分歧管理在水库征地移民管理中的应用

　　摘要：分歧管理是管理工作中的一个重要方向， 分歧管理的对象不是具体实务， 而是合作者或利益攸关者之间的分歧点或矛盾， 通常是通过协商来处理分歧问题， 因此分歧管理也是协商工作的关键环节。为研究分歧管理的基本理论， 初步讨论了分歧管理的范畴、管理意义、管理方式、基本原则、管理机制， 初步探索分歧管理的基本理论和方法。
　　
　　关键词：管理； 分歧管理； 管理原则； 管理机制； 应用；
　　
　　国内外有关分歧问题的研究主要是在战略层面， [1][2][3][4][5][6]近几年我国在处理国际关系上提出了分歧管控的有关理论。2011年， ***总书记在会见美国前国务卿基辛格时首次提出了有效管控分歧的倡议和概念。近几年有关分歧问题的研究也逐渐进入其他领域， 管控分歧的理念已从国家战略层面的研究， 逐渐深入社会的其他层面， 但是在工程管理领域还没有开展类似的研究， 对于分歧管理的基础理论的系统研究也比较少， 还没有形成系统的学科体系。
　　
　　本文试图在分歧管理的基础理论方法进行探索， 针对水利工程管理领域中有关分歧问题的管理经验和资料， 研究有关分歧管理的基础概念、方法和模式， 在理论上论述分歧管理的基础和管理模式， 同时开展水库征地移民管理中有关分歧管理的方法和模式研究， 提出水库征地移民分歧管理方法和机制。
　　
　　1 分歧管理定义
　　
　　“分歧”一词在汉语的含义是指 （思想、意见、记载等） 不一致， 有差别， 出现矛盾。
　　
　　分歧问题是指在决策集团 （集体） 中， 各方的利益诉求存在一定差异或矛盾的问题。分歧管理目标是分化和消除分歧使得决策集团内的各方诉求达成一致。分歧管理面对的主要问题是建立在不同基础上的众多诉求所带来的混乱和被动局面， 这种混乱的局面会扩大分歧和矛盾， 导致管理工作处于无法自拔的旋涡之中。因此， 解决分歧首先要事先界定好问题的内涵和本义， 从而规范和统一协商的基础， 促成有序和有理的协商局面， 在此基础上， 采取措施分化或弱化分歧和矛盾， 还要根据分歧问题的性质和程度， 稳健而有效地推进协商， 逐步推动事态朝着达成一致的方向发展。
　　
　　2 管理方式
　　
　　分歧管理的基本方式是协商， 通过协商化解分歧， 消除误解、促进互信， 逐步达成一致。协商方式有两种。
　　
　　2.1 直接协商
　　
　　分歧各方直接协商， 为便于协商管理， 一般由主导方主持和管理， 其他各方作为应对方积极参与其中。主导方根据各方的诉求和自身的目标， 来引导协商的方向， 推进协商的进展， 应对各方也需要根据自身诉求应对协商。直接协商适宜各方利益关系比较和谐， 没有严重的利益冲突的情况。对事项关注度最高或发起的一方应为主导方， 整个事项管理由主导方负责。如果各方对事项的关注度同样强烈， 可以开展对等管理， 各方都积极参与有关事项的管理工作， 从中取得主动权的一方， 可以间接主导事项的发展方向。
　　
　　2.2 间接协商
　　
　　当协商各方存在较为显着的利益冲突， 缺乏面对面协商的基础， 但均有协商的意愿， 可以采用间接协商方式， 通过中介进行协商。中介方扮演的是公证人、中间人和主持人的角色， 也可以是某一方的代理人， 实行中介管理或代理人管理或两者兼有之， 其秉持的立场影响事项的发展方向和进程。由于间接协商各方之间的矛盾较大、积怨较深， 作为间接协商的中间人或代理人应主要秉持公证和持正的立场， 否则会难以维系各方的协商关系， 导致协商事项的中断， 所以中间人或代理人的作用非常重要。
　　
　　3 管理原则
　　
　　总的来说， 分歧管理的原则是分化原则、有序原则。
　　
　　3.1 分化分歧和矛盾的原则
　　
　　分歧管理的关键之一就是分化或弱化分歧和矛盾， 便于更好解决分歧和矛盾。分化原则的基本内容是分化矛盾体。一方面， 分解矛盾体， 将矛盾体分解为若干个相对独立小的个体， 对于不同的个体根据其性质分别加以对待， 从而分化分歧， 化大分歧为小分歧， 化大矛盾为小矛盾；另一方面， 分化矛盾个体的性质变复合矛盾体为单纯矛盾个体， 使得个体属性单纯而更加简单明了， 更加容易识别和辨别， 可以消除因认识误差带来的混乱和分歧， 也更加容易达成一致的意见。例如费用分摊的分歧， 需要将费用进行分解， 针对费用各部分的用途和属性进行协商， 使得矛盾局部化、分散化， 也使得问题简单化、明了化， 从而消除分歧和误会， 从而有利于问题的协商解决。
　　
　　弱化矛盾主要是从多视角审视问题， 全面展示问题的各个方面， 转移视线， 从而分散主要矛盾点的关注度， 利用其他审视角度和方向来制衡主要矛盾点， 弱化分歧和矛盾， 强化协商各方的全局观和协调意识， 软化顽固的意识， 调动各方的、正向的积极思维意识， 引导各方朝前看， 促进问题的进步和解决。
　　
　　3.2 有序推进、逐步达成一致的原则
　　
　　没有规矩， 就没有方圆， 如果不能做到有序、有效地开展分歧管理， 那么在管理过程中， 很容易出现各种反复局面， 在某些问题上不停地来回折腾， 形成一个怪圈， 导致分歧管理进程很难跳出这个旋涡， 而且这样的局面还容易激化矛盾， 扩大分歧。有序的原则就是要理顺管理过程中的各因素和环节， 认清主要矛盾， 把握主要方向， 有效管控分歧的分叉点， 防止派生新的分支和反复， 掌控管理的大方向。
　　
　　4 管理机制
　　
　　分歧问题管理机制主要包括分化机制、推动机制和表决机制。
　　
　　4.1 分化机制
　　
　　分化机制是要以核心问题为中心， 将周边不相关的问题、分歧程度较低的问题与核心问题剥离开来， 切断分歧核心与其他问题的联系， 弱化分歧， 增强共同点。切割点应放在逻辑关系的薄弱点和结合点上， 不宜强行割裂问题， 要协调和处理分割各部分之间的关系， 不能引起新的矛盾和分歧， 不能造成逻辑上的混乱局面， 通过严格的逻辑推演， 来制定分化机制。
　　
　　分化机制的目的是分化和弱化矛盾， 分化机制的设立要从两个方面展开：一是政策、法律和技术规范方面；二是协商范围和议题的界定方面。
　　
　　4.1.1 政策、法律和技术规范方面
　　
　　对于分歧问题中与技术、政策和法规相关的部分， 可以利用现行的技术规范、政策和法规的明文规定来加以确定， 以减少争议和不确定性， 削弱分歧， 增大共同基础、促进共识。对于常态化的公共分歧问题， 可以通过政策和技术规范制定方面， 加以引导和规范。
　　
　　4.1.2 协商范围和议题的界定方面
　　
　　分歧管理很重要一点是事先做好协商范围和议题的界定和规划， 避免出现“东拉西扯”、“节外生枝”的混乱局面， 确保协商过程有序、稳定地开展。协商范围和议题必须事前进行很好界定和规划， 在协商初始约定。协商范围是协商的边界， 将无谓的问题或不相关的问题排除在协商范围之外， 防止问题不受约束地无限扩大， 阻止“搅局者”, 规范协商行为。议题的界定就是将复杂问题分解为一系列、比较清晰、更加容易识别的小问题， 按照一定的逻辑关系和内容， 规划议题的次序和协商方式。
　　
　　为做好协商范围和议题的界定分析与设定工作， 必须事先做好坚实的基础工作， 并以此为依据进行协商议题的具体规划。主要基础性工作有：
　　
　　第一， 管理要素和条件分析。分歧管理要素是指协商事件的基本因素， 事件的性质、技术属性、法规政策范畴、影响范围等。管理条件是指协商各方的共识基础条件以及外部有利的支持条件。外部有利的支持条件包括政府部门颁发的有关规范、技术导则、政策指引等权威的文件， 是协商可以依赖的基础。管理要素和条件的分析是在摸清各种基本要素和管理条件基础上， 开展有关的分类、归并、梳理工作， 通过分析确定主要矛盾、突出的差异点、关键因素和基本支撑点， 同时理顺各要素的关系和各种问题的交汇点， 为后续工作打下良好的基础和技术准备。
　　
　　第二， 理清对方诉求的理据和基础。分歧管理就是管理分歧点， 分歧主要是指各方诉求的差异性， 各方诉求的基础和理据是非常关键的因素。对各方诉求基础和理据的分析， 主要是分辨其基础和理据的正确性、权威性和适用性， 特别是要对俗成“成规”的正确性、权威性和适用性必须进行科学剖析， 或者利用科学理论进行批驳、否定， 或者加以论证、肯定和支持。同时， 对各方诉求基础和理据的权威性进行对比分析， 并给出相应的排名次序， 作为协商和表决的依据。
　　
　　第三， 协商范围界定的依据。某些诉求在理论上可能是成立的， 但是在实际中或技术上是难以界定、分辨和实现的， 即没有现实意义的， 起码在短期内或协商期内没有实际意义的， 这样的诉求应该事前加以限制， 排除在协商的范围之外。有些诉求是违反现行政策法规和技术规范的， 也需要排除在协商的范围之外。
　　
　　为实现在合理范围内开展协商， 事前对协商的诉求作出必要的定义和界定是非常重要的。有关的定义和界定需要有立论的基础和支撑， 现行的政策法规和技术规范、指引和技术导则是权威的基础， 要合理运用有关政策法规和技术规范、指引和技术导则的条文， 理顺各个政策法规和技术规范、指引和技术导则之间的关系， 防止出现相互否定的矛盾局面， 特别是要对有关政策法规和技术规范、指引和技术导则的适用性进行严格分析和论证， 才能避免被动局面。
　　
　　4.2 推动机制
　　
　　推动机制是推动分歧问题解决的动力， 主要根据议题的规划， 制定协商的程序、步骤、方式和进度等一套的管理机制和计划， 其目的是推动问题协商的有效进程和速度， 同时确保协商过程的有序和稳定， 必要时可以安排一定时间的缓冲期， 以利各方消化不良情绪、梳理思路。推动机制的关键在于合理安排议程和内容， 逐步取得达成一致， 避免不必要的相互牵扯和反复局面， 也不要过于激进而影响稳定局面。这需要视具体情况来设计或规划。主要工作内容包括协商的程序、步骤、方式和进度以及协商的时间、地点等。
　　
　　推动机制要掌握好分歧各方之间的磨合期， 为取得稳定、可靠的协商成果， 需要各方有充分的磨合、促进互信、夯实合作基础， 在冲突-和解-再冲突-再和解的反复过程中， 不断磨合， 以达到相互理解和信任， 在此过程中， 需要把握好冲突、和解的尺寸， 冲突不能过于激烈， 也不宜不温不火， 要视具体情形来把握尺度， 有效促进各方之间的互信与合作。
　　
　　5 分歧管理在水库征地移民管理中的应用
　　
　　5.1 损失评估与赔偿标准的分歧分化方法---对比评估
　　
　　征地补偿和移民安置工作包括土地补偿标准、安置补助， 农村居民点迁建、城 （集） 镇迁建、工矿企业迁建以及专项设施迁建或者复建补偿 （含有关地上附着物补偿） , 移民个人财产补偿 （含地上附着物和青苗补偿） 和搬迁等事宜的协商。
　　
　　征地和水库淹没实物的评估与赔偿标准是利益双方产生分歧的重点。被征地、淹没一方对征地移民的有关政策和规定了解不多或不够专业， 是弱势的一方。因此， 征地和水库淹没实物的评估与赔偿标准的协商， 很大程度上需要业主方面或专业人员进行全面和反复的解析、说明工作， 甚至需要当地基层政府人员协助有关的宣传、教育工作。但是在这一过程， 很容易出说法不一、标准把握不同， 甚至出现错误的、自相矛盾的现象， 导致移民产生被蒙骗感觉， 扩大了双方的分歧和矛盾。移民对政策和规范了解不深， 有些文化较低的对于有关规定理解不透， 加上移民之间在相互传递的各种信息和说法产生偏差和走样， 加深移民的误解。
　　
　　中国有句俗语“不怕不识货， 就怕货比货”, 移民很大部分是通过张家和李家的比较来说明问题， 提出的理由是“人家如何， 我家也应如何”, 这是人们通常衡量事物的方式。此外， 移民通过比较“张家长、李家短”来审视问题， 凡有出入， 就认为不公， 中国民间历来都有“不患寡、患不均”的平均主义思想。因此， 在征地和水库淹没实物评估和补偿标准协的协商中， 引入对比分析机制是非常有意义的， 可以主动消除协商中因攀比产生的矛盾。
　　
　　对比分析机制是要消弭评估和标准的衡量差异带来的分歧和矛盾， 严格区分和界定实物及其分类、分级的条件， 避免胡乱攀比、混淆视听， 为协商有效、有序展开提供必要的引导和规范。
　　
　　对比案例范围包括当地、邻近地区的典型工程等， 重点是类似工程和当地近期的案例；对比分析也适用于移民内部一对一比较， 主动引导移民各户之间的横向比较， 形成各户之间的相互牵制作用， 可以在移民内部消弭部分矛盾， 移民充分参与可以达到真正的公开、公平、公正的目的， 避免因不明真相而产生的误解和矛盾， 防止别有用心的人煽动移民群众抱团闹事， 而且可以弱化双方的分歧， 促进公平协商。
　　
　　对比分析工作步骤和内容：
　　
　　第一， 基础工作。对比分析机制首先确立对比案例， 收集权威、详尽的资料和数据， 其中基本资料和特性应能够很好展示出来。对比案例应全面、有说服力， 均能与本工程建立对应关系， 分列出哪些是可比的， 哪些是不可比的；可比因素中， 应确定相似度或比例关系。相似度分析要包括在时间、性质、空间等因素， 要进行全面的综合分析和计量。
　　
　　第二， 对比样本。对比样本案例的选择原则是选择与本案的相似度最大或可比性最高的案例作为样本。这里需要一个综合评价的问题， 由于分析项目众多， 各因素的相似度不一致， 因此， 在选用样本案例时， 需要综合分析， 对于重点要素可以通过权重来反映， 选用综合评分最高的案例；如果没有比较适合的案例， 也可以分部分项选择样本案例。
　　
　　第三， 对比关系。根据相似度或一致性程度分组确定对比关系， 可以分为等价组、线性比例组和其他组即对比关系不明显的组。对于等价组的有关项目， 可以照搬样本案例的实物评估中的分等、分级和补偿标准；线性比例组的项目， 根据考察变量按线性比例进行插值计算， 根据计算结果， 确定实物评估中的分等、分级和补偿标准；其他组的项目， 由于没有确立对比关系， 需要双方进行协商， 来确定实物评估中的分等、分级和补偿标准。
　　
　　5.2 协商中对立关系的规避方法---角色转换
　　
　　协商角色转换是一种策略性的协商机制设计方法， 其策略是变不利的、被动的协商角色， 为有利的、主动的协商角色， 角色转换的基础是征地移民管理的主导方在政策、技术等方面的优势和主动地位。具体而言， 就是将征地移民中的双方协商， 转变为一方提出基本方案， 另一方进行内部协调的方式。征地移民的双方协商实际上是征地方与众多被征地方各户之间的协商， 是一对多的协商方式。这种方式， 要面对移民提出各种各样的诉求， 造成复杂纷呈且容易出现失控的协商局面， 加上各户之间的相互串联、相互攀比、相互怂恿、相互设计， 使得协商局面变得极其复杂， 各种各样的问题层出不穷， 某些人会利用这种局面， 采取乱中取胜策略， 从而制造更多的问题和障碍。所以， 这种协商机制很容易受到幕后操纵和影响。
　　
　　协商角色转换机制的策略是业主方 （政府） 利用移民方案、实物评估和征地淹没补偿标准的制定方面掌握主动权， 运用掌握的政策和技术优势， 在允许范围内提出基础方案和讨论蓝本， 交由被征地的农户和移民讨论协商、协调， 要求移民通过表决方式提供统一的意见和推荐方案。这样被征地方和移民就不能无限制地提出各种的意见和要求， 而是提出达成的统一意见和要求， 而且在移民内部产生相互牵制的作用， 这样可以在移民内部消弭一些分歧和矛盾， 在其内部形成制约机制， 就避免一对多的协商方式带来的被动局面。改变原来移民各户之间存在的相互串联、相互攀比、相互怂恿、相互设计的局面， 为移民各户之间的相互监督、相互说服、相互协商、相互体谅的新局面。业主方 （政府） 真诚对待移民各户， 真心实意接受他们大多数的意见， 并从中协调他们内部的分歧， 如此业主方 （政府） 就不是他们的对立方， 而是中立的公正方， 大大有利征地移民工作的顺利开展。
　　
　　协商角色转换机制的工作步骤和内容：
　　
　　第一， 业主方制定基础方案。根据实际情况， 结合被征地的农户和移民所反映的诉求， 在业主方 （政府） 可接受的范围内， 制定数个基础方案。为了便于协商， 基础方案可以模块化或者分部进行协商和表决。在制定基础方案前， 广泛征求移民和其他各方的意见， 按照主流意见， 结合工程的实际情况制定数个基础方案， 其中包含业主方 （工程建设方） 的目标或内核部分的方案。
　　
　　各方案之间设置一定的比较倾向， 其方向是指向目标方案， 确保后面的协商能够在目标方案上达成一致或经过局部修改后达成一致。
　　
　　第二， 被征地的农户和移民内部协商。被征地的农户和移民内部协商是在业主方的主持下开展， 协商可以采取两种方式， 一是首先提出一个初始讨论方案， 然后引导被征地的农户和移民内部开展协商， 逐步修改初始方案， 直至得到各方均满意的方案或通过表决得到大部分人都满意的方案。另一方是同时抛出全部基础方案， 让被征地的农户和移民充分讨论和协商， 如能达成一致的意见， 则根据被征地的农户和移民一致推荐的方案作为双方协商的最终方案；如果不能达成一致， 则可以投票， 选定最高票数的方案作为蓝本进行修订， 以尽量满足大多数人的要求。
　　
　　6 结论
　　
　　分歧管理涉及因素众多， 可能包括社会的各个方面， 其中许多方面触及群体利益问题， 而且会对社会的正常秩序和安定产生一定影响， 需要政府有关职能部门介入和规范管理。本文针对分歧管理的特点和范畴初步探讨 （下转P68） （上接P26） 了分歧管理的基础理论、管理模式和体系。
　　
　　研究认为政府职能部门在管理涉及公众的有关分歧问题时， 不宜过分依赖红头文件或刚性化的行政命令式文件规定， 而应建立科学的管理体系， 以政策指引、技术规范为主， 以分化矛盾、有序推进为原则， 既要依法、有效管理， 同时又要确保当时各方享有充分的民主和自主权利， 使得分歧问题能够平稳、有序， 按照自己的意愿去解决。
　　
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