国内环境规制的实施效果与经济影响(2)

　　学者们在肯定总量控制政策的节能减排效果的同时，也指出了现有政策仍待改进的方面。主要体现在目前的总量控制政策由中央统一规划制定，这种方式对于处理复杂生态环境问题的效果较差，施行成本较高（Yu et al.,2015）。针对这种情况，存在两种更优的解决方案，一是将规划权力下放，由各地方政府针对各地区的不同情况自行制定相应规划； 二是加强公众与政府的联系，让公众参与到规划的制定和监督中来（Liu et al.,2012）。
　　
　　自2007年以来，中央将节能减排指标完成情况纳入地方官员的考核体系，这种改变对降低污染也起到了积极作用。在“十一五”之前，中国长期存在以GDP为导向的晋升机制（Chen et al.,2005;Li & Zhou,2005; 周黎安，2007） ,地方官员为换取经济增长，不惜牺牲环境，使用成本更低的高污染技术（Jia,2012;Wu et al.,2015）。而“十一五”之后，中央政府将环境保护目标纳入地方政府的考核体系，这一趋势有所逆转（ 孙伟增等，2014）。郑思齐等（Zheng et al.,2014） 指出自“十一五”以来，面对来自中央政府的压力，地方政府开始更加关注环境治理问题，通过增加环境治理投资和调整产业结构等方式，使城市的环境污染状况有所改善。马修·卡恩等（Kahn et al.,2015） 同样发现，自中央政府改变地方官员的考核标准，鼓励地方政府治理地区边界的河流污染后①，列入考核指标的化学需氧量浓度在边界地区的河水中下降很快，并且多数达到了中央制定的浓度标准。
　　
　　（ 二） 政策的异质性及其影响
　　
　　“十一五”、“十二五”期间，在制定全国的总量控制目标时，中央分配给每个省份的节能减排任务并不相同。乔晓楠和段小刚（2012） 通过模拟发现，分配较多的排污指标给技术水平较高的地区，有利于提高全国企业的利润总额，但会拉大区域之间的差距； 而分配较多排污指标给技术水平较低的地区，虽然可以缩小地区差距，但全国的企业利润总额会下降。因此，较优的分配方案是中央将更多排污指标给技术水平较高的东部地区，再对相对落后的中西地区进行减排专项转移支付，从而在保证效率的前提下解决公平问题。
　　
　　然而我国目前实施的总量控制政策却与之相反，发展水平较高的东部地区排污指标少，面临的减排压力相对中西部地区更大。为完成减排目标，东部地区往往实行更为严格的环境规制，从而导致部分重污染行业的企业迁往减排压力较小、环境规制较弱的中西部地区。对中国而言，“东部-西部”经济活动转移引致的环境污染不仅确实存在，而且中西部地区的环境污染转移弹性还较高（ 林伯强等，2014）。进一步地，郑思齐等（Zheng etal.,2014） 指出由于东部沿海地区执行环境规制更严格，其境内的火电厂大都被关闭，而绝大多数新建火电厂都建在中西部内陆地区。像火电厂这种气体污染强度高的产业从发达地区向欠发达地区的转移，从社会总福利角度而言，转移可能有好处，因为从人口密度高的东部城市向人口密度较低的中西部地区转移，可以使更少的人暴露于污染之下； 但由于内陆地区的环境管制较弱，火电厂即使安装了脱硫等污染处理设施，可能也不会使用（Wang,2013） ,从而造成内陆地区更严重的污染②。与气体污染不同，对水污染来说，由环境规制严格程度差异导致的污染产业重新布局造成的危害可能比不发生重新布局更大。因为我国河流的流向一般都是自西向东，而我国的经济发展水平呈现东高西低。一方面，作为上游的中西部地区面临的减排任务比下游的东部地区更小，因而上游地区环境规制水平相对较低； 另一方面，由于上游的污染物会随河水移动到下游，上游地区还存在搭便车向下游转移污染的激励（ 曾文慧，2008） ,也导致上游地区环境规制水平较低。陈钊等（Chen et al.,2014） 指出受上下游环境规制严格程度差异的影响，重污染产业逆流而上，从下游地区向中上游地区转移，而重污染产业排放的污染物顺流而下，导致下游地区水质难以改善，使得中上游和下游地区都受到水污染的损害，河流的总体水质恶化。
　　
　　综合该部分文献，可以看出“十一五”期间，全国层面的节能减排目标顺利实现，但是各省的实际节能减排率存在明显差异，东部发达省份实行了更为严格的环境规制，而中西部地区环境规制相对较弱，这种差异性导致了高污染行业从东部地区向中西部地区转移。污染产业的重新布局，究竟是改善了总体环境，还是使中西部地区重蹈东部地区的覆辙，文献中并没有给出明确的答案，仍有待进一步研究。
　　
　　三、排污费政策
　　
　　排污收费是中国尝试利用经济激励手段治理环境的主要政策。1982年7月，国务院颁布并施行《征收排污费暂行办法》，规定直接向环境排放污染物的企业要按照规定的污染物数量和浓度缴纳排污费，这标志着中国排污收费制度的正式建立，自此中国开始在全国范围推行排污费政策。随着我国政府对环境问题的日益重视，排污费的征收标准在1998年、2003年、2007年、2015年进行了四次上调。
　　
　　（ 一） 排污费政策的效果
　　
　　虽然我国的排污费制度经历了多次调整，但是已有关于排污费的文献大多是针对2003年以前的政策。关于排污费的治污效果，多数文献认为排污费对污染控制起到了积极作用。有研究发现，中国的排污费制度存在较大人为因素干扰，在控制污染方面效力较弱，排污收费只是作为地方融资的一种手段（Markandya & Shibli,1995）。与之相对，蒋庭松和麦基宾（Jiang & Mc Kibbin,2002）、李永友和沈坤荣（2008） 发现征收排污费对实现污染减排起到了积极作用。但是藤井和马男木（Fujii & Managi,2013） 发现对废水征收排污费有效减少了废水污染物的排放，而对气体污染物征收排污费的作用则不明显。而林立国（Lin,2013） 发现我国的排污费制度不但没有促使企业降低污染物排放，反而随着环保部门的检查次数每增加一次，企业自我汇报的污染量增加3. 45% .其原因是随着环保部门检查次数的增加，企业申报的污染量更接近于真实排放量。
　　
　　我国排污费的征收也存在明显的异质性。王华（Wang et al.,2002） 研究发现国有企业在与当地环保部门的谈判中具有更大的讨价还价能力，可以降低排污费的实际征收率。姜靓靓等（Jiang et al.,2014） 同样发现与私有企业和外资企业相比，国有企业的排污强度更大。而王华和惠勒（Wang & Wheeler,2005） 则发现各地区执行排污费政策的力度大不相同，因为一是作为计算污染费的重要因子污染浓度标准，由中央和地方环保部门共同决定，从而各地可能会有所不同； 二是在经过地方环保部门适当检查后，企业的排污费可以被减免。因此，沿海城市排污费的有效费率最高，而欠发达内陆省份的排污费较低。
　　
　　排污费制度带来了哪些经济影响呢？ 现有文献从企业治污投资、FDI选址及贸易品的国际竞争力这三个角度进行了研究。王华（Wang,2002） 发现排污费制度对企业购买治污设备的投资和设备运行的费用支出有显着的正向影响。董敏杰等（2011） 发现尽管2003年以后排污费征收标准大幅提高，但贸易部门的价格仅上升0. 5%左右，并且进一步加强环境规制对各行业价格水平的影响有限，提升幅度不超过2% .
　　
　　（ 二） 排污费政策与总量控制政策的比较
　　
　　排污费政策是中国尝试利用经济激励手段治理环境的主要政策，而污染总量控制是我国主要使用的命令控制型政策。这两种政策相比较，哪个更有效呢？ 苏晓红（2008） 认为命令控制型环境规制工具能较快的控制污染排放，但缺乏效率，且不利于技术创新，而经济激励政策的实施成本低，对技术创新的激励程度高。金艳红和林（Jin & Lin,2014） 发现污染总量控制目标有效降低了污染强度，但对技术效率的提高没有显着作用； 而排污费制度给污染企业提供了提升技术效率的激励，从长期看更有效。刘昭阳等（Liu et al.,2014） 发现收费可以同时降低多种污染物的排放，但减排的数量相对较小，而总量控制政策对单个污染物的减排起到很好的作用，但不能降低其他污染物的排放。