碳元素活跃于陆地表层系统的物质与能量循环过程中，是全球气候及环境变化的基本要素[1].2012 年，全球化石燃料燃烧和水泥生产排放的 CO2排放量达创纪录的9. 7 ± 0. 5 PgC[2],气候变化已经造成并将继续造成对全球人类生存的威胁。为保障世纪末全球升温控制在 2℃ 之内，碳排放空间将逐步成为类似国土资源一样的稀缺性战略资源，成为一个国家和地区发展的“新边疆”.新世纪以来，随着工业化、城镇化的加速推进，我国温室气体排放增长迅速，目前年碳排放量已占全球 3 成，排放增量过全球 1/2,人均排放也接近欧洲水平[3].尽管我国已提出碳强度下降目标，但实践表明，强度管控难以扭转碳排放总量增长的趋势。因此，进一步强化碳约束，合理配置排放空间资源，实施总量控制十分必要。从环境科学角度来看，温室气体排放总量控制是指要求主体排放控制在总量目标内的环境管理体系，强调指标分配方法； 从资源科学角度来看，是排放空间资源的配置和优化，强调资源使用价值； 从管理学角度来看，则是将区域经济学观点引入到环境保护中，强调区域协同。
国内外相关研究主要集中于三大领域： 一是科学领域研究，包括排放影响因素、全球碳收支平衡分析、排放空间测算、情景模拟等； 二是方法学研究，主要是责任分摊机制和时空分配研究，如英国全球公共资源研究所[4]、斯德哥尔摩环境研究所[5]等； 三是资源管理政策研究，主要是运行机制和管理制度研究，包括排放许可制度、总量 - 配额交易制度、碳标签制度和 MRV 机制等。国内研究来看，中科院[6]、社科院[7]、国务院发展研究中心等[8]先后提出了中国自主的国际碳预算或碳排放权分配方案，并讨论相关实现机制； 不少研究也从技术层面探讨了区域层面、行业层面的分配方法或减排路径[9 -10].
1 温室气体排放总量控制的理论和方法基础。
温室气体排放空间是狭义的气候容量概念[11],可表征为地球表层系统对人类经济社会活动碳排放的整体承载能力。
从空间效应看，温室气体排放不同于一般污染物，其在全球不同地理空间位置上的排放是无差别的，贡献全球一致的增温效果。碳排放空间资源的整体性、公共性、稀缺性等特征均为全球尺度，而非国家或地域尺度，其资源所有主体应属全人类。因此，宜采取自上而下管理模式，由国家最高层负责配置资源，以协调地区、部门和行业间的资源需求。
从时间效应看，不同时间段的温室气体排放边际成本是一致的。全球变暖主要取决于累积排放，即使停止了碳排放，其影响仍将持续许多世纪[12].因此，需要从科学层面估算已有累积排放，评估全球剩余排放空间，给未来的排放空间进行合理路径安排，如斯特恩报告的人均 2tC 的趋同目标等[13].
从排放效应看，气候、能源、环境问题同根、同源、同步。化石燃料燃烧是温室气体排放的主要贡献因素，也是大气污染物的重要来源，很大程度上京都议定书规定的 6种温室气体中有 5 种与 PM2. 5 相关[14],碳减排也可带来SO2和 NOx 排放的降低。据此可认为，全球增温效应和地区环境效应是协同的，过高的碳排放强度和空间密度会引致局部地区严重的能源和环境问题，反之地区资源环境承载力也会影响碳排放容量，总量控制需要考虑排放密度和环境容量的问题。
从社会属性看，具备准产权化和准货币化特征。实施总量控制，就是要限定环境容量使用上限，明确排放空间资源的稀缺性。政府作为公众代理人，应履行管理、利用和分配排放空间资源权利，保证其合理使用和公平分配，防止“公地悲剧”现象发生。基于此，可认为排放空间是一种权益，是对排放空间资源的占有、使用、处分及收益等各种权利集合，是一种准产权。进一步的，引入可分割和可计量性特征后，排放空间可分配到行为主体，籍此明晰责权，为市场配置提供了基础，也具备了准货币化的特征。因此，碳排放总量控制需要统筹排放空间资源的分配和再分配，并利用市场供求关系来提升配置资源效率。
2 温室气体排放总量控制的关键问题剖析。
2. 1 总量控制的范围和边界。
范围和边界是总量控制实施的基础，是基于公共管理成本效益的考量。温室气体排放源具有多样性、复杂性和全球性，涉及多类温室气体，涵盖诸多领域，涉及不同主体，因此政府不可能将所有排放源都作为管制对象，需根据管理成本、控排潜力、干预能力等多方面因素，来综合判定控制范围[15].只有当管制收益大于成本时，干预才是必要并合理的。在当前国情下，应选择排放规模贡献大、便于监测、易于考核、执行成本较低的范围边界来加以管制，建议在管控气体上重点考虑 CO2,排放源上重点考虑能源活动，以后逐步扩充完善。
2. 2 总量控制的目标设定。
总量目标是气候变化和和经济增长目标间的博弈。环境库兹涅茨曲线揭示，经济发展到一定阶段，将出现资源消耗和环境压力拐点，出现环境改善和经济增长的转型，欧美发达国家普遍在 1970's 就达到了人均排放峰值并开始逐步削减[16],发展中国家很难逾越该规律。据此，由于发展方式转换的复杂性、产业结构升级的长期性、技术创新突破的时间性，未来 10 - 20 年中国碳排放总量仍将处于上升通道，应采取序贯式的总量控制目标设定和渐进式的行动计划。在目标设定上应考虑发展阶段特征，在近 10 年进一步强化强度控制，适度引入增量控制； 在工业化和城镇化进程基本完成，人均 GDP 将接近 2 万美元的基础上，再部署绝对量减排计划。同时，阶段目标和经济周期波动起伏的关联性也应引起注意。在经济周期下行或谷底阶段，由于需求不振和投资萎靡，可能引致碳排放主动减速，总量控制目标将容易达成； 一旦政府采取积极干预政策，扩大投资，使碳排放目标让位于经济增长目标，如此发展到经济周期的上行和顶峰阶段时，导致碳排放大幅惯性增长。在阶段性目标执行上，应与经济周期和实际需求相匹配，适度引入弹性和柔性机制。
2. 3 总量控制的指标分配。
总量控制关系到不同地区、行业、人群间的利益调整和再分配，是高度敏感、复杂的难题。从发展权来看，碳排放空间是支持经济社会发展的重要战略资源； 从环境容量来看，排放空间是气候容量约束下的经济社会最大可持续发展能力。一方面，温室气体排放总量控制要求各省份控制能源消费、控制产能甚至主动放缓经济增速，出于对经济发展的担忧，地方政府将对指标分配斤斤计较； 另一方面，中国区域间发展梯度较大，在发展水平、功能和结构上非常不平衡。能源主产区省份和中西部省份经济增长和碳排放仍在同步较快提升，碳排放对经济增长的弹性较大； 迈入工业化中后期的东部沿海发达省市，总量仍在攀升，但排放弹性相对降低，实现了相对脱钩； 而上海、北京等地已处于后工业化期，达到或逼近峰值，经济增长和排放的相关性出现反转，实现了碳脱钩。可见，指标分配应上下联动，既要体现对不同区域发展、功能和结构上的差别性引导，又要激发地方政策执行力，以保障地方经济发展潜力和控排目标之间的平衡。
2. 4 总量控制的立法保障。
完备的立法对明确主体责任，统一利益相关方行动大有裨益。当前，各级立法大多提出能源、水资源和主要污染物的总量控制要求，但尚无温室气体总量控制条款。2009 年全国人大出台的关于积极应对气候变化决议，只是原则和导向性的阐述； 2014 年底国家发改委颁发的《碳排放权交易管理暂行办法》，针对交易圈提出了总量设定要求，其立法层级和覆盖范围也有所局限。在依法治国环境下，需要把总量控制工作全面纳入法制化轨道，而非行政主导。从战略导向来看，需要通过立法来明确总体目标、分解机制、责任义务、标准规范和重点任务，给予地方政府、企业和公民足够的减排动力。从执行机制上来看，需要从立法上来寻求依据，提出目标考核、配额许可等约束性条款，以保证执法监督。
2. 5 总量控制的技术支撑体系。
温室气体排放总量控制具行政命令性强、可监控性差的特点，实际操作难度大，需要完备的技术支撑体系，杜绝信息不对称。具体来看，其技术支撑体系可包括以下： 一是指标分配技术方法学。在发展空间和环境容量之间寻找平衡，科学评估并定位各地在经济增长、能效效率、能源结构潜力和水平，进而制定总量控制目标的指标分配方法。二是采取信息技术，实现对海量信息的采集、存储、核算和统计； 三是监测预警技术，对控制目标的执行情况进行在线监测，对预期达成度进行风险预警。
