1 绪 论
1.1 选题背景与选题意义。
1.1.1 选题背景。
工业化进程带来的是经济的快速发展，社会的不断进步，但工业化是一把双刃剑，在我国经济高速发展跃居成为世界第二大经济体的同时，对资源的耗竭程度以及对生态环境的破坏程度也日益严重，2013 年我国废水排放总量达到了695.4433 亿吨，废气中二氧化硫的排放量达到 2043.92 万吨，一般工业固体废物产生量也高达 32.7702 亿吨[1],环境污染已然成为制约中国经济可持续发展的短木板。
2013 年"雾霾"一词的出现频率超出了人们想象，并成为我国年度关键词汇，有报告显示，我国 500 个大的城市中，只有不到 1%的城市空气质量达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，与此同时，世界组织公布的世界上污染最严重的 10 个城市中有 7%都在中国[2].
传统观点认为，在经济快速发展的同时，环境污染问题也会随之而来，而且这种情况几乎是无法避免的，经济发展与环境保护是两个相互背离的议题，环境污染问题是发展经济必须承受的代价，如果要解决环境污染问题，实现环境的有效保护，经济就会因此而失去足够的发展空间，人类发展经济必然会导致资源的耗竭、环境的污染以及生态的恶化。然而，自工业革命开始，世界经济经过上百年的快速发展，地球上的资源供给大幅减少，环境质量急剧下降，同时人类社会对资源环境的需求却在不断增加，资源环境面临巨大的供给压力。随着发展经济的步伐不断加快，人类所能够消耗的资源逐渐减少，环境资源日益缺失的突出背景下，转变经济发展方式已然迫在眉睫，并且我国也不能再走只顾经济发展不管环境保护的老路，否则，我国的经济根本无法实现持续性的发展。国外在解决环境保护和经济发展的关系上已有比较丰富的经验，特别是运用财政政策解决环境污染和加强环境保护的问题上，已有相对成熟和完善的政策体系。我国运用财政政策解决环境保护问题的执行不是棉花球，而是"杀手锏".
资源的快速耗竭与生态环境的快速恶化已经威胁到了中华民族的长远发展，阻碍了中华民族的伟大复兴，危及到了广大中华民族儿女的切身利益，严峻的形势已容不得我们继续麻痹大意，政府部门必须将治理环境污染、加强环境保护提升到新的高度，充分发挥利用行政和经济手段尤其是财政政策在环境保护中的作用机制，实现中华民族的可持续发展。现阶段，我国环境保护的财政政策还相当不成熟，需要完善和改进的地方还有很多，基于此，本文在借鉴国外环保财政政策的发展经验的基础上，通过对我国的统计数据的研究分析，归纳出我国当前环保财政政策存在的主要问题与缺陷，进而在完善了我国环境保护的财政政策的理论研究的基础上，提出了完善和改进的新思路。
1.1.2 选题意义。
①理论意义。
本文从我国环境保护财政政策的发展历程以及现阶段的实际情况出发，以公共产品等理论为基础，浅析我国目前相关环境保护财政政策制定和执行中所存在的问题根据发达国家的经验结合与我国类似的发展中国家的环境保护财政政策，进而设计出优化我国环境保护财政政策体系的路径，以进一步改革和完善我国环境保护中的主要财政政策手段，其中包括完善环境税收体系，改革政府财政投入机制等等。
②实践意义。
通过对我国环境保护财政政策分析发现，我国目前的财政政策中还存在包括财政投入的不足与监管不力、排污交易权制度的不健全以及环保税收制度不完善的问题，得出目前我国环境保护财政政策的实施虽然取得了一定的效果，但是并没有达到预期的效果，据此对我国目前的实际环境政策的不足进行调整，进而达到优化环境保护财政政策的需要，这对于我国环境保护政策的改革和完善有着极其重要的实践意义。
1.2 研究目的与研究方法。
本文通过参考管理学理论、经济学理论等的研究方法，对与环境保护相关的财政政策问题进行了深入研究，以期弥补我国目前在环保财政政策方面存在的缺陷和不足，本文所使用的方法主要有以下几个方面：
①文献分析法。文章先通过对国内外文献的描述，总结出了许多国内外学者的理论和观点，其后论文的各个部分也与之相联系，本文的创作是建立在前人的研究成果基础上进行的，这样就可以在一定程度上避免个人见解的理论不全面性。
②实证分析法。论文的第三章节通过实证分析法对我国的环境保护投资总额以及投资结构进行了研究，从一定层面上体现了我国环保财政投资的现状及问题。
③比较分析法。通过分析我国的环保财政政策发展历史、现状以及存在的问题，根据我国的实际情况因地制宜的制定一系列新的政策，完善已有政策的不足，从而使得我国的财政政策更加有利于环境保护事业的进步。
1.3 研究思路与研究内容。
本文研究的主题是我国环境保护的财政政策，文章以我国目前的环境实际情况为基础，由各种日益严重的环境状况出发，强调了环境保护的重要性和必要性，同时指出环保财政政策的重要性，通过对我国环保财政政策现状的分析，得到环保财政政策在促进环保发展中存在的问题和不足，最终提出建议对策，使得我国环保财政政策以及环保产业走上一条良性循环的道路。
文章的绪论部分介绍了研究背景、研究方法、研究目的以及国内外的文献综述，为后面的理论奠定了基础。第二章通过理论分析，介绍了与环境保护相关的理论为政策的完善部分提供了理论依据。第三章通过分析我国环境保护的收支现状，对我国环保投资总量、投资结构进行研究。第四章则是研究环保财政政策在我国环境保护产业中起到的作用、不足以及产生这些问题的原因。第五章是国外的经验借鉴，通过对美国、日本以及印度的环境治理分析，对我国的政策制定提供一些有益的有经验。第六章为建议部分，针对提出的问题，笔者给出自己的建议。最后是结论部分，对全文进行了概括总结。
1.4 国内外研究综述。
1.4.1 国外研究现状。
对于环境保护领域，国外的研究起源比较早，且对于环境保护的财政政策研究开始于外部性和公共产品理论，解决环境污染问题的核心是解决环境保护的外部性，无论是英国经济学家庇古提出通过政府征收各种环境税费来解决环境污染问题，还是美国经济学家科斯提出通过产权界定，利用市场机制本身来解决环境污染问题，都是为了解决由环境保护的外部性导致的"市场失灵".
早在上世纪 70 年代初期，可持续发展概念的就已提出以及 80 年代末世界环境与发展委员会（WCED）发表了一篇名为《我们共同的未来》的报告，报告对可持续发展做出了相对系统的解释，此后可持续发展的概念便在世界范围内产生了广泛的影响并引起广泛重视。随之而来的是，许多学者力求探析如何通过财政政策来实现保护环境与节约自然资源的可持续研究热潮，其探究取得了很多成果，比较典型的有 David W. Pearce and R. KerryTurner,Tom Tietenberg 等，他们均在其论着中系统的阐述了财政政策对于环境保护以及自然资源的可持续利用的重要性，以及财政政策在环境保护中如何发挥作用[3~4].美国经济学家 Lester R. Brown 在其着作Plan B: Rescuing a Planet Under Stress and a Civilization in Trouble 中肯定了财政政策对于环境保护的重要作用，在他提出的 B 模式中，税制转移和补贴转移是两种主要的环境保护的财政政策，而且在欧洲一些国家进行的环境税制改革也就是税制转移过程都取得了比较好的结果，在改革实施期间，燃料的消耗量以及污染物的排放量都得到了一定程度的降低，并且税制转移也帮助一些国家发展新能源技术以及污染控制技术。税制转移和补贴转移既会改进经济利益，又会减小对环境的破坏[5].Paul R. Portney and Robert N. Stavins 认为，几乎所有的环境政策都是由两部分组成的，对总体目标的识别以及实现这个目标所需要的一些方法。他们肯定了税收以及交易许可证等在内的经济激励政策对环境保护的重要作用，但同时也指出早在上世纪 20 年代经济学家就提出用税收来矫正环境保护的外部性，而在那之后也出现了包含交易许可证在内的保护环境的经济激励政策，这些已然不是新的政策思路，他们还分析了西方发达国家的排污收费权制度、押金退款制度以及交易许可证制度等等以市场为基础的财政政策[6].Thomas Sterner 以对征收环境税为例阐述了财政政策对环境保护的重要作用，财政政策可以对排污企业的经济决策和经济行为进行引导，从而达到保护环境的目的。此外，他还在其着作中提出污染物排放企业的游说手段通常被认为是会对严格的环境保护政策产生负面的影响，但我们关注的焦点总是在是否进行游说而不是如何制定更加严格的环境保护政策以及不完善的产权制度会如何影响环境保护政策。他通过研究退还给污染物排放企业的所有税款中均衡污染税对企业产生的影响得出污染物排放相对较少的企业可能会因为比较高的排污费去实施游说手段。但同时他也指出当产权界定积累的资金不安全的时候，这种税款返还的激励作用会下降[7].
在环境保护的具体财政政策手段方面，国外学者的研究则主要集中于对环境税以及排污权交易制度的研究，对于环境税的研究最早可以追溯到上世纪 20 年代福利经济学家 Arthur Cecil Pigou 发表的 Welfare Economics 中提出的"庇古税方案","庇古税"的设计理念在于利用税收作为生产污染产品的内在成本从而将污染环境的外部成本内部化，从而降低边际私人收益并由此来决定生产污染品厂商的最终产量[8].利用征税手段将外部成本内部化会相应地提高污染品的生产成本，私人净收益的预期会因此而下降，从而减少了生产污染物的产量，污染物产量下降的直接反应就是对环境污染的减少，并且税收的存在还会引导生产者不断寻求清洁技术。但是"庇古税"的实施必须以税收 t 等于社会最优产出点上的边际外部成本为前提，这种设计理念太过于理想化从而在现实中几乎不可能实现。1972 年经济合作与发展组织（OECD）在通过的一项决议中首次提出了"污染者付费原则",这项原则是基于"庇古税方案",对其进的行改进变形，并很快在欧美等发达国家得到认同，成为各个国家制定环境法的一项基本原则，它旨在将外部成本内部化，使价格充分反映生产和污染的成本，也即让污染物排放厂商自己承担治理环境污染的成本。随后，William Jack Baumol、W.E. Oates 也对"庇古税方案"进行了优化，在"庇古税"的基础上，提出了一种排污收费法，将排污收费标准与污染物排放厂商削减排放污染物的边际成本划等号，甚至是大于削减的边际污染成本以达到削减厂商排放污染物的目的[9].
1968 年，美国经济学家 J. H. Dales 首次提出了排污权交易的理论设计，同时界定了排污权。在 Pollution, Property And Prices 一文中，J. H. Dales 提出：让污染的权利像股票一样卖给最高的投标者，政府作为社会的代表和环境资源的所有者，可以出售排污权（排污配额、排污许可证或排放水平上限等），污染者可以从政府购买这种权利，或与持有这种污染权的其他当事人彼此交换污染权[10].面对二氧化硫污染日益严重的显示，1974 年，排污权交易被美国联邦环保局（EPA）首先与用于大气污染管理。此后， EPA 不断完善排污权的交易制度和准则，最终取得了成功。于是其他国家，如德、澳、英等也纷纷借鉴美国经验实行了排污权交易的相关实践。Tom Tietenberg 在 1985 年发表的 Emissions Trading:An Exercise inReforming Pollution Policy 中将排污权交易定义为一种以保护环境为目的的政策工具，它能够促使污染物排放企业在追求自身利益最大化的同时，根据市场信号的变化而不是政府的强制措施自动进行减少污染物的排放，排污权交易这一环境保护政策工具的机制是通过发放排污许可证固定排污总量，而不同厂商减少污染物排放的成本各异，只有当各个污染物排放厂商减排的边际成本相等时，才能达到利益最大化，因为减少污染物排放成本较高的厂商会向低成本的厂商购买污染物排放权[11].Daniel J.Dudek and Tom Tietenberg 认为应该为排污交易制度建立一个市场监督机制，以保证该制度在实施过程中能发挥最大效益[12].Thomas Sterner 认为在控制减少污染物的排放的问题上，排放权交易制度是一种比较有效率的政策制度，它的实施是以市场机制为基础的，在某种程度上比行政命令手段更为有效，特别是在对比了运行成本、减排成本、技术创新激励等方面的基础上。然而，环境问题由于其特殊的属性，是不能与政府的行政监管相脱离开来的[13].TomTietenberg 不仅对排污许可证交易机制在空气污染控制、水资源管理、渔业资源管理三个领域的应用进行比较分析，还在融合了相关理论之后，对排污权交易机制在理论与认识方面进行了提升，将排污权交易作为一种"污染控制手段"转变为一种"资源配置手段"[14].Gilles Arnaud 和 Philippe Grison 通过研究二氧化碳排放量和温度上升之间的效应，提出世界各国应该按照《京东议定书》的要求减少二氧化碳的排放量以减慢全球变暖的趋势[15].L. Tudorachi 描述了现有的环境保护水平，相关立法以及关于侵犯人权的五个案例，揭示了罗马尼亚的空气质量报告，强调了立法适时修改对欧洲地区环境保护以及实现本区域发展的重要性[16].
综上所述，国外对于环境保护的财政政策已经比较系统和全面，形成了相对成熟的理论成果，并且在具体的政策实施方面也相对成熟。具体的财政政策方面国外研究主要集中在环境税和排污权交易上，从最早提出"庇古税方案"以及之后不断以"庇古税方案"为基础进行优化，提出"污染者付费原则"和排污收费法等，形成了比较系统和可行的环境保护征税方案。另一种应用广泛的环境保护的财政政策排污权交易虽然提出较晚，但也形成了比较系统的理论，为政策制订者提供可行的参考依据。
1.4.2 国内研究现状。
相比较于国外的研究，国内对于环境保护的财政政策的研究起步则相对较晚，但随着可持续发展概念的提出并在世界范围内产生极其广泛和深远的影响，1997年，中共十五大把可持续发展战略确定为我国"现代化建设中必须实施"的战略，环境保护问题开始得到了越来越多的重视。改革开放三十余年来中国的经济高速发展，但同时也付出资源的过度耗竭，生态环境破坏严重的代价。环境问题已经日益凸显，环境的制约已经成为经济继续向前发展的短木板，不论是政府部门还是社会公众都越来越重视环境污染问题，我国开始逐渐深入研究环境保护的财政政策并且取得了相当不错的成果。
现阶段，加强我国现阶段环境保护的财政政策研究是非常有必要的。马中、蓝虹对我国的公共财政理论进行了梳理，进而阐述了我国的环境保护财政政策提出的理论背景，并且认为环境污染问题越发严重的一个主要原因就是环境资源市场配置中出现市场失灵，而这正是由外部性造成的，外部性作为环境保护的鲜明特征，显着影响到了环境资源市场的优化配置，在政府不加以干预的条件下，环境污染问题将会变得日益严重。结合到中国的国情，随着市场化进程的不断推进，环境安全成为了市场化进程进一步顺利推进，向更深更广的方向发展的必要保障。
为了克服环境保护外部性所导致的环境资源市场失灵，政府必须通过公共财政对环境资源市场进行宏观调控，以期达到环境资源的合理配置[17].苏明、刘军民认为，虽然经过数十年的探索与发展，我国的环境保护事业已经取得了比较显着的成效，但由于我国的工业化、城市化仍处于发展阶段，人口压力持续增加，资源约束逐渐凸显，环境污染越发严重，我国的环境保护投入还远没达到现实的客观需求。并且，由于环境保护具有阶段性特点，环境的质量与经济增长之间存在环境库兹涅茨倒 U 型曲线关系，中国现阶段应该切实转变发展方式，增加加大环境保护投入渠道，尤其是从环境保护的财政政策角度出发，加大投入，加快体制改革、对政策进行优化完善，加强公共财政的制度创新，以财政政策为抓手提高环境保护的力度。因而，在此基础上，提出针对环保投资预算，建立有效的保障机制，从资金角度给予环境保护更大的支持，建立健全与财政收入相匹配的环境保护责任与分工机制，建立和完善财政转移支付制度，加快改革财税制度，以拓宽环境保护的融资渠道，建立企业环境保护投入的责任机制，进一步完善多方参与机制， 充分发挥各参与主体在环境保护在的功能作用[18].李红祥、吴舜泽则开创性地对环境保护这项基本公共服务的概念和范围进行了界定，并认为总体投入不足，区域间投入差异较大，城乡之间投入不均衡是我国当前环境基本公共服务存在的主要问题。提出将环境保护纳入基本公共服务的范畴之内，以切实做到改善民生，明确中央和地方在环境基本公共服务供给中的事权划分，建立以实现环境基本公共服务均等化为主要目的的公共财政政策体系和财政转移支付制度[19].王亚菲利用面板数据，实证分析了我国 2003 至 2009 年物质输出与环境污染治理投资作用及效应，肯定了加大环境污染治理投资对提高环境污染治理效果的积极作用，但同时也分析得到环境保护的财政投入效果存在较大的省际差异。据此，作者提出加大公共财政支出中投入到环境保护的资金比例，健全环保财政体系；根据省际差异调整各地方政府的环保投入强度与侧重；引入市场机制，拓宽环境污染治理的融资渠道，加大监管力度[20].王晓红从分析治理工业"三废"污染入手，通过构建环境保护财政政策的线性回归模型，对工业"三废"综合利用产品产值与工业污染治理项目投资总额、财政环境保护投入、工业污染治理自筹资金的关系进行实证分析检验，检验结果得出环境保护的财政资金投入对环境保护呈正效应关系，进而提出不断调整和完善财政体系，特别是在增加财政投入与财政转移支付等方面，并且对我国现行的与环境保护相关的税种进行改革与完善[21].卢洪友对2007 至 2011 年政府财政支出中用于环境保护的数值与比例按绝对与相对规模，中央与地方分担比例，环保资金支出结构等方面进行了比较详细的对比分析，从 2007年起的 5 年间我国中央与地方的环境保护支出占财政总支出的比例逐年稳步上升，但年均预算增长速度比较缓慢，总体支出力度仍然不够，远没达到我国现阶段环境保护的需求，每年而转移支付已成为环境保护最重要的财政政策手段之一。进而提出完善我国环境保护的财政政策已势在必行，应加大支出规模，建立各级政府环保支出稳定增长的保障机制，优化环境保护财政支出结构，并将重点放在基层环境保障能力建设上[22].
以上的研究都是从比较宏观的层面谈到了对我国环境保护的财政政策的调整与完善，而比较具体的财政政策例如调整环境保护相关税制、实行排污收费原则等，近年来国内也有比较多的研究。贾康、王桂娟在谈到对环境税收制度改进与完善时，认为我国现阶段主要有 7 种环境税收制度，但基本上都存在性质定位不合理、征收范围过窄、单位税额过低、污染物纳入不全等缺陷。此外，作者还分析了我国现行的排污收费制度的主要问题是标准较低、征收范围小、缺乏明确的征收依据、对资金的使用不合理等。针对这些问题，提出调整与改革现有的相关税制，例如将水资源纳入资源税的征收范围、提高征收标准等，并根据可持续发展战略，适当创新增加对我国环境保护产生积极作用的税收措施，规范排污收费制度，例如将之前的超标征收原则转变为总量征收原则等[23].陶勇指出，当前我国环境保护的财政政策现状中存在的主要问题是，我国财政用于环境保护投入的总量不足，占 GDP 的比重相对较低，用于环境保护的资金的使用效率与预期回报不高，并且缺乏完善的环境税收制度，同时建议为保障环境保护投资的增长率，应通过立法形式解决环保财政支出不足问题，提高环境保护的财政支出力度，并向国外借鉴开征环境保护税，给予环保产业足够的财政政策支持以促进其发展[24].
胡孝伦分析了我国环保税费制度的缺陷，主要存在调节面窄、调节力度弱、调节手段单一、未形成完整的环境保护税收体系等，进而在借鉴美国、日本、瑞典等环保财税政策相对完善的国家的经验的基础之上，从立税原则、调控范围、税制体系、配套设施等方面对我国建立绿色税制进行了设想[25].张加乐同样认为我国和西方国家之间的针对环境保护的税收政策存在较大的差距，环境保护的财政资金投入的总量明显不足，在此基础上，在增加环保投入，落实环境保护资金的同时还应加强环境保护的税制建设，以确保环境的良性循环[26].唐小明认为政府在环境保护与可持续发展中的重要作用，并从探讨西方国家的相关环境保护财税政策出发，借鉴出我国环境保护的相关财税政策，首先是要建立相对稳定的政府环保投入机制，并设计系统的环境税制从而加强税收在环境保护中的作用，同时建立相关具有针对性财税支持体系，以大力发展绿色产业、高新产业和环保产业，并激励企业采用环保设备和加快环保技术的研发[27].白羽飞、屈晓明认为财税政策的支持对生态环境的建设与保护具有相当重要的作用，在系统的分析了我国行的环境保护财政税收政策之后，针对我国环保财政投入机制不健全、环境保护税收体系存在缺陷等问题，提出了建立稳健的环保资金投入使用机制，推进环境税收制度的改革，健全环境税种，着力构建绿色税收制度，完善环保税收优惠政策，深化排污收费制度改革[28].闫家怡认为现阶段中国虽出台了一些针对环境保护的财政政策，但这些政策的强度明显不够，对环境保护这样的公共品的激励也明显不足，财政投入力度不够、排污收费政策设计不合理、财政补贴制度不完善、没有系统的环境保护税收政策等都是我国现行环境保护的财政政策中出现的问题，这也导致了我国解决环境保护问题一直未能取得实质性的进展。他提出应该加大转移支付力度以解决环境保护财政资金不足的现状，并且改变和调整相关环境税的税率，以提高相关各方加大环境保护投资的积极性。此外，鉴于我国当前仍然欠缺针对环境保护相关征税政策，应加快调整和完善我国现行的资源税，并设计开征新的以污染物类别划分的环境保护税种[29].逯元堂认为政府职能的"越位"或"缺位"是导致政府在环境保护方面财政支出不足的重要原因，进而提出应合理划分环境保护事权，科学界定地方各级政府的职能，明确中央和地方的主次责任，并建立政府环保投入的内生增长机制，深化环境保护财税体制改革，充分考虑可行性与有效性并协调经济发展与环境保护的关系下，建立促进资源节约和环境友好的环境税收政策体系[30].齐蓉认为应对我国现行关于环境保护的税种进行完善和改善，分别资源税、消费税、增值税、个人所得税进行了设想，将土地、森林等纳入资源税征收范围，将电池、氟利昂等污染环境严重的产品纳入消费税征收范围，改变增值税率以激励对废旧物资的回收利用及减免个人所得税大力鼓励环保产业的发展等[31].
综上所述，不难发现我国早期大量研究环境保护的文献大都是在说明论证在我国环境污染日益严重，经济发展与环境保护矛盾加剧的背景下，促进改善财政政策对加强我国的环境保护的重要性，更利用实证分析说明当前完善我国当前的环保财政政策已势在必行。此外，大量的研究文献集中在了对我国环境保护的相关税制进行完善与改革排污收费制度上。性质定位不合理、征收范围过窄、单位税额过低、污染物纳入不全是我国当前环保相关税制存在的主要问题，各家均根据这些问题对我国环保相关税制的完善提出了切实可行的建议意见，并对建立新的环境税收体系，深化排污收费制度改革进行了针对性强的设想，对我国环境保护财政政策的改革提供了宝贵的意见。
