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【题目】环境正义理论下我国环境政策探究
【第一章】我国环境政策的正义性改进分析绪论
【第二章】中国环境政策的渐进发展历程
【3.1】国内环境正义在环境政策优化中的体现
【3.2 3.3】国际与代际环境正义在环境政策优化中的体现
【第四章】环境正义下中国环境政策优化的实现途径
【结论/参考文献】我国环境政策正义关怀研究结论与参考文献
3. 环境正义在中国环境政策优化过程中的体现
环境政策是一个国家开展环境工作的重要手段之一。新中国成立以来，我国社会主义建设取得了翻天覆地的变化，尤其是改革开放三十余年来，经济社会发展更是日新月异，工业发展稳步推进，经济总量不断增加，已经跃升为世界第二大经济体，人民的物质生活也取得了巨大发展。但正如历史上许多发达国国家一样，在其经济的高速发展的过程中不可避免的附带着巨大的能源消耗，而随之造成的环境污染问题，虽种类不同，但危害相似，都给社会发展和人民生活带来了严重影响。所以我国改革开放伊始就提出坚决不能走“先污染后治理”的老路，尽管如此，由于当时我国环境保护工作也只是处于起步阶段，环境相关法律和规章制度还不够完善，地方为了经济发展牺牲环境资源情况普遍存在，因此这一指导性原则起到的作用在相当一段时期内也十分有限，在经济发展中日益解放的生产力面前，环境政策也显得相对滞后，环境问题层出不穷。
时至今日，环境问题的严重性日益受到广泛的关注，一方面体现在环境污染本身的加剧，另一方面则表现为环境污染在某些地区的集中，以及环境治理资源在各地区间分配的差异。但总体上看，我国环境保护和环境污染治理工作也在各个方面取得了较大的进展，尤其是在环境污染和环境治理过程中，各项新政策被不断的制定和公布出来，对探索解决因地域、群体等客观差异造成的污染和治理资源分配不均衡问题起到了很大作用。
3.1. 国内环境正义在环境政策优化中的体现
1996 年到 2012 年，我国的环境群体性事件以每年 29%的速度增长。据前环保部政策法规司司长杨朝飞介绍，近年来我国重特大环境事件持续增多，仅2005 年至 2012 年间，环保部直接处置了 927 起相关事件，包括 72 起重特大事件，2011 年发生的重大事件同比增长了 120%,尤其是危险化学品导致的突发环境事件持续多发。①环境群体性事件集中爆发的原因有几点：第一是公民个人意识和环境意识的不断觉醒，对个人健康和社区生活环境的要求不断提高，使其对可能对所处环境造成危害的事物敏感性增强；第二，我国经济社会的高速发展，消费品的需求持续增加，与此同时，作为许多消费品生产原料的化学物品继续被大量生产，使得危险品生产设施不断增加，而这又恰恰与日益增长的公民环境需求相悖，间接提升了冲突的概率；第三，一些政策没有公平地照顾到这些更容易遭受环境危害的群体，并且在矛盾发生时，没有可以供这些群体反馈信息的有效渠道，民众公平参与涉及公众利益事务的权利没有得到保障。
为了回应这些问题，中国政府相继出台了众多的环境政策，用以平衡城乡、东西部以及各群体间的诉求和利益，对社会公正和社会稳定起到了积极的作用。
3.1.1. 城乡差异的弥补
在中国的城市化进程中，农村地区做出了巨大的牺牲，在很长一段时期，国家通过剪刀差，从农业生产中补贴工业发展，才使得我国的工业化进程取得如此的成就。然而快速的城市化和工业化却没有能够给予农村和农业足够的反哺，城乡居民收入差距从 20 世纪 80 年代的 1.8:1 扩大到 2003 年的 3.2:1.①在环境治理方面，中国的污染防治资金也基本上都投入到工业发展和城市建设，农村地区的环保设施相当的匮乏，环境污染愈发的严重。这些问题严重影响了这些地区人民的生活，加重了社会的不稳定因素。我国的环境政策分别针对以下三个方面进行了调整。
第一，整治乡镇企业的不合理发展。上世纪八十年代以来，我国的乡镇企业进入了快速发展的时期，各种中小企业如雨后春笋般出现，对当地农村经济起到了一定的带动作用，同时也带来了一些问题。由于乡镇企业多为小企业小作坊，生产技术水平低，生产人员环境意识薄弱，没有生产废料处理措施，导致企业的各种生产垃圾随意排放，另外乡镇基础设施建设落后，几乎不存在工业三废的处理设施，使得中小企业生产工程中的环境污染现象非常严重。这些污染对当地群众的生命健康造成了极大的影响，同时引起了一些群体性事件，比如 1993 年 8 月，甘肃兰州马泉村的兰泉化工厂在试生产时违反环保法规，排放的污染物严重超过国家标准，对周围环境造成严重污染，从而引起与周围村民的大规模械斗，造成 2 人死亡，数人受伤的后果，严重影响了社会安定。
截至 1995 年底，全国乡镇工业污染源有 121 万多个，占当年乡镇工业企业总数的 16.9%,②也就是说平均每 6 个乡镇企业就有一个存在工业污染情况。为此，1996 年《国务院关于加强环境保护若干问题的决定》明确规定取缔关闭包括小造纸厂、小制革厂在内的十五种污染严重地小企业；1997 年国家环保局与中国农业银行联合下发《关于加强乡镇企业污染防治和保证贷款安全的通知》公布了禁止地方政府支持的“十五小”企业类别，并提出优先支持促进环境保护的企业，要求立刻停止对污染严重企业的贷款行为；1999 年国土部联合国家经贸委发布《限制供地项目目录》，对国家产业政策明令淘汰的生产方式所涉及到的建设项目不得批准用地。
进入二十一世纪，随着城市环境保护工作的加强，一些污染严重的企业被依法取缔，然而很多污染企业却并未就此退出市场，而是转而采取向环境监管比较薄弱的乡镇地区转移。此外，由于地方长期重经济发展轻环境保护的认识，许多城市大力进行招商引资，建设经济开发区，出现随意圈占耕地的现象，侵犯了农民的权益，也危害了国家的利益。2002 年《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》中强调各项建设用地必须控制在国家批准的用地标准和年度土地利用计划内；2003 年国务院办公厅下发《关于清理整顿各类开发区，加强建设用地管理的通知》，指出在当前时期，一些地方和部门擅自批准设置各类开发区，随意圈占耕地，导致开发区过多超出了实际需要，严重损害了农民的利益，要求全面进行整顿，将所占土地依法坚决收回，由当地政府统一组织复垦后将土地还耕于农；2004 年《国务院关于深化改革，严格土地管理的决定》肯定了一年来建设用地的清理工作，并强调要进一步解决圈占土地和乱占滥用耕地问题。除了国务院及各部委对乡镇污染企业问题给予关注，各地方也纷纷出台了配套政策，保证维护乡镇农村地区的环境利益，2006 年，广东省建设厅就在《关于贯彻<国务院关于加强节能工作的决定>的实施意见》中指出，严禁三高企业向乡镇转移，不得批准国家明确禁止的相关企业的用地申请。
第二，限制城市垃圾的转移，加强乡村生活垃圾处理能力。二十世纪九十年代以后，我国城市化进程明显加快，民政部 2011 年发布的《2010 年社会服务发展统计报告》中显示我国城市数量已达 657 个，较 1980 年的 223 个增长了两倍之多。我国城市化发展的同时，城市生活生产垃圾也随之明显增多，2003年，我国垃圾清运量达到 1.48 亿吨，而我国的垃圾处理主要采用填埋方式，全国共有 457 座填埋场，①绝大部分分布在城市周边的乡镇农村地区。而且由于基础设施建设不完善，农村和乡镇地区的垃圾更多的是露天堆放，农村地区的垃圾问题对农村的土地、水等环境造成了严重危害。我国 1996 年 4 月开始施行的《中华人民共和国固体废物污染防治法》，对工业固体废物和城市生活垃圾的防治做了明确规定，但并未针对农村地区的固体污染进行说明。由于农村固体垃圾逐渐突出，2004 年 12 月，修订后的《中华人民共和国固体废物污染防治法》
在第十届全国人大常委会十三次会议上通过，新法明确指出对农村生活垃圾防治由地方性法规作出规定。2010 年 4 月，环保部发布了《农村生活污染防治技术政策》，其中针对固体垃圾，分不同情况对各种类型的固体垃圾如何处置作了说明，对农村地区的垃圾处理有积极地指导作用。2015 年 1 月 1 日我国开始施行新修订的《中华人民共和国环境保护法》，要求县乡级两级人民政府加强农村环境的综合整治，明确了农村生活废弃物处置工作的责任主体。
第三，加强乡村环保治理投入和重视。除了需要应对上述工业生产和垃圾转移外，农村的环境污染还存在着农药化肥等化学品的过量施用，塑料薄膜的污染残留，畜禽养殖的粪便污染以及秸秆焚烧等问题。所有这些环境问题的治理需要大量的资金和人力投入，而中国在污染防治方面的资金大都投入到了工业和城市环境保护中，农村地区的环境保护设施一直比较匮乏，人员和资金也相对不足。以乡镇机构数为例，1997 年我国乡镇环保机构数仅有 1052 个，乡镇环保系统也只有 1658 人①，这对我国环境保护政策的执行以及环境污染的监管都造成了极大的困难。国家在环境污染治理投资方面从 2000 年的 1014.9 亿元到 2008 年增至 4937 亿元，但并没有针对农村环境保护的专项资金。尽管如此，我国在农村环境治理方面也一直在不断加大投资力度，乡镇环保机构数和乡镇环保系统工作人员总数在 2012 年分别达到 1883 个和 7653 人②，是 1997 年的近 2 倍和 5 倍，资金方面，从 2008 年开始，到 2013 年间，中央财政共安排了 135 亿元的农村环保专项资金，实施“以奖促治、以奖代补”的政策措施，支持 2 万 6 千个村庄开展环境综合整治，5700 多万农村人口受益。③环保部也于 2014 年制定发布了《农村环境连片整治技术指南》、《农村饮用水水源地环境保护技术指南》、《村镇生活污染防治最佳可行技术指南（试行）》、《规模畜禽养殖场污染防治最佳可行技术指南（试行）》等指导性技术文件，供各地在农村环保工作方面参照采用。
此外，为落实国家农村环境治理政策，各省市也结合自身情况，探索乡镇环保道路，其中浙江省“千村示范万村整治”工程成效颇为显着，其相关政策被环保部转发给各级环保机关，进行参考学习。浙江省从 2003 年开始实施“千村示范万村整治”工程，并于 2004 年初由浙江省环保局下发《关于围绕“千村示范，万村整治”工程，加快实施生态镇（乡）村建设的通知》，坚持先规划再设计后实施，对乡村环境整治进行科学规划，统筹管理，并进行串点连线成片治理。到 2012 年底，浙江省综合整治了 2 万 6 千个村庄，整治率达 89%,93%的村庄的生活垃圾得以集中收集处理，62.5%的村庄生活污水得到处理，①使得乡村环境获得极大改观。2010 年，环保部、财政部同浙江、江苏、湖北、湖南、福建、宁夏、重庆 8 省（自治区、直辖市）签署了农村环境连片整治示范协议。
各省示范区在环保部、财政部的资金、政策和技术支持下，进一步完善农村环境保护机制，努力解决农村环境污染的突出问题，并形成长效机制。仅湖北农村环境连片整治示范工程就在三年内投入 19 亿元，惠及 2200 多个村子 370 多万农民，至今工程建设仍在更多农村地区继续推广。
3.1.2. 东西部发展的再均衡
中国环保部副部长潘岳曾指出：“中国生态环境最恶化的地区往往是贫穷的西部地区，这些地区为发达地区输出资源、承担生态破坏的成本，却没有得到相应补偿，导致贫穷和污染交合的恶性循环。”②目前我国东部地区面临投资结构转型和产业升级，环境保护工作力度加大，昔日一大批“三高”企业面临关闭或者转移，于是一部分企业便把目光投向经济欠发达，环境管理薄弱的中西部地区，这也造成了中西部污染的加剧。对此，我国坚持东部的环境治理不能以西部发展污染为代价，在环境治理中包括资金、设施和政策等方面力求均衡分配，避免给中西部地区造成更大的伤害。
从 2000 年我国开始实施西部大开发战略，目的是减小我国现代化建设的区域差距，平衡各地发展。为了防止污染企业趁机转移至西部地区，加重当地环境污染，国家环保总局于 2000 年和 2001 年发布《关于禁止向西部地区转移污染的紧急通知》和《关于西部大开发中加强项目建设环境保护管理的若干意见》的文件，要求在西部开发建设活动中必须加强环境保护管理工作，针对西部自然条件差异明显，生态系统比较脆弱的特点，严格执行国家淘汰落后工艺、设备目录的规定防止重污染企业及技术、工艺、设备向西部转移。2004 年环保总局对晋陕蒙交界处的三个地市四个县区的环境污染问题进行了查处，与当地政府签订了《关于解决山西、内蒙古、陕西交界区域环境污染问题的协调意见》，要求依法取缔当地广泛存在的“十五小”和“新十五小”污染企业，依法整治其他污染严重企业，保障当地人民的环境利益。
中西部地区的环境污染与农村的环境问题有相似之处，都面临着工业污染的转移问题，但其又存在自身的特殊性。第一，我国西部自然资源丰富，尤其是矿产资源，但是个别地方对于矿产的过度开采，不但破坏了当地的生态环境，而且一些不合理的开采方式也对矿区周边的居民生活环境带来了污染，影响了当地居民的正常生活，却没有给予合理的补偿。我国早在 1986 年就颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，并与 1996 年进行了修订，法条中明确规定了国家对各类矿产进行有计划的开采，禁止任何单位和个人私挖滥采，防止过度开采；开采过程中要遵守环境保护相关法律规定，防止环境污染；还要求对生产生活受到损失的主体进行赔偿。2012 年，国土资源部制定印发了《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》，用以加强国家矿产资源开采的总量控制管理，防止过度开采。同时，西部各地市也进行了矿产资源开发的专项整治，内蒙古乌海市于2009 年和 2010 年依次制定了《乌海市矿产资源开发综合整治专项行动实施意见》、《乌海市 2010 年煤炭露天煤矿及灭火工程阶段性整治环境保护规范要求》，在环境污染治理、打击非法开采、矿产资源合理开发等方面进行专项治理，关闭无证违法开采的矿山企业，对废水、固废、粉尘进行了有效治理，控制了水土流失，落实了生态环境保护相关措施，取得了显着成效。
第二，西部地区面积广袤，人烟稀少，这对环境问题的监管带来了客观切实的挑战。为此国家环保部专门成立西北环境保护督查中心，针对西部各省的环境政策落实和环境污染防治进行督查，加强了对这一地区的监管力度。西部环境污染最具代表性就是沙漠排污问题。位于内蒙古与宁夏交界处的腾格里沙漠，有丰富的地下水资源和植被，然而随着近些年，当地工业园区的建立，大量化工企业将污水直接排入沙漠，造成了大面积的环境污染。2014 年 9 月，腾格里沙漠腹地有多个巨型排污池在新京报一经报道，便引起了全国各界的广泛关注。报道指出，部分企业的工业废水不经过污水处理设施的处理，而是直接排入排污池靠其自然蒸发，然后将工业沉淀物直接埋入沙漠。事实上，该工业园区早在 2012 年底就被央视曝光存在污染问题，此后工业园区进行整改，旧园区的 15 家企业搬迁，6 家检验合格符合环保要求的企业继续生产，园区此前闲置四年的污水处理厂也改造升级后投入使用。对于后来报道仍存在污染的现象，相关管委会官员表示监管工作不够到位，部分企业有偷排漏排现象。此次腾格里工业园区的沙漠污染收到了党中央的高度重视，2014 年 9 月、10 月、12 月***总书记等中央领导同志连续作出重要批示，12月国务院成立专门督查组，对腾格里工业园区进行大规模整改，还由此展开全国范围内的环境整治工作。
此事件中先后有 24 名相关责任人被问责和处分。这一系列措施显示了党和国家对西部地区环境污染问题的重视和对西部地区环境污染治理的决心，打击了环境污染企业向西部地区转移排污的现象，维护了当地群众的利益。
3.1.3. 污染者与承担者的权益平衡
环境污染带来的社会问题，一个重要的原因就在于污染环境的既得利益者与环境污染的后果承担者不统一。一方面，环境的污染者往往为了经济利益，违规排放污染物，通过降低生产成本，获取利益，但造成的污染对其自身影响较小；另一方面，污染排放地周边的居民通常无法获得利益补偿，甚至在不知情的情况下就被剥夺了健康公共环境的使用权，被强行置于环境污染的共同承担者的位置，造成群体间的不公。而通过信息公开和公益诉讼的公众参与方式可以有效地回应上述问题。
第一， 2006 年以来，包括厦门、大连、宁波在内的多个城市暴发环境群体性事件，反对当地已建或在建的 PX 冶炼等项目。这些事件虽各有不同，但也存在一些相似性，就是在一些公众敏感的工业项目建设方面，相关信息公开不及时或不到位，没有做到必要的信息透明，在项目规划等事前准备中，公众参与不足，致使公众在涉及公共事务的参与感较弱，导致程序正义的缺失。PX 是对二甲苯的简称，是与汽油属于同一级别的易燃低毒类化学危险品，因其缺乏导致人体致癌的证据而被国际癌症研究所列为第三类致癌物质。PX 是重要的工业原料，可以用来制作多种塑料产品，对国民工业影响巨大。对于 PX项目的安全性，出于各种动机，社会上众说纷纭，莫衷一是，造成民众对它毒性的担忧。
厦门腾龙芳烃 PX 项目位于厦门市海沧开发区，在 2004 年 2 月由国务院批准立项，由台湾腾龙集团总投资 108 亿元，预计在项目建成投产后，会给厦门市每年带来 800 亿元的国民生产总值，为厦门贡献四分之一的国内生产总值。
2005 年 7 月，项目的《环境影响评价报告》通过了国家环保总局审核，腾龙芳烃项目也被国家发改委纳入“十一五”规划，并在 2006 年 7 月取得了项目许可。然而，同年 11 月，厦门的六位两院院士向厦门市委市政府致函，认为该 PX 项目的选址距离厦门市区仅 7 公里，距离最近的居民区仅 4 公里，存在很大安全隐患，建议将 PX 项目迁往别处，但遭到了厦门市政府的拒绝。2007 年 3 月，105名政协委员联名向大会提交了《关于建议厦门海沧 PX 项目迁址的议案》，提出暂缓建设厦门 PX 项目，重新论证项目的选址方案。提案在引起了巨大反响，多家报纸媒体对此进行了详细报道，也引起了众多厦门市民对该项目的关注。
2007 年 6 月的上万厦门市民进行“散步”,以表达对厦门 PX 项目的反对。厦门市政府针对这一事件，积极采取了应对措施，一方面通知项目缓建，另一方面采用媒体、邮件、短信和座谈等方式，广泛征求市民对 PX 项目等的意见和建议，厦门科协还将 PX 项目的相关材料，同《厦门晚报》一起发放给公众。6月 7 日，厦门市政府召开新闻发布会，宣布 PX 项目的建设将于再次环评后重新决策。国家环保总局于 6 月 12 日组织专家组，开始对厦门 PX 项目进行再次环评。12 月 16 日福建省政府决定将厦门 PX 项目迁至距厦门百公里的漳州古雷半岛化工园，厦门 PX 事件也告一段落。而此后该项目先后于 2013 年 7 月 30日和 2015 年 4 月 6 日发生爆炸，尤其是第二次事故，造成 3 个 2 万立方米的常渣油罐爆炸，爆炸产生的冲击波致使周围数公里都有震感，解放军防化部队紧急出动参与救援。仅就事故影响来看，如果发生在原项目地址，后果将很难想象，同时间接印证了公众参与对此类项目的重要性。
厦门 PX 事件和其他一些群体事件的一个共同原因就是公众参与不足，在项目规划过程中，信息不够透明，没有向公众及时有效的公开相关信息，导致公众信息获取不对称，从而引起社会恐慌，造成不必要的公共事件。正因如此，我国 2008 年 5 月 1 日开始施行《信息公开条例》，保障公民依法获取政府信息，使政府信息充分服务于人民群众的各项社会活动。环保部制定的《环境信息公开办法》也于同日生效，文件要求环保部门和企业公开环境信息，维护公民获取环境信息的权益。这一系列措施对我国环境保护的公众参与起到了有效地推动作用。
第二，受经济利益等原因的驱使，部分企业工厂想方设法，逃避应履行的环境保护责任，不按照法律规定对其自身产生的污染物进行处理，采用各种办法将污染物排放到自然环境中去，造成污染，损害了公众的环境利益，使得民众不得不被动承受了环境污染的恶果，造成不公。2004 年 2 月，位于成都青白江区的四川化工股份有限公司，违反环保法规和相关制度，在尿素水解系统未投入使用的情况下进行投料试生产，使得大量高浓度氨氮废水直接排入沱江，造成沱江流域特大水污染事故，直接影响到近百万人的生活用水，经济损失巨大。
而通过环境公益诉讼，则可以完成上述公共环境利益遭受损害的时对公共环境利益的维护。具体来讲，环境公益诉讼指的是特定主体可以针对侵权责任主体的行为向人民法院提起诉讼。环境公益诉讼在国外早有实践，我国最早在2008 年，由无锡市人民法院和人民检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，开始对环境公益诉讼进行探索。2011 年 3 月，环保部制定实施《环境举报热线工作管理办法》，畅通了民众对环境问题举报的渠道。
2015 年 1 月 1 日施行的《中华人民共和国环境保护法》第五章专门对信息公开和公众参与做出了规定，指出公民对任何污染环境的行为有权向环保部门举报，对环保部门不依法履行职责的，有权向其主管部门或检察机关举报。1 月 6 日，最高法发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，对环境民事公益诉讼程序、受理条件、原告资格、办理程序、赔偿责任方式等内容作了进一步明确，为法院对环境公益诉讼的办理提供了依据。
