摘 要
政府在公共危机管理中发挥着主导作用，但政府不能也没有必要掌控一切，非政府组织有参与应对公共危机并发挥重要作用的必要性和可能性。非政府组织在公共危机管理中发挥着重要作用。与此同时，政府、社会和主体等方面应进行全面的建设，以保证非政府组织在公共危机管理中充分发挥作用，最终使得非政府组织能与政府组织以及其他社会力量通力合作，确保危机的顺利解决。
改革开放以来,我国的非政府组织获得了较快的发展,并且在经济、社会、政治等广泛的领域发挥着重要作用;但与此同时,我国非政府组织在发展过程中,由于受到来自各方面主客观因素的限制或制约,还存在着诸如资金不足、生存能力较弱等问题。文章将对我国非政府组织发展面临的困境及其原因进行分析,以促使我国的非政府组织更好地发挥其应有的作用。
关键词： 非政府组织 公共危机管理 作用 对策
The Analysis and Suggestions of Non-government Organizations in Time of Public Crisis Management
Abstract
Crisis management in public,the Government plays a leading role, but the Government cannot substitute for all the unnecessary,non-governmental organizations have taken part in response to the crisis in public, play an importantrole in the necessity and possibility Non-governmental organizations in the public crisis management play an important role. At the sametime from the Government, society and the main areas such as building a comprehensive, non-governmentalorganizations to ensure that the crisis in public management and give full play to the role,making the final non-governmental organizations to work with the governmental organizations and other social forcesto work together to ensure the settlement of the crisis smoothly.
Since the reform and opening, non-government organizations in our country have gainedrapid development and played important roles in various field such as economy, society, andpolitics. Meanwhile, because of the restriction, both from objective or subjective aspects, theysuffer from insufficient funds and less ability to survive. In this paper the predicament in thedevelopment of non-government organization and its cause will be analyzed, so as to make non-government organization work efficiently.
Key words：Non-governmental organizations; Public crisis management ; Effect; Measure
目 录
1.绪论
1.1 问题的提出
1.2 相关研究综述
1.2.1 公共危机管理研究综述
1.2.2 有关非政府组织的相关理论研究
1.3 非政府组织参与公共危机管理的必要性分析
1.4 非政府组织参与公共危机管理的可能性分析
1.5 本文的研究方法和逻辑框架
2.公共危机管理的相关回顾
2.1 国外公共危机管理的介绍及其相关启示
2.1.1 关于国外公共危机管理的若干介绍
2.1.2 国外公共危机管理的主要特点和成功经验
2.1.3 非政府组织在国外公共危机管理中的作用发挥
2.2 我国公共危机管理的回顾
2.2.1 我国公共危机管理的有益经验
2.2.2 目前我国公共危机管理中存在的问题
3.我国非政府组织在公共危机管理中存在的问题
3.1 我国非政府组织参与公共危机管理的案例分析
3.2 我国非政府组织在公共危机管理中存在的不足
3.2.1 非政府组织参与公共危机管理的渠道缺失
3.2.2 政府未做好主动推进非政府组织参与危机管理的工作
3.2.3 社会力量参与危机恢复实践组织的缺失
3.2.4 非政府组织在公共危机管理中能力不强
4.对策建议--非政府组织在公共危机管理中作用发挥的理性思考
4.1 非政府组织参与公共危机管理的理念基础
4.2 非政府组织在公共危机管理中应遵循的基本原则
4.2.1 非政府组织与政府部门关系的协调
4.2.2 非政府组织危机管理制度的建设
4.2.3 相应的法律保障
4.3 推动非政府组织参与公共危机管理的具体对策建议
4.3.1 拓宽非政府组织在公共危机管理中的参与渠道
4.3.2 公共危机管理中政府与非政府组织的协调共进
4.3.3 培养与提升公民的危机意识和管理能力
4.3.4 非政府组织自身能力的加强
结 语
参考文献
1.绪论
1.1 问题的提出
当前，我国正处于经济转轨、社会转型关键的时期，公共危机频发也已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战，公共危机管理成为时代赋予的重要课题。而近年来，我国非政府组织得到了快速的发展，分布领域与活动领域都逐渐扩大，对社会的影响力也逐步增强，非政府组织作为危机管理多元主体中的一支活跃力量，应该而且能够充分发挥重要作用。然而，非政府组织目前在危机管理中尚未得到充分重视，也未能有效发挥作用，因此，从公共管理的角度来看,不能仅局限于短期的应急处理，必须从构建社会主义和谐社会的高度，大力加强中国特色公共危机管理研究，同时对于非政府组织参与公共危机管理也需要进行更多的理论展望和实践探索。
国内许多学者也意识到这一课题的研究意义,并做出了初步研究。
1.2 相关研究综述
1.2.1 公共危机管理研究综述
公共危机管理是危机管理的研究重点之一，不同学者因为研究方法或者目标设定的不同，对公共危机管理的含义也有着不同的理解。
一、公共危机的内涵及特征
关于什么是公共危机，学界没有一个明确和统一的说法，但所有研究公共危机的学者都涉及这个问题，由于每个学者的学科背景、认知兴趣、分析框架、参照系统不尽相同，对公共危机的含义理解也是不同的。本文认为，公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而形成的一个概念，它一般是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。
公共危机呈现出如下特征：
第一、公共危机的易扩展性
在现代社会，公共危机是无法避免的,尤其是进入 21 世纪以来，随着经济的全球化发展，现代各种通讯传播技术进步，各国人民交往日益增多，全球化导致了公共危机的易于传播和扩展，一种风险可能迅速扩展为影响巨大的公共危机，而一国发生的危机可能造成国际性的危机，如 2003 年中国的“非典”危机，由中国的公共卫生危机，随着SARS 在全球的蔓延，演变成了全球性的公共卫生危机。
第二、公共危机起因具有多元性
现代社会的开放性，导致了公共危机起因极为复杂，有可能是单一原因造成的，也可能是多种原因造成的，因此，公共危机快速发展，如不及时加以控制，就可能导致其他危机发生，形成多种危机并存的局面。
第三、公共危机影响的破坏性
现代社会，公共危机所产生的影响在时间和空间上被大大地扩展了。公共危机的爆发导致了社会脱离了正常的运行轨道，而陷入危机的非均衡状态，威胁社会公共安全，影响社会稳定。无论是经济、社会还是政治危机，如果在危机爆发初期没有及时控制，有可能演变为危害更大，范围更广的危机，而且会增加危机管理的难度。
第四、公共危机具有高频发性
公共危机发生的频率在不断提高，近几十年来，各种国际、地区间的危机从来没有间断过。如各地区间冲突和恐怖活动，各国政府重视的还有由于环境污染日益严重导致了生态环境的恶化以及自然灾害发生越来越频繁，大型和特大型城市由于缺电等原因产生的公共危机。
二、公共危机管理的概念及特征
有学者指出，公共危机管理是指，为了应对社会生活中出现的事前难以预测、作用范围广泛且对社会公共利益和公众生活造成严重威胁和危害的公共危机事件，而果断采取的一系列有计划、有组织的管理措施的动态过程，其主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度的减少危机事件的负面影响。这一定义对公共危机管理的过程做了详细的阐述，但对公共危机管理的主体未进行定义，同时，这一定义表达更侧重于危机发生后的补救。
本文认同：公共危机管理是指严重威胁到公共安全的突发性事件，政府、公共部门或组织要在时间紧迫和不确定性极高的情况下做出决策，以最有效的方法控制事态的发展与蔓延，并且通过管理措施和手段，迅速恢复正常状态。
公共危机管理具有以下几个基本特征:
第一,危险性。公共危机管理的危险性有三重含义:
一是遭受危机伤害和影响的人民群众生命财产均处于危险境地,随时都有可能增加新的灾难或难以估计的重大损失；二是接近或深入危机发生区域内的公共危机管理和救援人员,自身具有危险性；三是监测预警、指挥协调或参与公共危机管理的人员如果在紧要关头失职、行动不力或处置不当,将会因加重危机或延误救治时机而承担管理或法律责任。
第二,人本性。大部分公共危机事件,直接或间接威胁人的生命安全和生存环境。公共危机管理,从根本上说,就是预防乃至避免人的生命和生存环境受到伤害,或尽量减少、减轻危机对人伤害的特殊管理活动。以人为本、以人的生命安全为重、以人的生存环境为要；是公共危机管理的最高准则。公共危机管理的整个过程和一切活动,必须以此为根本出发点和落脚点。
第三，系统性。世界着名管理学者劳伦斯?巴顿说:“世界上没有一个不受灾害威胁的安全港”。公共危机是人类社会不可避免的非正常现象,各行各业随时都有可能发生危机。公共危机管理涉及面广泛,需要调配整合的人、财、物、信息资源多种多样,对危机的预防和处置,必须动员、组织全社会的力量积极而有序的参与方能奏效。从公共危机管理实施的过程看,它包括建立机构、培训人员、建章立制、危机监测、预警预防、应急处置、控制修复、善后协调、评估改进等众多环节。我国学者薛澜等人将危机管理过程分为危机预警和管理准备、识别危机、隔离危机、危机管理以及善后处理并从危机中获益等五个阶段。
1.2.2 有关非政府组织的相关理论研究
非政府组织的英文全称是 Non–Governmental Organization (简称 NGO) ,或 Non-Profitable Organization (简称 NPO) ,也叫 Third Sector (第三部门) ,就是日常所称的“民间组织”或“社会团体”。学术界在这几个概念上经常不详细区分地加以使用,它指的是那些具有组织性、非政党性、民间性、非营利性、志愿性、自治性的致力于公益事业的社会中介组织,是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态。由于该定义比较符合西方国家的基本情况，因而受到了国际社会中广泛的认可。
鉴于我国公民社会发展相对较晚，完全符合西方标准的非政府组织几乎不存在，但也确实存在一些从行为和运作机制上既不同于政府又不同于企业的社会组织。因此，本文中所属的非政府组织主要是指不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到，需要客观而动态地加以观察和理解。通常满足以下基本特征的组织均可以认定为非政府组织：政府体系之外、不以营利为目的、具有不同程度的独立性和自治性、志愿公益性的正式组织。
1.3 非政府组织参与公共危机管理的必要性分析
传统观点认为，公共危机管理的主体必然是政府，危机事件应该由政府来干预，在危机管理中应由政府对危机管理客体负责。但是，政府干预也非万能，他存在着“政府失灵”的可能性。通常，公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，它的破坏性极大，影响很广，不确定性很大，从而使应对的成本很高，对专业技术、组织体系等要求很高，其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义，具有很强的社会意义。作为公共服务的当然提供者，政府自然在其中起主导作用，政府在应对危机时具有某些独特的优势，如大量的财、物资源，严密的管理体系，强制性的管理机制等。
但同时，它也有一些局限性，比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对，政府严格的层级体系可能阻滞公共信息的传播等。单靠政府很难达到及时、有效地应对公共危机的要求。所以，应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程，其需求的不仅是财物资源和强制性机制，也需求专业性技术和社会自治机制，非政府组织在提供专业技术和自治机制方面有着对政府的“助理”作用。
1.4 非政府组织参与公共危机管理的可能性分析
非政府组织的内容复杂多样，但普遍具有公共性、自治性、民间性和志愿性等特征。
非政府组织的特性使其在应对公共危机时有了发挥重要作用的可能性：
第一，非政府组织的公共性是它能够应对公共危机事件是发挥重要作用的基础。公共性是非政府组织愿意进入营利组织一般不愿涉足的领域，应对公共危机具有很强的慈善意义、无利可图，并且介入其中还带有相当的危险性。另外，公共性也使得人们对非政府组织的信任大于对营利组织的信任，它们更容易获得认同。
第二，非政府组织往往具有很强的专业性。绝大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确：关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并将根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员。他的专业性有利于其在危机处理中发挥更大作用。
第三，非政府组织具有很大的灵活性。在公共危机中会出现许多新的问题，新的矛盾，而政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因，价值因素使得他们反应缓慢或者没反应，而非政府组织则可以在公共利益的旗帜下迅速地做出反应，灵活地调整自己具体的工作方向和工作内容，解决公共危机带来的社会问题，提供多样化而不是政府般整齐划一的服务。
1.5 本文的研究方法和逻辑框架
本文的研究方法有：
一、文献研究法
查阅了关于危机管理方面的大量文献，通过图书馆、互联网、数据库等渠道收集资料，并将其作为成文基础。
二、比较研究法
比较分析国内外非政府组织在公共危机管理中的作用的研究经验，并总结相关成功经验和存在不足。
三、归纳法
从各种资料中总结归纳出公共危机管理的一些共性。
本课题主要是研究非政府组织在公共危机管理中的积极作用,并通过解析目前非政府组织在公共危机管理中存在的问题,提出相应的对策建议,使非政府组织在公共危机管理中发挥的作用更具操作性和可行性。已有的对非政府组织参与公共危机管理进行研究的文献中，大多是从政府、非政府组织或者两者之间的关系入手，而公民及基层自治组织的积极作用未得到足够重视。而本文在倡导加强政府与非政府组织之间协调并进的基础上，还呼吁培育公民社会，从而提高公民意识和组织化水平，促进公众对非政府组织的参与、支持与认同，最终提高非政府组织的公共危机管理水平。
本文的逻辑框架如下：
第 1 章简述了本文的研究背景，相关研究综述以及本文的研究方法。
第 2 章回顾了国内外公共危机管理的现状，总结了国外公共危机管理的主要特点和成功经验，同时对我国再公共危机管理中的有益经验和不足进行了阐述。
第 3 章进行相关的案例分析，并重点提出了我国非政府组织在公共危机管理中存在的问题。
第 4 章根据非政府组织参与公共危机管理的理念基础和应当遵循的原则提出了具体的对策建议。
2.公共危机管理的相关回顾
2.1 国外公共危机管理的介绍及其相关启示
2.1.1 关于国外公共危机管理的若干介绍
西方发达国家都十分重视政府危机管理的制度化和危机管理机制的建设。经过多年的努力，逐步建立起了一套适合本国国情和政治体制的职责分明、反应灵敏的危机管理体制，这些管理体制本身的组织结构与危机状态中的反应方式可能不尽相同，但它们在近年来各国所遇到的危机状况中都起到了积极的作用，并在其实践中有许多有益的经验值得我国借鉴。
在美国，法律先行是其国家安全应急反应的重要特点。通过法律手段处置与突发性紧急事件有关的公共危机事件是美国联邦政府和各州普遍采取的措施和对策，所有关于危机事件的应对和处置工作都必须在严格的法律范围内进行。美国是一个法治化的国家，整个国家的法律体系比较完善，而且也特别重视危机管理的法制化建设，在危机管理方面也有许多专门立法，适用于危机管理的法律、法规和方案很多。
日本位于环太平洋火山、地震多发地带，地震、火山频发，而且受台风影响较大，由于降水量大而河流短急，洪水灾害也有时发生。台风、洪水、山体滑坡、大雨、地震和火山爆发、雪崩成为日本的主要自然灾害，特殊的地理环境和历史因素，使得日本成为一个危机意识很强的国家，其中自然灾害和战争与恐怖袭击是日本最为重视的两大危机。从 20 世纪 60 年代起至今，日本在原来的防灾管理体系的基础上，经历了三次危机管理体系的重大变化和调整，逐步建立了完备的危机管理，目前，已形成“国防安全保障——危机管理——防灾减灾”的完整系统，有效提高了全国的危机应变能力。随着世界风云的变幻，近年来，日本的危机管理概念正在不断扩大，开始将经济、安全等领域也列入危机管理的范畴，开始强调综合性危机管理，强化其综合危机管理体制。
自苏联解体后，俄罗斯的政治结构、经济形态和社会制度都发生了重大的变化。在国家处于全面转轨的过程中，俄罗斯经历了长期动荡的政权危机、经济危机及车臣内战危机，也正是在这一过程中，俄罗斯应对危机的各种管理法律、法规及管理机制逐步建立，并形成了以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作，协调有序的危机管理体制。
2.1.2 国外公共危机管理的主要特点和成功经验
第一、政府的法律保障
完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。从公共危机管理的实践来看，不少国家在构建危机管理机制的同时，先后建立了比较完备的法律法规体系。实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。
发达国家十分重视公共危机管理机制建设，其在长期发展进程中，逐步形成了一套较为完备的危机应对措施，并建立了相应的危机管理机制。实践证明，这些措施和机制在抢救生命、减少损失、消除恐慌、恢复秩序等方面发挥了重要作用。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。日本为了配合防灾救灾法律的组织实施，要求各级政府针对本身的业务权责制订防灾计划、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划。韩国危机管理机制比较有效，也主要得益于完整的法律体系。韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三个大类为有效应对各种突发性灾难提供了权威的依据。
第二、预防重于治疗
除了上述提到的完善的法律支撑体系和培养公民的危机意识之外，国外发达国家还建立了完备的公共危机预警管理体系。如，日本为防备将来发生重大公共危机事件，由官房厅长官负责建立了内阁安全保障室，形成了日本政府的危机预警管理体系。内阁官房厅不仅建立了安全保障室，还设立外政审议室、情报调查室。再如，美国早在 20 世纪70 年代就建立了以总统为核心的危机管理体系，组成具有针对性的中枢指挥系统。该体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机预警网络和成熟的社会应对能力包容在里面。
国外的这些做法带给我们的启示是：政府公共危机管理不仅在于“消”，更主要在于“防”，因为它可以用较小的代价获得较大的回报。任何危机总有一个逐渐演变的过程，即使公共危机具有突发性的特征，即使其处于潜伏阶段，但它总能通过某些迹象表明它的踪迹和发展状态，如果我们对危机所表现出来的这些信息保持高度警惕，能够预见和觉察到潜在的危机，并且采取相应的对策，可以避免公共危机的形成和爆发，化解危机。
只有及早地获得关于此类公共危机的客观、全面、准确的信息，才能在第一时间对公共危机的性质、范围、原因、影响程度等做出科学分析和准确判断，从而采取措施及时有效地控制住危机，避免因反应不当或反应迟钝造成危机加剧的悲剧。
第三、非政府组织的有效参与
一般说来，西方各国法律对非政府组织都予以以下规范：在享有权力方面，他们可以拥有财产权力、有接受捐赠的权力，并享受税法上的优惠待遇；在资金来源方面，他们可以拥有以下渠道：政府合同与拨款。基金会的拨款、个人捐赠、经营性收费等；与上述权力像对应的是，他们必须承担公共责任、提供公共服务并接受政府管理。总之，非政府组织主要使用的是公共资源，因此承担公共责任是他们的主要存在价值。这种公共使命规定了非政府组织的目标，也为非政府组织的有效参与奠定了基础。
西方国家的非政府组织历史悠久，在历史和现实中都程度不同地发挥着作用。作为政府的盟友，西方国家的非政府组织在提高人们的文化知识水平、卫生医疗保健、及社会救助方面成绩显着，甚至构成了中坚力量。在现代社会，非政府组织已成为西方国家公共管理中不可或缺的一部分。
2.1.3 非政府组织在国外公共危机管理中的作用发挥
美国、英国、德国、法国，包括东欧一些国家，各个国家都不一样，但总体上看，从问责、监管的角度来说，有几个共同的特点：首先，组织自身的管理比较规范。组织内部机构、制度比较健全。比如乐施会、宣明会都是全球性的非政府组织。二者内部治理结构非常健全，包括人员管理，财务管理，项目管理等非常规范，有一整套的制度规范；第二，同类组织建立相互约束机制。国外的 NGO 同类组织一般都有行业共同规约，一起来约束共同行为；第三，有专业性的监督和管理机构。国外有些机构专门监管 NGO组织的日常事务；第四是政府监管；最后是社会监督，包括媒体监督、网络监督以及社会公众的监督。国际着名 NGO 组织在这几个方面都比较健全，因此得以持续良性发展。
2.2 我国公共危机管理的回顾
2.2.1 我国公共危机管理的有益经验
改革开放以来，我国社会经历了在经济领域和社会领域中的巨大变革，引发了深刻的社会转型，同时也使得我国进入了危机高发期，公共危机管理客体的复杂性更为突出。
公共危机管理客体的日益复杂不仅提高了危机管理的成本，更对危机管理主体的组织体系、管理能力等方面提出了更高的要求。政府在危机管理中起着主导作用，但政府并不具备解决危机所需要的全部资源，因此我们认识到，公共危机管理仅仅依靠政府是不够的，非政府组织作为一种特殊的社会实体，在聚集、整合政府和社会资源时可以发挥重要作用，提高危机管理的效率。
2.2.2 目前我国公共危机管理中存在的问题
非政府组织在我国公共危机恢复中暴露的一些问题，是和中国经济发展和公民社会发育程度密切相关的。我国在市场经济改革后，经济水平得到了很大的提高，但是由于受传统危机管理制度的路径依赖、非政府组织自身实力不强、公众参与危机管理意识淡薄等因素的影响，使得非政府组织参与公共危机管理的困难重重。
第一、传统危机管理模式与转型期危机频发的矛盾
我国传统政府行政管理体制的政府管理缺乏协调、效率低下，有明显的弊端:政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化，这些弊端造成了政府在转型期的危机管理中常常难以全面获得和准确判断各项动态的信息，也没有足够的意识与能力去应对这些信息所反映的问题，导致了在旧体制下的传统危机管理模式逐渐显现出它的弊端：一是危机管理立法独立性强，部门色彩浓重；二是危机管理的快速反应机制不强，以部门为主的单一管理体制使政府对需要各种资源协同运作的复合型危机的快速反应能力较低；三是危机管理的综合协调机构不健全，在许多地方政府层面，专门性的危机处理综合性管理部门尽管已经设立，在实际运作过程中却往往受到了资金、人员等的束缚；四是危机管理中的社会力量作用薄弱，危机中组织和个体的危机应对大都依赖本能的反应，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。
第二、危机管理各主体间缺乏合作经验
长期以来，政府几乎包揽危机管理的全部工作，非政府组织不发达和公民参与危机管理意识、能力的双重缺乏，使社会力量参与危机管理的氛围远未形成，危机管理多元主体之间的合作经验很少。对于大多数非政府组织来说，政府部门未主动提供它们健康发展和参与危机管理所需要的外部社会空间，政府部门与非政府组织之间或是疏于联系，或是政府部门仅以行政命令的方式传达决策，彼此之间缺乏沟通；而非政府部门之间通常也因为各自为政，没有得到统一的指挥和协同，导致力量分散，效率低下。
第三、公民社会发育迟缓
中国社会转型是由传统社会向现代社会转变。随着社会中产阶级日益壮大，公众参与公共事业的积极性空前高涨。然而，“全能政府”的管理理念无法给非政府组织的成长提供良好的社会空间。在中国社会，特别是在劳动阶层中，健全的公民意识远未形成，民众互助精神薄弱，难以成为公民社会发育的推动因素。同时，尽管经济发展催生了大量的中产阶级，这个群体对公民社会也起了一定的推动作用，但仍然面临着许多局限性。
公民意识直接影响公民参与非政府组织的热情，也间接影响到非政府组织在公共危机管理中所发挥的作用。
第四、非政府组织参与不足
由于我国非政府组织在发展中一直被边缘化,无法获得如国外非政府组织在处理公共危机中的“实战机会”,致使在处理公共危机中尚未形成一套科学运作机制,在处理公共危机时就成了政府的“跟班”,独立性和积极性就自然降低。
另外，从非政府组织的自身来说，非政府组织处理公共危机的能力不强。非政府组织的能力是指非政府组织动员多种资源如社会资源、政治资源、国际资源、志愿者资源等实现自己宗旨的能力。能力不足导致非政府组织参与公共危机管理时难以开展活动。
3.我国非政府组织在公共危机管理中存在的问题
3.1 我国非政府组织参与公共危机管理的案例分析
非政府组织在我国公共危机管理中的作用已初现端倪，近年来我国在公共危机管理的实践中也逐渐积累了一些经验。例如，“非典”过后，中国行政管理学会利用专业优势，多次总结“非典”给我们带来的经验教训，提出危机管理在体制、机制、管理上的改进意见，就如何构建中国危机管理体系提出了高水平的政策建议，并成功地被政府部门采纳，有效促进了我国危机管理体系的完善。
汶川大地震发生后的 2008 年 6 月 6 日,由中国社会工作协会志愿者工作委员会组织，友成企业家扶贫基金会资助的“08 地震灾区心理危机干预志愿服务促进计划”在成都启动。资深心理咨询专家将分期分批地对有资质的心理援助志愿者进行培训，从中选拔 50名成绩优异者担任课程讲师与志愿服务督导，然后由他们为数千名志愿者提供普及式培训。这次行动只是众多非政府组织与专业的志愿者队伍积极参与抗震救灾中心理危机干预的一个典型性案例。
目前，很多规模较小的非政府组织在公共危机管理中也发挥了一定的积极作用。特别是在社会心理的稳定和恢复上，它们利用自身贴近基层的优势，主动营造了良好的危机心理恢复氛围。目前一些非政府组织和志愿者组成的“心理援助热线”正在青岛、杭州等许多城市蓬勃兴起；一些社区内部的公益性民间服务组织（如社区心理辅导站），作为草根性的非政府组织，也纷纷通过自身的主动工作进行心理疏导，在危机社会心理恢复中发挥了一定的“社会安全阀”的作用。大量的社区自治组织作为基层危机管理网络的重要力量，通过“社区网格化管理”等方式，动员社区内的各项物质和人力资源，组织社区内公众和志愿者在危机恢复中更有效地进行社会财产、基础设施等的恢复重建工作。此外，在公共危机的恢复阶段，一些非政府组织和志愿者重新成立了临时的协调、合作机构或联合会；许多民众自发形成了一些自助、互助组织，或是通过被原有的非政府组织组织起来参与危机中的救助和管理，使他们的角色发生转换，从事件中跳出来，从事件的参与者或受害者成为事件的管理者，他们的注意力转移了。这在一定程度上减轻了他们的心理压力，有利于他们对于政府管理工作的理解、支持和配合。
从上述案例中，我们可以看到非政府组织在我国公共危机管理中已经在发挥一定的作用，但是，我国非政府组织在公共危机管理中仍存在很多问题。
3.2 我国非政府组织在公共危机管理中存在的不足
3.2.1 非政府组织参与公共危机管理的渠道缺失
我国长期以来缺乏危机意识，传统危机管理模式的惯性使我们总是以为危机不可能降临到自己的身上，一旦危机来临，政府和公众就没有心理准备，就很容易慌乱，最终导致面对社会危机时不理智，对社会的正常秩序造成严重冲击。而以政府为主体的我国公共危机管理体系中激励机制和惩罚机制错位、绩效考核体系不健全、我国传统行政体制“能上不能下”的惯例等导致地方政府进行虚假治理的成本太低，而善治的成本过高，促使政府在危机管理中本能地产生趋利避害的心理，在平时的常态管理中并不注重公共危机管理的预防和危机后的全面恢复工作。结果危机的爆发只能使政府疲于奔命，被动地成为了危机应对中的“消防队员”。
3.2.2 政府未做好主动推进非政府组织参与危机管理的工作
当前，我国公共危机管理中非政府组织的作用未得到政府的充分重视，两者之间尚缺乏良好的沟通、协作机制，非政府组织的许多优势和资源无法在公共危机管理的过程中得到高效的利用。我国政府部门传统的各自为政的管理模式导致了我国政府危机管理系统条块分割现象严重，政府内部之间及政府与危机管理各方主体间难以形成危机综合协调机制，更难实现资源整合和协同决策。由于参与公共危机管理的人员和力量来源广泛，人员和组织结构呈现多元化及复杂化的特征，一般包括医疗服务、物资支持、交通、通讯、消防、公共设施、信息等各部门人员以及非政府组织的志愿人员等，因此，建立良好的沟通、协作机制，积极整合和利用相关资源，协同一致、高效运作显得特别重要。
在公共危机管理中，政府部门应该始终坚持核心与中枢灵魂作用，进行统一调配，协调指挥；而非政府组织则应全力协助政府部门的工作，服从政府部门的命令和安排。
3.2.3 社会力量参与危机恢复实践组织的缺失
国内非政府组织发育程度仍然较低，动员社会力量进行危机管理的氛围远没能形成，从公共危机管理实践来看，政府既不重视也不善于依靠社会力量进行危机管理，社会力量缺乏参与公共危机管理实践的组织性渠道, 难以发挥作用。
3.2.4 非政府组织在公共危机管理中能力不强
我国非政府组织大多数仍然缺乏独立性，其灵活性、专业性的优势无从发挥，在公共危机中，往往是被动地根据政府的政策、计划才采取行动。一些地方志愿者参与热情很高，但志愿服务活动的认识和行动都局限于上街搞宣传，发放传单等比较肤浅的层面，依赖的基本上是共青团系统组织起来的青年志愿者，而城镇、农村等基层社区中的志愿者活动开展则尚处于起步和推广阶段。公众对非政府组织了解不足，未建立足够的信任，互动参与不多，不少非政府组织或是因为自身评估决策等专业能力不足难以参加危机恢复评估等专业性较强的工作，或是具备了一定的能力但缺乏参与的有效途径，难以提升在公共危机中组织活动的层次与规格。
4.对策建议——非政府组织在公共危机管理中作用发挥的理性思考
4.1 非政府组织参与公共危机管理的理念基础
非政府组织能够在实践中有效地参与公共危机治理,是具有一定的理论依据的。根据学者们的研究,主要有这样几种:
一是市场失灵理论。古典经济学家亚当?斯密的市场调节理论认为, 只要给予公民追求利益的自由“看不见的手”就会自动调节资源配置,促进社会的经济繁荣,并达到社会福利的最大化。实际上,市场机制在发展经济和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时,也会造成分配不公、外部化、失业、垄断等问题,在公共事务的处理上更是无能为力。由于市场本身的缺陷 ,在公共物品领域常常出现“搭便车”行为———即一部分人支付公共物品的费用 ,而大多数人免费享用。在这种情况下,追求成本最小化、效益最大化的“理性经济人”就会纷纷采取不付费而搭便车的行为 ,私人因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资,最终会导致公共物品的严重短缺。因此，美国经济学家伯顿 ?韦斯布罗德 (Burton A.Weisbrod)认为，任何选民都有对公共服务的需求，由于私人企业的营利取向以及市场存在的内在局限性 , 单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置和公共服务的有效性,由此产生提供公共物品方面的“市场失灵”,而这恰恰是政府存在及非政府组织产生的合法性前提。
二是政府失灵理论。市场失灵客观上要求政府进行干预，然而在实践中人们发现,市场管不好的，政府自身也不一定能管好，政府也存在失灵。因为社会成员对公共服务的需求存在异质性,而政府公共服务的提供是由政治决策过程决定的,不可能满足社会成员的个性化需求,而只能从中性的角度做出选择,这样,政府在提供公共服务时也产生了失灵,也就是说 ,仅仅依靠国家的计划和命令等手段,是无法达到资源配置的最优化。尤其是在一些突发状态下, 危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。在这种情况下非政府组织的作用将会最大限度地彰显出来。非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势, 这就为非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了条件。
三是公民社会与治理理论。20 世纪 90 年代以来,建立在政府、市场和民间社会三分法基础上的公民社会概念日益得到国内外学者们的普遍接受并广泛流行。按照这种理论,公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会将人们从国家和市场的超强控制与统治中解脱出来,主张建立自治、自主、自律性的社会组织,从而形成国家、市场、社会良性互动的现代化的社会结构。社会不再是以政府为中心的、等级制的、命令式的统治,而是多中心的、自主的、合作管理的治理与善治。治理的基本理念就是强调对社会管理力量多元化格局的关注,对社会组织群体势力的重视和关切。公共危机治理是一个复杂的、系统的社会公共工程, 其需求的不仅仅是财力、物力和强制性机制, 而且需要危机治理主体的多元化, 最大可能地吸纳各种社会力量, 使公共危机处理具有更大的灵活性和高效性。治理理论为公民社会的重要组织——非政府组织参与公共危机管理提供了有力的理论依据。
4.2 非政府组织在公共危机管理中应遵循的基本原则
4.2.1 非政府组织与政府部门关系的协调
在公共危机管理中，政府部门应该始终是核心，起到统一调配，中央指挥的作用。
非政府组织应全力协助政府部门的工作，服从政府部门的命令和安排。由于危机应对的人员和力量来源广泛，协同一致就显得特别重要。以往危机处理中，政府部门往往与非政府部门疏于联系，或者政府部门仅以行政命令的方式传达其决策，彼此之间缺乏互动沟通，而非政府部门通常也因为各自为政，没有得到统一的指挥和协同，导致力量分散，效率低下。因此，建立政府组织与非政府组织之间的危机解决综合协调机制，以实现系统协调，是处理好二者之间关系的关键。
4.2.2 非政府组织危机管理制度的建设
非政府组织自身应建立一套完整的应对危机的运行机制，通过一定的制度和程序设计保证公共权力在使用强制力过程中的准确性和有效性，已成为衡量一个社会文明程度的重要指标之一。因此，在非政府组织中必须制定危机处理的基本程序，明确相关人员的责权范围，要求非政府组织管理者在管理方法上达到科学化、合理化和制度化的要求，利用各种手段来完善自身的运行机制。
4.2.3 相应的法律保障
就非政府组织而言，由于其组织形式较政府组织相对散漫，行动受监督相对匮乏，如若没有强有力的法律手段予以明确其在危机处理过程中的责权问题，则可能引发诸多滥用权力及侵犯他人权力的行为。就此而论，加强立法，在法制上对非政府组织处理危机事件的行为加以规范和保障意义重大。
4.3 推动非政府组织参与公共危机管理的具体对策建议
4.3.1 拓宽非政府组织在公共危机管理中的参与渠道
首先，推进基层社区建设。例如，在我国公共危机管理的恢复阶段，大量的救济措施、重建工作要通过基层组织得以落实。因此需要强化建设社区内各类公益性组织。同时，在社区文化建设中，要依托传统伦理、情感因素，努力营造一种关怀、信任和协作的社区文化氛围，增加居民向心力。
第二，鼓励非政府组织参与危机管理的跟踪评估。很多非政府组织具有较强专业性，并拥有一大批资历丰富的专家队伍，与正式组织结构中的专家资源有所不同的是：他们基于兴趣和责任，在组织结构、运作领域上纵横交错，联结成一种社会资本，它们在公共危机管理中所提供的信息和专业知识，以及它们基于宗旨的社会行动，对于及时发现社会隐患做出秩序内的调适，增加应对危机的能力，具有重要意义。
4.3.2 公共危机管理中政府与非政府组织的协调共进
有学者认为，目前国际危机发展趋势强调社会各领域的多元互动。要做到危机管理中社会力量多元互动、聚集和组织动员，就要加强危机管理中政府与非政府组织的协调共进，充分发挥非政府组织的积极作用。一方面政府对非政府组织要加强激励和引导，加大对非政府组织的资金支持力度，制定前瞻性的规划，促进非政府组织平衡发展等；另一方面，非政府也要提高自身在公共危机管理中的能力。非政府组织在危机管理中需要具备一定的素质和能力，除了要有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统等能力外，专业的志愿者和学者、理性的决策系统、有力的监督机构等诸多要素也必不可少。一个自身能力强大的非政府组织可以充分利用其内部与外部的积极因素，较好实现危机管理的使命；反之，即使外部条件非常好，但非政府组织内部缺乏组织理念、制度不健全等因素造成了自身能力的不足，那么它仍然无法在危机管理中发挥积极作用。
4.3.3 培养与提升公民的危机意识和管理能力
非政府组织能否在公共危机管理中充分发挥作用一定程度上取决于社会大众是否对其持有认可与支持的态度，这就要求我们促进公民文化建设，提升其参与公共危机管理的外在合法性。公民文化建设是一个需要时间、空间的双向进程，需要来自政府的自上而下的努力和社会大众自下而上的积极推动。首先政府要大力宣传非政府组织，树立非政府组织的社会地位，培育社会的自主精神，倡导公众积极参与非政府组织从事公益事业，在危机管理中最大程度的整合社会资源。同时，针对我国非政府组织官办色彩浓郁、缺乏独立性的特点，更需要我们培养公民意识，使公民自愿加入非政府组织，提高非政府组织公信力和危机管理能力。
4.3.4 非政府组织自身能力的加强
从国内和国际经验看,非政府组织只有能更好地解决一些长期性的社会问题,满足政府、企业未能或不能满足的需求,才能获得政府和公众的认同,才能真正获得生存与发展的空间。因此, 非政府组织应加强自身能力建设,提高其解决社会问题和满足社会需求的能力，非政府组织解决实际问题的能力将决定其未来的发展。
首先,完善非政府组织的内部管理体制。主要是建立、健全各项规章制度,使组织的各项活动有章可循,形成一套自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制。其次,加强非政府组织从业人员的培训。目前在一些非政府组织中存在着从业人员混杂、不具有专业素质和技能、缺乏现代化的管理经验和服务意识的现象,政府应帮助和督促非政府组织对其从业人员进行专业培训,提高从业人员的专业知识和服务技能。另外,还应加强从业人员的职业道德教育。
结 语
我们这个时代，若要国家长治久安，必须防患于未然，国家、政府、非政府组织及其它社会力量都应能在危机到来的瞬时之间及时反应，形成合力，应对危机。从系统论的观点看，在危机处理网络中，只有每个节点，每个环节都最大程度地发挥了作用，并予以互补增值，才能形成整体的优势，使合力增值，以达到最终目标。非政府组织在处理社会公共危机事件中正发挥着越来越重要的作用，并且必然会得到更多的关注。
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