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【题目】国际海底区域环保问题探究
【绪论】海底区域环境保护立法研究绪论
【1.1 1.2】人类共同继承财产地位对环境保护的影响
【1.3 1.4】进行“区域”内活动所要承担的环境保护义务
【2.1 2.2】能够适用于“区域”内活动环保的国际公约
【2.3】为“区域”的环境保护制度提供借鉴的国际公约
【3.1】中国海洋环保法的国内立法
【3.2 3.3】德、美海洋资源保护的国内立法
【第四章】对中国“区域”内活动的环保立法建议
【结语/参考文献】海底区域国际环境保护法律研究结语与参考文献
第二节 德、美的国内立法
一、德、美立法的代表性。
由于勘探和开发"区域"及其资源活动并没有大规模展开，各国对该领域立法都较为稀缺，所以能够搜集到的其他国家的立法都比较零星。本文主要研究的立法都来源于西方发达国家，希望能够从中窥探出一定的对"区域"内活动中环境保护的基本原则与模式。德国作为《海洋法公约》缔约国，其立法本身确实比较清晰完整，并且是咨询意见第 237 段明确提及的国内立法，所以，德国 1995 年 6 月 6 日通过的、并于 2010 年 12 月 8 日新近修改《海底采矿法》将成为重点研究对象。
其次，管理局官方网站存有多部来自各个国家的国内立法.虽然其中英国也是海洋法公约缔约国，但其立法仍然停留于 1981 年《深海采矿（临时条例）法》，且该立法在其第 5 部分规定了对海洋环境的保护（主要是在授予勘探和开发许可证上提出了环境保护要求，其他部分也规定了在对海洋环境产生严重影响时可以撤销许可证）相较于德国的立法来看比较笼统。日本和英国的情况大致相同，其立法也是停留在 1982 年。而在 2013 年 3 月 22 日，法国驻牙买加大使向联合国管理局秘书长提供立法信息时表示，法国正在进行立法，并不太可能近期通过。
故此处不再对这些国家的立法进行分析。
最后，对不属于缔约国的美国，由于其海洋大国地位对"区域"制度所能造成的举足轻重的影响，也对其 1980 年 6 月 28 日通过、并与 2000 年 7 月 1 日最后修正的《硬矿物资源法》进行一定研究.德国的《海底采矿法》与美国的《硬矿物资源法》在勘探和采矿活动资格授予上、管理和监督以及处罚上有许多相似的部分，对于基本相同或十分近似之处则不再作重复研究和分析。
二、德国《海底采矿法》的环保制度简析。
（一）对活动者"国籍"和"实际控制"双重要求。
《海底采矿法》第 2 节关于术语的定义部分，明确区分了"探矿者"、"申请者"和"承包者"."探矿者":受德国政府控制的、从事探矿的具有德国国籍的自然人或法人或商业合伙。"承包者":被德国采矿、能源和地质办公室（以下称办公室）获准的已经与管理局签订勘探合同的申请者。"申请者":受德国政府控制的、从事申请批准"区域"内活动计划的、具有德国国籍自然人或法人或商业合伙。从以上定义可以看出，德国为所有的相关活动者都规定了"国籍"和"受政府控制"条件限制，这与咨询意见第 77 段的论述一致（原文：《公约》所规定的缔约国和国内法实体之间的联系是双重的，即，既有国籍要求，又有有效控制要求）。
然而，德国对不同活动者的管理并不一致。对于"探矿者"的资格条件，仅仅要求其必须在管理局秘书处和办公室进行登记。对于"承包者"的资格条件，则要求十分严格，包括具备技术能力和财务能力等等。
但是在责任和义务方面（尤其是环保方面），"探矿者"和"承包者"是一致的。
这说明，德国为履行其保护和保全海洋环境义务，并不区分探矿活动和勘探开发活动，采取的保护标准和手段趋于一致。
（二）履行环境保护义务的能力成为资格获准的必要条件。
达到一定的环境保护标准是办公室审查申请者是否获准的先决条件。办公室审查过程应当包括征求和考虑联邦海事和水文机构在航运和环境保护方面对工作计划草案的意见，在环境保护问题上，还需要联邦海事和水文机构与联邦环保机构达成共识。
同时，在申请者一方，如果想被获准勘探和采矿，不仅其申请和工作计划达到《海洋法公约》及其执行协定、管理局各项规章以及合同条件，能够有足够的资金并具备能力进行商业运营，还要确保其在"区域"内的活动确实有足够能力保证健康、安全的工作条件以及满足环境保护的需要。
（三）多方位对勘探和采矿活动进行监督、管理。
为了确保环境保护义务得到遵守，在承包者方面，在第 5 节又更加明确的规定了勘探者和缔结合同的采矿者对在"区域"内展开勘探或其他活动所要承担的环境保护义务。
另外，对于在勘探和采矿活动中发现考古和历史遗迹，应当及时向办公室报告。
同时，进一步将责任落实到个人，要求勘探者和缔结合同的采矿者任命具有相应能力和知识水平的人去领导和监督在"区域"内的勘探和其他活动，而这些个人对于其授权范围内的事情是承担相应责任的。
办公室广泛的监督和检查权力，可以为履行职权要求相关人员提供必要信息，相关人员也负担必须提供的义务。
可以调取操作日志以及其他文件，实地调查，办公室还可以任命具体的监督者随时进入涉及勘探和其他相关活动的工作场所（包括海、陆空等等平台）。
联邦经济和技术部也可以发布条例，确保勘探或者其他活动达到《海洋法公约》
及其执行协定、管理局规章等的一系列要求。
德国立法形成了一个内部外部双重监督机制，十分有力。尤其是内部监督，将监督责任落实到活动者内部人员，既能一定程度节省政府行政资源，又使得监督贯穿活动全程。另外，联邦经济和技术部门发布条例的权力，使得环保标准可以最迅速的更新。这样立法十分有利于证明德国作为担保国，完满地履行了"确保遵守义务".
（四）严厉的追责制度。
《海底采矿法》还处理行政违规行为，主要以罚款的方式进行追究。如故意犯下《海底矿产法》中所述的行为，并因此危及生物资源种群的生命或健康，或第三方具有重大价值的资产，应处以最长五年的监禁或罚款。《海底采矿法》还规定，任何人，如出于疏忽或鲁莽行事，并因为疏忽而造成危险，应处以最长两年的监禁或罚款。而且，对这种刑事处罚采取"从重原则",即如果违法行为根据《德国刑法典》的相关章节应处以"相等或更重的惩罚",则适用《德国刑法典》。
在严厉的处罚制度威慑下，使得探矿者和承包者必然会认真履行义务。
三、美国《深海海底硬矿物资源法》的环保制度简析与德国的情况不同，美国并不是《海洋法公约》的缔约国，所以其关于"区域"内活动包括《硬矿物资源法》
在内的立法，并不会特别考虑平行开发制度，由此不会对探矿与勘探和开发的不同法律地位进行严格区别。另外，由于英国、日本与美国一样，曾都属于《关于深海海底问题的临时谅解》下的国家，虽然目前两国都已经加入《海洋法公约》，但是这两国的立法仍然停留于 1980 年。故，英国和日本的立法也没有区分"探矿"与勘探和开发两个阶段。据此，笔者认为，对探矿与勘探和开发的法律地位进行区别是一种必要的趋势，所以各国的立法一定会采取和德国相似的立法模式。然而，不区分探矿与勘探和开发的不同法律地位并没有对美国立法的环境保护制度的分析和借鉴价值造成太大影响，下面进行具体分析。
（一）环保是修改法律的法定缘由。
首先，立法目的的规定中，明确表明该法的目的之一是促进勘探和商业开采过程中的环境保护。并要促成这样的国际目标：国务院应当促成国际行动以保证该法管辖以外的个人的勘探和商业开采活动不会对环境造成不利影响。在这样一种基本精神的指导下，如果相关数据和信息（包括但不限于从已经获准的勘探或商业开采活动中搜集到的信息）显示为了环境保护需要，也是对商业开采批准以及许可的条件法律条款修改的法定情形。
（二）设置了多项保护环境的机制。
1. 准入时环保要求严格，准入后管理严格。
申请者在提交审核的勘探和开采计划中必须列入环境保护的内容（包括环保措施有效性以及排除的废物处理方法），如果国家海洋和大气管理机关（以下称管理机关）发现商业开采活动在所选定的矿区仍然会造成对环境质量的严重不利影响，且这种影响无法通过其他合理限制避免，那么将会导致提出的申请不被批准。
在勘探和开采活动进行中，当管理机关发现任何对环境保护义务的违反时，不仅可以进行民事惩罚、罚款，还可以对勘探或商业开采活动要求暂停或者责令改正。
2. 全方位、立体式、全过程的环境影响评价制度。
该法环境影响评价不仅在内容上要求从海底到海面的生态进行全方位、立体式调查，在时间上也贯穿于整个勘探和商业开采活动的全程，并为此还建立了环境参比区（在这个区域内禁止进行勘探和采矿活动）制度。
这进一步体现了环境影响评价作为国际习惯法得到越来越多国家承认的趋势。
3. 成本例外原则。
管理机关应当要求勘探和商业开采活动者在切实可行的情况下为保护生命安全、健康和生态环境，除非管理机关认为这种技术带来的利益明显抵消不了其所需付出的成本。
此规定实质是赋予管理机关这样一种权力，即要求活动者以采取最优保护环境做法为原则，成本过高为该原则的唯一例外。只要切实可行，管理机关可以要求活动者不断改进技术或管理方法，使得"区域"环境得到最大限度保护，达到"最佳环境做法"的要求。
4. 信息公开。
建立了完善的信息公开制度，接受利益相关方的监督。主要是及时发布两个声明：第一个是项目环境影响声明，即勘探和商业开采活动行为本身可能对环境造成的影响；第二个是发证和许可的环境影响声明，即发证和许可这种联邦政府行为，作为美国的国家行为对环境的影响，具体来说，这种声明要公布对发证和许可过程中对申请者本身条件的审查过程以及对被获准的未来的勘探和采矿活动提出的要求和限制。
这种信息公开实现了对勘探和商业开采活动以及政府行为的双重监督，十分有利于环境保护。
5. 保护被开采的资源。
《硬矿物资源法》对作为被开采对象的资源本身也提出了保护要求，即保证不浪费资源。
这是认识到了"区域"内资源可能有尚未揭示的平衡性，现在的开发方式可能破坏这种平衡。所以，希望通过尽可能谨慎开采、保留资源的方式，为以后注重"平衡性"的商业开采提供现实可能性。
第三节 海洋矿物学会的《海洋采矿环境管理准则》。
一、基本情况与法律属性。
（一）产生背景。
《海洋采矿环境管理准则》（Code for Environmental Management of MarineMining,以下简称《采矿管理准则》），于 2001 年 11 月 2 日被国际海洋矿物学会在其年度大会上初次通过，于 2011 年 9 月 16 日再次修改。准则通参考了其他关于海洋采矿的来自工业、政府、政府间和非政府间的组织宣言、指南、政策、以及准则，并汲取了工业人员、海洋科学家、海洋环保科学家、工程师和律师的经验。《采矿管理准则》考量并努力遵守和实施涉及海洋采矿活动的保护和保存海洋环境国际法律义务，包括海床上面或者底部的矿产资源，例如由《海洋法公约》和《执行协定》第十一部分所产生的规则或者根据其制定的其他规则，在国际海事组织主持下的关于安全并负有环保责任航运的公约，以及防止倾倒废物和其他物质污染海洋公的伦敦公约及其议定书。
（二）为立法提供范本。
海洋采矿学会在《采矿管理准则》的介绍内容中也说明了其本身并没有规定具体的措施，而是在共同的价值背景下设置了宽泛的方向。《采矿管理准则》的内容是以公司/团体为权利义务主体而进行设计的，具体内容对其海洋采矿活动具有相当的指导意义，但是缺乏完备的法律责任制度。作为专门为总体指导对环境负责任的海洋采矿所制定的唯一文书，它可能会成为具有法律约束力的立法范本。管理局法律与技术委员会对准则讨论得出的结论是：这是一个具有指导意义的例子，是一个建设性和积极主动的工业倡议，以及解决一个新兴工业所带来的环境关切。希望《准则》及其发展和演变过程能够有助于其他寻求积极面对环境挑战的新兴工业。
二、《海洋采矿的环境管理准则》的主要制度。
《采矿管理准则》中比较具体制度主要有：
第一、社区合作，即查明直接或者间接受影响的利益相关方，在采矿活动的各个阶段都与这些人保持充分的信息交流，切实可行情况下保证他们对采矿活动的适度考察和参与；第二，环境风险管理，在探矿、开采、废物排放以及关闭过程中，适用风险管理战略并进行相应的预防，并查明环境风险、其可能后果和发生可能性，以管理局的有关指导方针和其他相关建议为基础，通过有关政府机构和其他利益相关方的参与，对环境风险全面评估，并采用相应的预防原则；第三，综合环境管理，即在整个运行过程中，包括探矿、从设计到建成采矿、矿物处理、废物排放、矿址复原以及最终关闭，都要采取注重环保的管理手段，包括设立相应管理职位、程序和计划，及时更新管理体制等；第四，设立环保效果目标，该目标应当符合或者高于可以适用的法律、规范和许可的标准；第五，审查、改进和增订环境政策和标准，即关注相应法律制度的变化和国际环保标准的发展，相应对公司/团体的政策和项目等做出变更，定位环境问题的优先性，并通过对员工进行各种教育和培训促进这种变化的具体落实；第六，停止开采和环境修复，即首先要保证废弃矿址及周边生态系统的安全、稳定，然后在可能的情况下进行适当修复，这种工作在计划的可行性研究阶段即应当纳入考虑，并在运作过程中不停根据具体情况变动，对造成的损害要进行合理补偿；第七，报告和文件，即对利益相关方进行对环保效果的报告，以便利来自各方面的监督；第八，环境数据搜集、交流和存档，即将环境信息和所搜集抵制和生物样本（专有技术信息除外）以恰当的方式储存于合适的地点，并促进这些信息的自由交流，使得所有的利益相关方可以自由便利获取，供检查、分析和研究。
总体来说，根据以上对《海洋法公约》《东北大西洋公约》《多样性公约》以及油污类损害公约等环境保护制度的研究，以及根据对中、德、美的国内立法的分析，可以得出这样的结论：《采矿管理准则》的环境保护制度内容基本反映了各个国际公约以及各国国内立法中环境保护制度建设的总体趋势，但缺乏对"区域"内活动的特别关注。所以，中国的立法者在借鉴《采矿管理准则》时，需要结合"区域"内活动的现实情况，进行一定"量体裁衣".
