随着转基因技术的普及,转基因作物开始在全球范围内大面积种植,国际转基因产品贸易也逐渐成为了国际贸易的新领域.然而,为了保护人类健康和生态环境,各国逐渐开始限制和禁止此类对人类和环境存在潜在损害影响的国际贸易.起源于国内环境法领域的风险预防原则就是在这样的背景下被推向了国际贸易领域,试图合理约束对环境存在潜在危害的国际贸易,有效调整环境与贸易之间的关系.风险预防原则在 W T O 体系中的体现.
(一)GATT 1994 第20 条(b)项
GATT 1994 第 20 条的条文内容为"各缔约国可以采取或加强下述措施:
……为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施……"(曹建明等,1994),意即在不构成贸易歧视或者变相限制贸易的条件下,各国可以以保护人类或动植物的生命健康、避免对其构成危险为目的而采取相应的例外措施.风险预防原则的目的就在于保护人类、动植物的生命和健康,从这一点上来讲,GATT 第20 条(b)项的规定正好就体现了风险预防原则的目的.但是,在 1998 年加拿大诉欧盟影响石棉和石棉制品措施案中,专家组在提及 GATT 第 20 条(b)项时强调了"充分的科学证据".由此,WTO 以判例的形式否定了风险预防原则在 GATT第 20 条(b)项中的确立.
(二)《实施动植物卫生检疫措施协定》
《实施动植物卫生检疫措施协定》(以下简称SPS协定)第3条第3款规定"各成员可以实施或维持比以有关国际标准、准则或建议为依据的措施所提供的保护水平更高的动植物卫生检疫措施,但要有科学依据……".由此可以看到,该条款再次呼应了 WTO 以判例的形式在 GATT 第 20 条(b)项下确立的规则,要启动一项预防风险的卫生检疫措施,必须是在有科学依据进行了风险评估的前提下.
但是,S P S 协定并不是完全沿袭了GATT 第20 条(b)项的精神,根据其第5条第7款,在科学依据不充分的情况下,一国仍可启动临时性的预防风险的卫生检疫措施.专家组虽未明确将SPS 协定第5 条第 7 款表述为风险预防原则,但是根据2002年美国诉日本苹果案,该条款是符合风险预防原则"保护人类、动植物生命健康"的目的以及"缺乏充分的科学依据确定风险的存在"这一启动条件的.
风险预防原则在 W T O 体系中的现有地位
在WTO 的贸易争端案例中,明确涉及到风险预防原则的争论的典型案例有1996年美国诉欧共体荷尔蒙牛肉案以及 2003年美国、加拿大、阿根廷诉欧盟转基因产品案.下面将分别对两个案例中专家组对风险预防原则的态度进行分析,以体会风险预防原则在 WTO 体系中的地位.
(一)1996 年美国诉欧共体荷尔蒙牛肉案
从20 世纪80 年代开始,欧共体陆续制定一系列法案,限制或禁止进口因促生长需要而被人工添加具有特定荷尔蒙作用的物质的牛肉制品.而美国大部分的食用牛都使用荷尔蒙以缩短饲养时间,因此,美国国内的牛肉制品在很长一段时间内无法进入欧共体市场,其畜牧业也遭受重创.
1996年初,美国向欧共体提出磋商,同年4 月,美国以欧共体的一系列法案违反W T O 的相关规定为由,请求 W T O 争端解决机构设立专家组以解决争端.专家组最终裁定欧盟败诉,认定其违反SPS 协定第3.1条及第5.5条的规定.
在该案中,美欧两方面分歧最大之处便在于风险预防原则的法律地位问题,但这似乎并不影响专家组和上诉机构作出裁定.根据上诉机构的意见,专家组负有判断SPS措施所依据的科学证据是否充分的责任,但在判断过程中应考虑到"一具有责任感的政府对其境内可能发生的无法抗拒的风险所采取的谨慎立场和态度".据此,可以说上诉机构以判例法的形式与SPS协定成文法中关于风险预防原则的内容进行了呼应.
在该案中,专家组及上诉机构都未明确风险预防原则究竟是否可以称为一项"普遍的国际习惯法"或国际法上的"一般法律原则",美欧之间关于风险预防原则法律地位的分歧问题仍然没有解决.但是,美欧荷尔蒙牛肉争端案却已经解决了,从中可以看出,欧共体实际上是因为未正确适用风险预防原则而败诉,专家组和上诉机构并没有否定风险预防原则在W T O 中的适用,只是明确了其应如何正确适用.对于风险预防原则究竟应该如何在 W T O 中进行适用这一问题,专家组和上诉机构在报告中都作了比较详细的说明,这些说明也将为今后进一步明确风险预防原则的法律地位问题提供 W T O 判例法上的有效依据.
(二)2003年美国、加拿大、阿根廷诉欧盟转基因产品案
美洲地区是世界上最主要的转基因作物种植地区和输出地区,2003 年,该地区的美国、加拿大、阿根廷三国向WTO 争端解决机构提起申诉,指控欧盟针对其转基因农产品实施的一系列事实上的限制和禁止行为,认为其违反了SPS 协定等相关WTO 法律文件.专家组最终裁决欧盟败诉,认为其违反了SPS协定附件C(1)a关于程序上的"不适当的延误"的规定以及附件A(4)、第5.1条、第5.7条关于风险评估的相关规定.
专家组在此案中回避了对风险预防原则的讨论,对于在荷尔蒙案中没有解决的关于风险预防原则的法律地位这一问题,在本案中其依旧未予明确.转基因产品是否会对人类和环境造成威胁和危害?会造成多大的威胁和危害?虽然依据现有的科学条件人类还不能准确地回答这些问题,但是一国不能因此就凭空臆断,也不能跃过"竭尽所能进行科学的风险评估"这一步骤,而应在"竭尽所能进行科学的风险评估"之后再宣告现有的科学证据不充分,并以其它"有关信息"作为依据,最终才能采取临时的限制或禁止的措施.就本案来说,虽然专家组裁决欧盟败诉,但是其并没有否定欧盟在国际贸易领域所一贯主张的风险预防原则,似乎只是又一次地告诫欧盟,在国际贸易领域尤其是转基因产品这种特殊贸易领域应如何正确适用风险预防措施.风险预防原则的法律地位仍然没有明确,但是体现了风险预防原则的SPS 协定的5.7 条的适用似乎又被进一步推进了.风险预防原则在国际贸易领域的地位将会随着国际国内法律实践的发展而得到巩固,其含义与内容也将逐步完善.
风险预防原则在 W T O 体系中的发展方向
(一)风险预防原则发展成为国际贸易习惯法
从上文的两个案例中可以知道,风险预防原则的法律地位问题仍是不明确的,美欧之间关于该原则在贸易领域的争论也是一直存在的,那么该原则究竟能否在国际贸易领域被称为是一项普遍的国际习惯法呢?本文对此进行如下分析:
《国际法院规约》第三十八条第一款(丑)项规定:"国际习惯,作为通例之证明而经接受为法律者",据此风险预防原则是否已发展为一项国际贸易习惯法了呢?
第一个问题是,风险预防原则的国家实践是否必须要具备持续性?至今为止,风险预防原则在国际上产生和运用起来的时间是比较短的,但是国家实践的存续时间并不是一个必要条件,"即成的习惯法"在国际法的发展史上也是存在过的,例如有关外太空的一系列习惯法的形成便是如此.因此,不应当用存续时间的长短来限制风险预防原则发展成为一项国际习惯法.随着转基因产品贸易的发展,我们更应结合当今国际贸易环境的新变化和新形势,灵活处理形成一项国际习惯法的各国实践之持续性问题.
第二个问题是,风险预防原则是否已有充分的国家对其进行实践和法律确信?在贸易领域,分别以美欧为代表的两大阵营对风险预防原则在国际贸易领域运用的态度分歧巨大,不妨就来看看各自阵营的代表欧盟和美国在此方面的法律实践分别是怎样的.欧盟自不必说,在上文述及的荷尔蒙案与转基因农产品案中就可以看出,其区域内的一系列贸易法、贸易措施、贸易指令等均在很大程度上体现了风险预防原则的精神,无论是在法律实践上还是法律确信上,其都是支持风险预防原则在国际贸易领域的适用的.而美国方面,虽然其国内法并未纳入风险预防原则,并且始终通过各种渠道声明其坚持科学证据原则,但在贸易实践中,美国却多次实施了与科学证据原则完全相悖而与风险预防原则相符的行为.如在2010 年美国限制中国禽肉产品案中,美国方面以中国禽肉产品不安全为由,通过参议院法案的方式禁止了中国禽肉产品出口到美国.美国的这一行为有悖于科学证据原则,没有掌握任何能证明中国禽肉产品存在食品安全隐患的科学证据,仅仅只是以谨慎的态度,考虑到其可能带来的风险,便采取了禁止中国禽肉产品出口到美国这一风险预防措施.虽然对于美国在上述事件中的做法,我们不一定完全认同,毕竟其做法是不符合SPS协定有关规定的,甚至还体现了一定的贸易保护主义色彩,但是从另一角度来说,这却充分表明了美国在贸易实践中是在践行着"风险预防原则"的精神的.如此说来,各国对风险预防原则的充分实践毫不阻碍该原则形成一项国际贸易习惯法.
综上所述,笔者认为风险预防原则已基本发展成为一项国际贸易领域的国际习惯法.
(二)SPS协定第5.7条明确为风险预防原则
通过前文的案例分析可以知道,WTO并没有明确SPS 协定第5.7 条即是风险预防原则在贸易领域的具体规定,但却承认了该条款的确体现了风险预防原则的相关精神.根据前文所述,既然风险预防原则已基本发展成为了一项国际贸易习惯法,那么,将体现了风险预防精神的SPS 协定第5.7 条明确为WTO 成文法中的风险预防原则条款进而与习惯法相呼应便非常有意义了.WTO 可通过判例、谈判修订等方式明确SPS协定第5.7条的内涵,明确风险预防原则在SPS 协定中的地位,这样既可以敦促一些在贸易政策上内外有别的国家在风险产品贸易面前能做到对里对外均一致的无差别待遇,也可以使得风险预防原则在贸易领域能够发展出符合自由贸易精神的独特性质.
具体说来,SPS协定第5.7条要发展成为具体规定风险预防原则的法律条款,首先应在条文中明确其理念.风险预防原则的理念便是,确定的、充分的科学证据的缺乏并不能成为一国政府推迟采取符合成本效益的预防措施的恰当理由.其次,应在条文中明确其适用目的.风险预防原则的适用目的便是一国可依据该原则对那些尚无确定的、充分的科学证据可证明的风险采取适当的预防措施.再次,还应明确其功能.风险预防原则的功能是作为一国政府所依据的一项国际性标准来对尚无确定、充分的科学证据可证明的风险进行决策.此外,还应在条文中明确风险预防原则的前提要件、决策要件以及执行要件.风险预防原则的前提要件是要有风险存在的可能性,但同时能够证明风险存在的科学证据不确定、不充分;其决策要件是,决策采取的风险预防措施应符合成本效益,且应与可能存在的风险之水平相当;其执行要件是,在风险预防措施的执行过程中,应注意对相关科学信息的及时补充和收集,以及对风险预防措施的后期审查与调整.
将SPS 协定第5.7 条明确确立为风险预防原则,将有利于促进国际社会对待转基因产品贸易之态度的趋同化,在科学技术不断发展和世界环境不断变化的新形势下,能够最大程度地在保障自由贸易的同时维护全人类的健康与保护环境.
参考文献:
1 . 曹建明等. 关税与贸易总协定. 法律出版社,1994
2.中国人民大学国际法教研室.联合国宪章及国际法院规约. 中国人民大学出版社,1953
