当前我国正处在和平发展的关键时期,中国的发展需要稳定和平的国际环境.新一轮中国南海问题的出现给我国的和平发展及和平崛起提出严重挑战,特别是美国、印度、日本等大国的介入,使中国南海问题陷入复杂化.中国南海争端将以何种方式解决,并以什么样的形式呈现在世人面前,成为当前国际社会关注的热点.
一、南海岛礁争端的由来
20 世纪 50 年代掀起的"蓝色圈地运动"唤起了各国对海洋问题的重视.1973 年世界石油危机的爆发显示出能源的重要性.20 世纪 70 年代,美国海洋地质学家发表的报告显示,亚洲最大的油气储量位于南中国海,石油储量初步估计达 200 亿吨左右,天然气约为 20 万亿立方米.此外,南沙群岛拥有非常丰富的铜、锰、锡等矿产资源.鱼类品种繁多,海洋生物资源丰富,足量的能源储备,多样的生物资源.这一报告引发中国南海周边国家的高度关注,纷纷出台政策,发表意见,制造纠纷.目前,南海周边国家都宣布了各自的200 海里专属经济区和大陆架,公布了在南海的领海基线、大陆架范围地图,通过总统法令、发布招标区块标明其主张海域边界线的具体走向和坐标,将特定海域及其内的岛屿据为己有.这些各国单方面宣布的岛屿和海域范围的界限相互交叉重叠,绝大部分都在我国南海的传统海疆线内,使南海的这部分海域成为争议叠加的海域,管辖权的局面错综复杂.
我国政府关于南海问题的基本立场和态度是一贯的,即南海诸岛及其附近海域自古以来就是中国的领土.在我国的地图上环绕南海诸岛的断续的九条国界线"传统海疆线",即通常所说的"九段线",[1]标明了中国对南海诸岛的主权范围,同时也有大量的事实可以证明中国对南海诸岛拥有主权的主张.但近年来,南海周边邻国虽一再表示"不采取使问题复杂化"的行动,但从未停止对我南海诸岛领土主权和南沙海洋权益的侵犯,尤其是南沙群岛.几十年来,越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国在南海某些地区进行勘探、开采,在南沙群岛及其附近海域已打油气井多口,已经形成了相当大的生产规模.周边国家不断在南海南部勘探和开发油气资源,并且不断深入到中国海疆线内,若任其开发,中国将丧失该地区近一半的油气资源.对此,我国政府一再发出严正声明,对于越、菲、马等国的行径表示强烈愤慨,谴责这种强盗行为,并严厉声明他们这样做是对中国领土主权的严重侵犯,是非法的、无效的.
20 世纪 80 年代至 90 年代初,南海地区形势可概括为混乱无序、纠纷不断.尤其是 1982 年出台的《联合国海洋法公约》中的某些条款,各国纷纷作出有利于自己的解释,使得有关各国对外海具有潜在价值的岛屿展开争夺大战,并纷纷就国际海洋法、国际公约做出有利于本国利益的解释,重设12 海里的领海范围和 200 海里专属经济区,利用各种方式扩大近海管辖权,出现了大量的海域划界重叠问题,各国纷纷开始为侵占岛礁做准备.例如越南从 1980 年"每年就派出 100 余艘次舰船赴南沙进行施工、运补,建筑房舍 200 余栋,并修建大量野战防御工事".[2]相关国家也不断声称对南沙群岛岛礁拥有主权.该时期是南沙地区岛礁被严重瓜分的时期.
二、我国南海合法权益面临的挑战
( 一) 周边国家不断强化侵占的合法性
1. 越南.越南是唯一对全部南沙群岛提出主权要求的国家,也是唯一就拥有南沙群岛主权提出"历史依据"的国家 ,已经在南沙争端中获得许多利益.越南于1994年批准加入《联合国海洋公约》,但其对南海海域的管辖主张始于1977 年 5 月 2 日发表的《关于越南领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声明》.该声明除规定了12 海里领海、24 海里毗连区、200 海里专属经济区范围以外,还明确了其大陆架自然延伸至 200 海里的宽度.[3]此外,2012 年通过了《越南海洋法》,以"黄沙群岛"、"长沙群岛"名义将我西沙、南沙群岛包含在所谓的主权和管辖范围内.并对包括南沙第三大岛的南威岛和景宏岛等 29 个南沙岛礁进行控制,驻军达 2000 余人,还将南威岛打造为越南在南沙的军事指挥中心的行政中心.
2. 菲律宾.菲律宾先后在 1970 年、1971 年、1978 年、1980 年和 1999 年 5 次采取军事行动,并将南海东北部岛礁命名为"卡拉延群岛",对我国南沙第二大岛业中岛以及马欢岛等在内的九个岛礁进行了实际控制.其中,1978 年颁布的《菲律宾第 1599 号总统令设立专属经济区》,公布其 200 海里专属经济范围,将我国南海"九段线"内 41 万多平方公里海域划入版图,并在 2011 年将国际通过的"南中国海"改称为"西菲律宾海".
3. 马来西亚、文莱及印度尼西亚.迄今为止,马来西亚共占南沙群岛岛礁 5 个,在 1966 年通过了《马来西亚大陆架法》,并于 1980 年宣布了 200 海里专属经济区,主张拥有九段线内 3 万平方公里海域.文莱也于 1984 年宣布 200 海里专属经济区,主张拥有九段线内 3 万平方公里海域,并宣布南通礁为其所有.两国对南沙的法律主张的基本特征是: 以《联合国海洋法公约》关于大陆架和专属经济区的规定,以海洋管辖权要求领土主权,挑战中国在南沙拥有的领土主权和海洋管辖权.印尼未对南沙岛礁提出任何主权要求,但在1980 年通过的《关于专属经济区的宣言》中主张其海域管辖入侵九段线内 5 万平方公里.他的产油区纳土纳群岛的 200海里专属经济区东北部,与我传统海疆线内海域有重叠之处.
( 二) 大国介入南海问题打法律牌
1. 美国借口所谓"航行自由"问题,干涉我国南海主权。美国的南海立场和南海政策中,所谓的"航行自由"始终是其核心和关注焦点,声称维护"航行自由"是美国的基本利益.南海主航道由北从台湾海峡或巴士海峡经过西沙群岛和中沙群岛之间的中沙海槽,向南通过海沙群岛西侧西卫滩和李淮滩之间,通过马来半岛一侧马六甲海峡主航道或巽他海峡进入印度洋.众所周知,南海作为世界上最繁忙的重要国际航运海域之一,每年经过南海海域的世界各国各类船舶多达4 万艘以上.南海航线是包括东北亚和东盟各国与欧洲、非洲及世界其他地区之间的海上航运生命线.长期以来,这些国家一直和平地利用着这些航线,在遵守沿海国相关法律规定的前提下均享有航行和飞越自由.在我领海范围内,只要过往船只不侵害我国安全的活动且不作停留的航行,也享有无害通过权.我国也一再声明,中国维护对南沙群岛主权及相关海洋权益,不影响外国船舶和飞机根据国际法所享有的通过南海国际的航行、飞行自由和安全,同时也希望有关国家不要因存在争议而影响各国船只通过南海的正常航行.但区外大国仍然没有放弃利用这一权利干涉南海问题.
1995 年美济礁事件后,美国政府首次就南海问题发表了《南中国海声明》,提出"对于南中国海各岛屿、礁脉、环礁和沙礁主权的领土争端的法律依据,美国不表态",美国这一立场持续至今,但同时有明确提出: "维护航行自由是美国的基本利益,""美国严重关注南海地区任何与国际法包括 1982 年《联合国海洋公约》不相符合的海洋管辖权要求,或者海上活动的限制."2001 年南海撞击事件和 2009 年"无暇号"事件,就是美国在其自由航行和飞行的主张下所导致的.
2. 与周边国家签订的法律协议.与周边国家签订法律协议是区外大国介入南海事务的重要手段.在与南海问题有关的国家中,只有菲律宾是美国盟国.根据美菲双边协定,美国明确承诺对菲律宾本岛土提供保护,其范围只包括1898 年美西巴黎条约、1900 年华盛顿条约以及 1930 年美英条约所规定的范围,不包括 20 世纪 50 年代以后菲所侵占的南沙群岛部分岛礁,但美国同事承诺,菲律宾军队、舰只和飞机在执行任何任务时受到攻击,即使不在本岛范围内,菲方也可以启动条约,这就为美国支持菲军事行动埋下伏笔.在1998 年美菲签订的《部队访问协定》中,两军恢复大规模联合军事演习.2005 年 4 月,日本与泰国、柬埔寨和新加坡签署协定,由日本提供费用建立信息中心.与美国要求在东南亚驻军的做法相比,日本主要提供资金和技术支持的做法比较低调,易于为东南亚国家所接受,这也为最终建立日本主导下的多边海上安全机制奠定了基础,构建了框架,储备了人才.除了美日两国,印度、英国和澳大利亚等国,都采取了类似手段不同程度介入南海,为介入南海争端提供了法律依据,使南海问题国际化趋势更为直接和紧迫.
( 三) 《联合国海洋法公约》的曲解利用
《联合国海洋法公约》主要是规范各国海洋权益和海洋划界的法律,并不涉及对领土或岛屿主权的认定,而且公约本身还存在一些关键条文,规定过于笼统和宽泛.
1. 菲律宾依据《联合国海洋法公约》有关 200 海里专属经济区和大陆架的规定.菲律宾是群岛国,其国界是把群岛最外面的各岛屿的适当之点连接起来的直线,并且包括该群岛周围的海床.1976 年,当菲律宾在礼乐滩进行钻探活动时,菲律宾政府提出,这一行动是基于菲律宾对其大陆架所拥有的权利.然而,菲律宾所谓基于大陆架的权利主张是很脆弱的.陆地主宰海洋是国际法的基本原则,特别是海洋法的基本法律原则,一国根据《联合国海洋法公约》主张其专属经济区和大陆架权利时,不能侵犯他国的领土主权和海洋权益,更不能以专属经济区和大陆架权利来侵占别国的领土.
2. 越南根据 1982 年《联合国海洋法公约》关于大陆架和专属经济区的规定.1994 年 6 月 23 日,越南国会通过《关于批准联合国 1982 年海洋法公约的决议》,该决议第四条指出: "应该区分解决黄沙和长沙群岛的争端问题与保卫,根据联合国 1982 年海洋法公约的原则和标准,属于越南主权和裁判权的领海和大陆架问题."其意图很明显,要在满足越南的大陆架要求以后再与有关国家就西沙和南沙的剩余部分寻求解决争端的办法.越南关于大陆架和专属经济区的主张不应改变中国对南沙群岛海域的历史性权利.以牺牲他国领土主权来满足某一国或几国的大陆架和专属经济区要求并不符合《联合国海洋法公约》的本意,违背公平原则,同时还利用公约否定我国九段线的法律效力.2011 年 5 月,越南外交部就我国海监船剪断越南"平明 2 号"勘探船探测电缆举行记者招待会,称"中方关于东海( 即我南海) 的九段线完全缺乏法律依据,违背了中国也是成员国之一的 1982 年《联合国海洋法公约》".越南这一态度在南海诸国颇具代表性.
三、我国面对南海斗争的对策
( 一) 全面开展法律宣传造势
南海争端的产生主要肇始于《联合国海洋法公约》通过后对国际海洋法律制度带来的巨大变革.现今国际军事斗争法律较量激烈,只有坚持并大力宣扬我国对南海诸岛拥有无可争辩主权,九段线合法有效的详实依据,我国在南海开展军事行动才有坚实可靠的基础和保证.要在各种场合、时机表明主权在我的态度,并谴责周边国家军事侵占的违法性和我国采取军事行动维护主权的合法性.要宣传我国因先占而享有主权的历史事实,在开展军事斗争,展示国际、国内法律依据的同时,也可积极从国际法角度全方位研究论证"搁置争议、共同开发"战略思想的科学性和可行性,并通过研究结果妥善应对在推进共同开发过程中遇到的国际法律争端.要特别注意充分发掘、梳理和利用目前存放在伦敦、罗马、纽约等地有关南中国海的档案资料,同时以恰当的方式实施智力引进,利用联合国等国际组织和境外友好媒体平台,提升国内舆论宣传水平,为增强我国在南海争端中的法律地位服务.此外,我国专家学者积极在国内外媒体上"发声",鼓励学术研究部门就南海问题积极开展国际交流活动,让国际社会在南海问题上给予我国更多理解和支持,避免美、日等区域外大国混淆视听、挑拨离间,利用南海问题制约我国的空间.
( 二) 强化岛礁有效控制
南海诸岛礁主权属于我国的法律效力毋庸置疑,我国拥有采取一切手段抵抗侵略、扞卫主权的自然权利,采取的手段和措施还要统筹国内外大局,切实维护我国发展战略机遇期.我国应增加显示主权的活动,采取"温水煮青蛙"的方式,温而不火地使主权管辖活动常态化、例行化,使行政权力的执行制度化.比如定期采取渔政执法、海监岛礁护理、资源利用规划、海洋环境保护等方面的行动,同时应注重建立有效经济存在.针对周边国家在有争议区的单方面油气开发活动,可以在不损害共同开发大局情况下,适当效仿其开发形式进行反制,既遏制南海资源被周边各国单方面掠夺,又增加我国在南海问题上的经济筹码,进而巩固和维护我国在南海的主权.
( 三) 依海域开展灵活多样的维权行动
和平时期,以国家海警等执法力量为主,军事力量随时支援,战争时期则以军事力量为主,地方力量密切配合,形成有张有弛、灵活机动的军地合作态势.针对我国在南海"海域被瓜分、岛礁被侵占、能源被掠夺、渔民被抓扣"的实际情况,可开展军地合作,通过有力手段保障我国渔业及科考活动的安全与合法权益,如周边国家破坏我国正当的活动,则可采取"以民对民、以军对军"策略,瓦解挫败其企图,并借此宣示我国维护南海主权的决心.在有争议海域和外国实际控制的海域,主要优先采取海警等执法力量,其后海军支援执法等方式宣传主权,开展维权行动.针对周边国家已占岛屿、海域的军事活动,派出军舰进行抵近巡逻,采取信息手段对其通信链路、雷达侦测等设备实施攻击,对其通联活动进行侦察、干扰和破坏,迫其限制或军事行动.
参考文献:
[1]赵理海. 海洋法问题研究[M]. 北京: 北京大学出版社,1996.
[2]吴士存. 南沙争端的由来与发展[M]. 北京: 海洋出版社,1999.
