行政合同纠纷解决中适用仲裁的可行性与途径

合同纠纷论文第三篇：行政合同纠纷解决中适用仲裁的可行性与途径

 

　　摘要：行政合同作为行政机关发挥经济职能、给付行政的代表在现代社会中发挥出越来越重要的作用的同时,也带来了许多纠纷。其纠纷解决机制亦面临法律规制不健全、实践中解决纠纷效率低下等问题。文章通过分析行政合同纠纷适用仲裁方式的必要性、可行性,提出行政合同适用仲裁需要的条件以及适用的行政合同类型,以给我国行政合同纠纷解决机制的发展提供借鉴。

 

　　关键词：行政合同; 纠纷解决机制; 仲裁;

 

　　我国现行《行政诉讼法》认可了行政合同，但对其概念学界尚未达成统一学说。概括来说，在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份，而是以行政主体的身份与合同另一方当事人订立关于民事权利义务的协议，以达到维护与增进公共利益的目的。其特征可以总结为：主体一方为行政主体；行政合同目的是为维护和增进公共利益；行政机关享有行政优益权。

 

　　一、我国行政合同纠纷适用仲裁的必要性

 

　　（一）法律规制上存在冲突适用

 

　　《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”中否定了行政合同纠纷适用调解解决。而依照《中华人民共和国全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（下文称《暂行条例》），对于特定情况下行政合同纠纷适用于调解解决。两者的矛盾使得调解解决行政合同纠纷在立法上处于一种尴尬境地。一方面《暂行条例》的特定适用，使得调解适用范围缩小。另一方面《行政诉讼法》仅仅考虑了公权力不得随意处分，没有兼顾行政主体在行使行政权时既享有权利也是应履行相应的义务，从而没有使调解在行政合同领域发挥作用，导致纠纷解决效率的低下。1最新实施的《仲裁法》对我国仲裁体制进行了系统改革，将仲裁主要划分为两种：民事仲裁和行政仲裁。其中行政仲裁所面临的问题类似行政调解，适用范围小且不明确，最终导致多数行政合同纠纷必须通过民事仲裁，行政仲裁被搁置。

 

　　（二）实践中案件量与司法资源不足存在冲突

 

　　在我国经济快速发展与全民普法的背景下，人民权利与法制意识提高，并且伴随着我国逐渐深化的司法体制改革，人们将纠纷诉之法院也变得越来越便捷。现行《行政诉讼法》不仅扩展了行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为和行政合同均纳入可审查范围，同时还确立了立案登记制以取代一直以来的立案审查制。这些立法措施大大加强了对人民诉权的保障，推进了我国依法治国的步伐；但同时也使得行政纠纷案件剧增，司法资源越加拮据。稳定社会仅依靠司法体系解决纠纷是不够的，必须建立一套以诉讼解决作为终极手段、以调解仲裁为中心并辅以其他解决方式的多元化纠纷解决体系。2所以，既要保障法院在解决纠纷中的作用，也要发展其他解决方式。

 

　　二、行政合同纠纷适用仲裁的可行性

 

　　（一）行政合同性质的特殊性

 

　　仲裁适用的前提是仲裁双方应为平等主体，而行政合同的一方为公权力机关，这是诸多学者反对行政合同适用仲裁的出发点。然而行政合同不同于传统的行政机关的行政行为，对合同另一方当事人不会构成行政法上的高权关系。行政机关为实现公共服务的功能进入市场经济活动中，与合同另一方民事主体平等协商，签订行政合同，行政机关当然受到合同内容、义务的约束，违约行为亦需承担赔偿责任。此时的行政机关不以其行政属性活动，而呈现出民事主体的性质；行政合同也具有了同普通民事合同的契约化的性质。这种兼具行政性与契约型的双重属性使得行政合同满足了适用于仲裁的主体条件，从法理上讲，双方便可以自愿约定由仲裁方式解决纠纷并达成仲裁协议。目前我国只规定了政府特许经营协议和土地、房屋等征收征用补偿协议，可以适用仲裁，而对于未明文禁止不得由仲裁解决的事项，双方当事人理应可以依据自由意志，平等协商是否将该合同纠纷交由仲裁。

 

　　（二）适用仲裁方式的合宪性

 

　　对于行政合同，合同内容是双方对各自权利的自愿约束。在合同中，行政机关可以在对自己的权益进行衡量之后作出是否接受由仲裁解决纠纷的决定，这一决定是行政机关自主、自愿作出的，不会造成对行政机关权力的不当干涉。即使进入仲裁程序，仲裁机构亦无权就合同外的事项对行政机关行为作出处理，这不会造成权力的失衡。因此行政合同适用仲裁纠纷解决方式不会存在违宪问题。

 

　　三、我国行政合同纠纷适用仲裁方式的条件

 

　　（一）仲裁合意

 

　　意思自治原则是仲裁的最基本的原则，即申请适用仲裁的双方应当在自愿的情况下达成协议，自主选择。这体现在：在合同签订之时双方就约定使用仲裁来解决合同相关的纠纷；在发生合同纠纷之后，合同双方另签订一份仲裁协议或在原合同基础上附加仲裁条款。3根据我国《仲裁法》的规定，仲裁协议必须明确以下内容：书面的协议、仲裁的意思表示、明确的仲裁机构和仲裁事项。这可以保障双方在自愿情况下共同协商，自主选择自己信任的仲裁机构和仲裁员，运用其专业性知识以保障结果的公正，使得纠纷被合理合法解决。

 

　　（二）争议事项具有可仲裁性

 

　　合同中约定的适用仲裁方式来解决争端的事项必须是在法律所允许的范围内，这便排除了涉及公民身份关系、政府权力事项的可仲裁性。

 

　　（三）行政合同纠纷适用仲裁的特殊要求

 

　　1. 仲裁庭机构的设置

 

　　独立仲裁原则是指仲裁庭依法合理地裁决案件，不受任意干涉。这一原则体现在两个方面，一个是仲裁机构的外部独立，即仲裁机构独立于行政、仲裁协会和其他仲裁机构。另一个是仲裁机构内部独立，即仲裁机构与仲裁庭、仲裁员之间是相互独立的。行政合同的一方主体行政机关虽在此时具有与另一方当事人平等的民事法律地位属性，但其行政性依旧明显。为避免行政权力对仲裁结果的不当干涉，保障仲裁结果的公正性，行政合同仲裁庭的独立性成为首当其冲的问题。可考虑在仲裁机构内部单独设置一个解决行政合同纠纷的固定仲裁庭，专门仲裁行政合同纠纷。仲裁庭有较为固定的行政合同领域，具备专业知识的仲裁员以及明确的仲裁规则，仲裁员基于自身的学识和判断对行政合同案件进行仲裁而不受其他干扰，以便于行政合同纠纷及时有效的解决。

 

　　2. 需要特殊的法律适用和审查范围

 

　　对于法律的适用，一般来说，仲裁协议中可以约定仲裁适用的法律。但行政合同作为行政行为的一种形式，必须首先适用行政法规则，包括实体法和程序法，同时在特殊的条件下可以准用民法规则。条件如下：首先，调整该行政合同的法律规定不足；其次，民法对此有相应的规制可以适用；最后，适用民法规则不能违反行政法原则。4行政合同往往出于公益的目的而订立，因此对于仲裁庭的审查范围，应有更加严格的要求，避免对公共利益造成侵害。比如，行政机关对于行政合同具有优益权，即行政机关在发现相对人不利于公共利益实现的时候有一定的裁量权和单方的合同解除权，5对于这种裁量权的判断，应以避免对公共利益造成侵害为依据；对行政权力的不当干涉，法院尚不具备审查权，则仲裁员亦不能审查。

 

　　3. 需要法院的监督

 

　　司法监督原则也是仲裁的基本原则之一，法院对仲裁结果的支持有利于仲裁权威的树立，对错误仲裁的纠正有利于维护正常的社会经济秩序。6行政合同具有公益性这一特殊属性，为避免对公共利益造成损害，对于仲裁程序以及仲裁结果更需要法院的监督审查。根据我国《仲裁法》的规定，对仲裁协议具有管辖权的为中级以上人民法院，其审查范围包括程序性事项以及仲裁结果的审查。为保障行政合同纠纷仲裁的顺利进行，在仲裁过程中便应接受法院的监督，对于程序不不合法立即纠正，对于结果不合法可依申请撤销。

 

　　（四）可适用仲裁方式解决行政合同纠纷的类型

 

　　我国关于行政合同种类的划分在学界主要有以下几种观点：余凌云教授根据行政合同形式要件的不同，分类为“纯粹行政合同”和“假行政合同”。7而杨解君教授主张，根据各个领域具体特点，把行政合同初步分为行政组织法上的合同、行政活动上的合同和行政争议上的合同。8

 

　　对于哪些类型的行政合同可以适用仲裁解决尚没有明确的说法，也不宜单纯地以行政合同分类属性来进行划分。在此可以借鉴美国行政法判例实践中的做法，只对于含有“公法因素”的行政合同可以进行法院审查。具体来说，对于行政合同中属于公法性质范围内的事项，如行政合同的目的、范围、行政机关的行政权限等，双方当事人不得协商自由处分；行政机关在无授权情况下不得更改；也不得通过仲裁进行救济，以避免一裁终局可能导致对公共权益、行政权力的侵害。而对于行政合同中属于一般民事合同性质的内容，如行政合同的履行期限、对待给付、违约金赔偿等纠纷，当事人可以合意协商适用仲裁。对于这个问题的细化还有待考究，但可以明确的是，行政合同仲裁的相关制度都要充分考虑到行政合同的特殊性，尤其是行政性特征，需谨慎对待。

 

　　注释

 

　　1李雪.论我国行政合同纠纷的救济制度[D].大连海事大学,2011。

　　2陆永棣.从立案审查到立案登记:法院在社会转型中的司法角色[J].中国法学,2016(6)。

　　3叶青.中国仲裁制度研究[M].上海社会科学院出版社,2009:32。

　　4李霞.行政合同研究——以公私合作为背景[M].社会科学文献出版社,2015:122。

　　5同注(4),106。

　　6同注(3),46。

　　7余凌云.行政契约论[M].中国人民大学出版社,2006:315。

　　8王旭军.行政合同司法审查[M].法律出版社,2013:31。