国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间, 是国民生存的场所和环境, 也是生态文明建设的载体, 优化国土空间格局是生态文明建设的重要内容.以国土空间发挥的功能为标准, 国土空间可以分为自然生态空间 (以下简称生态空间) 、城镇空间和农业空间.其中生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间.进入新时代后, 随着生态文明建设的重要性日益凸显, 作为促进生态文明建设重要内容之一的自然生态空间保护, 其意义与作用不言而喻.
研究意义与国际经验
加强自然生态空间保护, 亟须研发生态空间划定关键技术并开展技术示范, 其科技意义和实践价值十分重要.首先, 明晰生态空间的性质、范围和分类, 探索不同尺度、不同类型地区生态空间划定方法, 有助于完善国土空间分区方法, 提高国土空间规划的科学性.同时, 通过研发生态空间划定信息系统, 可以为相关工作提供较科学的技术手段, 提高生态空间红线划定的科学性和有效性.其次, 在划定生态空间分区的基础上, 制定不同尺度的生态空间管制措施和用途管制规则, 可以为建立统一的国土空间用途管制制度奠定基础.在实践工作中, 为切实贯彻《省级空间规划试点方案》, 2017年国土资源部会同国家发展改革委、财政部、环境保护部、住房和城乡建设部等9个部门, 研究制定了《自然生态空间用途管制办法 (试行) 》, 目前已在福建、江西、贵州、河南、海南、青海6省开展省、市、县三级试点, 2019年上半年将完成试点验收评估, 从而为完善自然生态空间用途管制办法提供实践依据.生态空间划定关键技术研究, 可以为相关的试点工作提供借鉴和参考.
加强生态保护、促进可持续发展已成为世界各国共识.从国际生态保护的发展历程看, 有几个节点值得铭记:一是1971年, 18个国家签订了《湿地公约》, 引起了国际社会对生态保护的共识;二是1987年, 联合国人类环境会议发布《我们共同的未来》并提出可持续发展的概念;三是2000年, 联合国启动"千年生态系统评估"项目, 针对生态系统变化对人类福利的影响进行科学评估, 旨在改善生态系统提供产品和服务功能的能力, 促进可持续发展;四是2015年, 全球峰会通过的《改变我们的世界--2030年可持续发展议程》对保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统, 可持续管理森林, 防治荒漠化, 制止和扭转土地退化, 遏制生物多样性丧失的重视.生态问题具有很强的地域性特点, 尽管各个国家或地区的文化和制度背景、资源环境禀赋、经济发展阶段等不同, 采用的保护模式也各异, 但各国 (地区) 共同采用的做法, 都是将生态保护与空间规划相结合来识别或划定生态空间.
例如:欧盟委员会建立了几乎覆盖整个欧洲大陆的《自然网络2000》, 通过建立生态廊道并开展区域合作, 以保护野生动植物物种、受到威胁的自然栖息地和物种迁徙的重要地区.以此为基础, 荷兰建立了国家生态网络, 并结合各级空间规划及相关计划组织实施;德国联邦空间发展理念中强调提高经济竞争力、促进公共服务均等化、保护生态环境以及应对气候变化, 并在下级规划中予以落实.美国建立了世界上第一个国家公园, 并在不断丰富其保护地体系;日本在《国土利用规划法》中要求, 各地在编制土地利用规划过程中要划分城市、农业、森林、自然公园和自然保留地5个地区, 并制定相应的土地利用措施.我国台湾地区的《国土规划法》要求各地在编制国土规划中划分农业发展区、城乡发展区、生态保育区和海洋资源地区, 并制定相应政策.
与发达国家和地区相比, 我国地域面积广阔, 经济发展和生态保护的矛盾较深, 发展导向的空间规划对生态保护重视不足, 符合我国国情的生态评估方法和技术尚待发展.2008年我国公布了首个《全国生态功能区划》, 探索了将生态功能重要性评价和生态环境敏感性评价作为开展生态功能区划分的基础方法.在此基础上, 基本生态控制线、生态保护红线、生态空间等划定仍在探索之中.为了更好地服务于生态文明建设, 构建具有中国特色的生态保护模式和生态空间划定方法及技术体系, 势在必行.
建立生态空间划定的方法
厘清生态空间、生态保护红线与基本生态控制线的关系.生态空间是一种生态主导的多功能地域空间, 不仅包括生态系统调节功能, 也含有支持功能、供给功能和文化功能.生态保护红线是在生态空间范围内划定的, 是具有特殊重要生态功能, 必须强制性严格保护的区域, 也是保障和维护国家生态安全的底线和生命线, 通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定的生态功能重要区域, 以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐碱化等生态环境敏感脆弱区域.因此, 生态保护红线内的区域是生态空间中的核心功能区, 以生态调节功能为主.基本生态控制线是指为了保障城市基本生态安全, 维护生态系统的科学性、完整性和连续性, 防止城市建设无序蔓延, 在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下, 根据有关法律法规, 结合实际情况划定的重点生态保护要素的范围界线, 以生态调节功能和支持功能为主.生态保护要素通常包括但不限于水源保护区、风景名胜区、自然保护区、森林及郊野公园;坡度大于25度的山地、林地;主干河流、水库及湿地;维护生态系统完整性的生态廊道和绿地;岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域等.从范围上看, 生态空间面积最大, 其次是基本生态控制线区域, 最后是生态保护红线区域.生态保护红线内, 按照"只能增加, 不能减少"的基本要求实施严格管控.
建立不同尺度的生态空间划定方法.生态空间的划定主要以功能为导向.首先, 不同尺度空间上, 生态功能分类不同, 对功能的评价方法不同, 划定的生态空间界线方法就有所差别.其次, 生态空间是为国土空间管理而划分的, 不同尺度生态空间的管理职责有所不同, 选取的评价内容和精度也各异.整体而言, 不同尺度的生态功能分类与相应的管理具有一致性.宏观尺度生态功能分类具有较强的系统性, 如目前应用最广的联合国"千年生态系统评估报告", 将生态系统分为供给、调节、文化和支持4个大类, 成为多数宏观尺度的生态功能分类的基础.地方尺度的生态功能分类比较详尽, 如英国曼彻斯特地区生态功能分类主要包括审美、精神、娱乐、气候变化适应与缓解、噪声减缓、授粉潜力、生物多样性潜力、碳封存和水调节等9项, 体现了城市生态系统服务的特殊性.由此表明, 地方尺度生态功能分类具有多元化、细致化和地方化的发展趋势.
我国2012年开始的生态保护红线试点工作, 探索了生态保护红线划定的方法, 主要是按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术方法, 开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评估, 确定水源涵养、生物多样性保护、水土流失、防风固沙等生态功能极重要区域以及极敏感区域, 纳入生态保护红线.在此基础上与相应尺度的禁止开发区进行叠加, 并与相关规划进行纵向协调和横向沟通, 最终综合确定生态保护红线的范围.但区分不同尺度的生态红线划分方法仍在探索之中.在生态空间划定方法方面, 江苏省尝试采用景观生态学中源地综合识别的方法, 大丰县则探索采用最小阻尼面的方法确定生态空间的界限.2017年开始的部分省、市、县生态空间划定的试点工作正在进行之中, 而建立不同尺度生态空间划定方法的工作仍任重而道远.
构建不同类型地区的生态空间划定方法.从国土空间管理的需求出发, 以问题导向和目标导向为原则, 划定生态空间的目的在于解决区域生态环境问题, 通过建立差别化的生态保护措施和用途管制规则, 实现重构空间秩序、优化空间格局、促进区域可持续发展的目标.鉴于不同类型地区的地域特点和生态问题不同, 关注的生态功能不同, 选取的生态功能调查、评价和优化方法也有所差异.比如湖南省安化县是国家级重要生态功能区, 林地和水域占地面积大, 在进行生态空间划定时, 生态系统功能的重要性评价主要考虑水源涵养、水土保持、生物多样性保护和碳固定等4个因素, 生态敏感性评价主要考虑水土流失和地质灾害两个因素.重庆市进行生态空间划定时, 生态系统功能的重要性评价主要考虑水源涵养、生物多样性保护和土壤保持3个因素, 生态敏感性评价主要考虑水土流失、石漠化和森林生态系统退化3个因素.此外, 不同类型地区划定生态空间时所协调的相关规划也有所差别.我国地域类型多样, 应按照《全国主体功能规划》确定的优化开发区、重点开发区、限制开发区以及各种类型区的特点, 在总体原则和框架一致的前提下, 建立地区适应性的多样化生态空间划定方法.
研发生态空间划定的应用系统
以业务流为核心, 面向决策问题, 将数据库技术、模型方法、地理信息系统技术以及互联网技术等相结合, 研发应用软件系统, 为决策提供辅助工具, 是空间决策信息系统发展的主要趋势.在国土空间规划领域, 受数据有限、模型不足等因素制约, 应用软件工具的研发一直是个薄弱环节.在生态空间划定领域, 比如美国斯坦福大学自然资本项目组研发的权衡多重生态系统服务、保护与发展的决策支持系统是具有很强实用性的生态系统评估软件, 可根据土地利用/覆被图的时空变化来模拟陆地生态系统碳储量、农作物产量、生境质量和稀有性等生态系统服务功能的动态变化, 为生态空间的划定提供支撑.我国在这一领域尚处在起步阶段, 如中山大学黎夏教授团队研发的地理模拟与优化软件, 主要面向空间决策问题.将模拟与优化进行协同耦合, 可以模拟城镇扩张格局下的生态控制线情景, 以此支持生态空间的划定.中国地质大学 (北京) 和中国土地勘测规划院共同研发的省级国土空间规划辅助决策系统主要包括系统维护管理、空间规划模型/工具和决策支持管理3部分.其中模型/工具集成国土空间情景演变分析与动态模拟、国土空间智能分区、空间规划实施评估等模型工具, 可以为包括生态空间划定在内的空间规划提供可靠、高效的分析与决策支持.但是这两个系统都是在某一个体案例的基础上进行研发试验运行的, 在可扩展性、兼容性和普适性等方面存在局限.结合具体项目进行应用系统软件的研发, 通过不同类型地区的试验并进行不断的修正, 研发具有一定适用范围的应用系统, 有效服务于生态空间划定的需要, 是完善和深化这一领域研发工作的重要内容.
制定生态空间的用途管制
在划定生态空间的基础上, 制定生态空间的用途管制, 是健全国土空间用途管制制度的重要内容, 也是促进生态保护的重要手段.
分层确定自然生态空间管制规则.生态空间的划定是空间规划的重要内容, 土地用途管制是土地利用规划的重要手段.因此, 为使生态空间管控措施落实到具体地块, 首先需要在区域尺度上制定区域准入条件, 比如允许的开发规模和强度, 以及允许、限制、禁止的产业类型等, 严格管制生产空间占用生态空间, 统筹协调农业空间和生态空间的关系.其次在地块尺度上, 对每一地块的用途转换实施用途转用许可, 控制生态空间内不同类型之间的用途转化, 并对不同的土地用途使用提出要求.
分级分类制定自然生态空间用途管制规则.分级管理即在划定自然生态空间基础上, 按照生态功能重要性, 区分为生态保护红线和其他生态空间, 对生态保护红线实施更严格的保护;分类管理是依据耕地、森林、草原、水域、湿地等不同土地利用类型特点、法律法规要求等, 按不同的土地用途管制规则, 对土地利用进行转用和使用管控.
