摘 要： 老旧小区有机更新不仅是一项关系到百姓的安居乐业和应对人口老龄化的惠民工程,更是一项提升城市市容面貌和管理水平的惠政工程。随着人们生活水平提高和经济迅速发展,老旧小区存在的诸多问题已经成为百姓追求更高生活品质和城市发展的绊脚石。作为我国政治和文化中心的北京,存在诸多产权各异、年代久远的老旧小区。这些小区设施陈旧、卫生环境差、人口老龄化严重。通过总结和分析北京市J社区有机更新的实践经验,探讨目前在老旧小区有机更新过程中存在的问题和制约因素,提出推进有机更新的对策建议,以期为后续其他小区的有机更新和适老化改造提供参考和借鉴。
关键词： 老旧小区; 有机更新; 北京市; 老龄化;
Abstract： The organic renewal of the old community is not only a project related to the people's well-being and coping with the aging of the population,but also a beneficial project to enhance the appearance of the city and the level of management.With the improvement of people's living standard and rapid economic development,many problems existing in the old neighborhood turn out to be as a stumbling block to the people's pursuit of higher quality of life and urban development.As the political and cultural center of our country,Beijing,there are many old neighborhoods with different property rights and ancient age.These community facilities are old,the sanitary environment is poor,the population is seriously aged.By summarizing and analyzing the practical experience of organic renewal of The J community in Beijing,this paper discusses the existing problems and constraints in the process of organic renewal of the old communities,and puts forward the countermeasures to promote organic renewal,with a view to providing reference for the organic renewal and aging people friendly transformation of other neighborhoods.
Keyword： old neighborhood; organic renewal; Beijing; aging;
随着城市发展速度的加快,我国居民生活环境有了极大改善。但受多种客观条件所限,各地建设年代久远的小区普遍出现房屋使用功能差、基础设施差、卫生环境差和后续维护差的“四差”状态,管道失修、停车困难、光纤和电梯缺失等问题严重影响小区居民的日常生活和社区发展。随着中国开始步入老龄化社会,老旧小区出现的各种问题和矛盾日益凸显,存量空间更新和改造已成为城市发展的新趋势,如何解决好老旧小区的设施改造和功能提升成为城市管理者所要面临的难题。北京老旧小区众多、产权各异,大部分处于市中心等核心地段,改造难度大。为此,北京市政府联合社区街道和社会机构,为让首都的老旧小区成为环境整洁、管理有序的和谐家园积极探索高效而务实的可推广经验,本文将以北京J社区的改造经验探讨老旧小区有机更新的存在的问题和相应的对策建议。
一、北京老旧小区有机更新发展现状及问题表现
(一)北京市老旧小区有机更新发展现状
老旧小区主要是指建设年代较早,建成时间较长,房屋使用功能不能完全满足现代生活物质和精神需要的住宅小区。各地对老旧小区的界定略有不同,目前北京市对老旧小区的有机更新范围源自2018年3月北京市政府印发的《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》,方案整治范围包括了辖区内1990年以前建成且尚未完成抗震节能改造的小区、1990年以后建成的住宅楼房但性能或节能效果未达到民用建筑节能标准50%的小区、经鉴定住宅楼房已成为危房且没有责任单位承担改造工作的小区以及“十二五”期间已完成抗震节能改造但基础设施、基本功能仍存在不足或物业管理不完善的小区。据统计,目前北京1990年以前建成的小区约1 900个,占总小区数量的12%～15%,建筑面积约为6 000万m[2]。北京市在“十二五”期间共完成1.37万栋、累计5 500万m[2]的住宅楼抗震和节能改造,惠及81.9万户居民。随着对营造宜居环境和人口老龄化探索的重视,北京市老旧小区有机更新也逐步提速。2018年北京共对100个老旧小区进行综合改造,涉及1 165栋住宅楼,“菜单式”改造完善配套设施,优化和提升功能,改善7.62万户居民的居住环境。2019年北京市依据“自下而上”“以需定项”的原则开展第二批老旧小区综合整治,涉及6个区、80个项目、739栋住宅楼,改造工程范围进一步扩大,涉及增设停车位、加装电梯和飞线入地等民众呼声较高的项目。
(二) 北京市相关政策支持
我国目前在国家层面尚无专门针对老旧小区的法律法规,有机更新所涉及的法律主要包括《物权法》《城乡规划法》以及《物业管理条例》等9部法律。北京市早在2012年1月出台了《北京市老旧小区综合整治实施意见》,并成立专项办公室在全市开展老旧小区综合整治工作。随后几年针对节能抗震、房体加固、招投标流程、绿化工程、交通设施、管线管网和物业标准等方面陆续出台规范文件57个,从政策层面对老旧小区有机更新提供支持和指导。2016年北京出台了《北京市2016年既有多层住宅增设电梯试点工作实施方案》,首次试点老旧小区加装电梯工程,市财政给予每台电梯不超过24万元的补贴,开启了老旧小区配套设施的升级工作。2019年10月,北京市朝阳区发布《朝阳区住宅项目物业服务基础标准(试行)》,这是北京市首个老旧小区物业服务标准,涉及综合服务、环境卫生、秩序维护和设备养护等方面,为老旧小区更新后的物业服务和考核监督提供依据。结合每年国家出台的指导意见,北京市对老旧小区的政策由单纯的房体、设备加固向居住环境和后续服务方向倾斜。
(三)J社区的基本情况
J社区位于北京东三环劲松桥西侧,隶属于朝阳区管辖。J社区始建于20世纪70年代,是改革开放后北京市第一批成建制楼房住宅区,目前楼龄已40余年。J社区占地0.26k㎡,总建筑面积19.4万㎡,总单元数143个,总户数3 605户,居住人口9 494人,其中60岁以上老年人占比34%,老龄化问题严重。J社区在“十二五”期间完成所有多层建筑的抗震加固、节能改造和弱点管网敷设,完成95%楼宇的楼内管线更换,社区面貌有了较大提升,但仍然存在基础设施薄弱、适老服务功能较差和后续物业管理匮乏等问题。
(四)J社区有机更新前存在的问题
面对新时代、新北京和新朝阳的要求,J社区在基础设施和配套服务上仍存在较大差距。
1.基础设施错配
社区建筑建成年代久远,楼内缺少配套消防设施,消防栓、灭火器等消防设施配备严重不足;部分住户窗户封闭,楼道外堆积电动车及易燃杂物,发生火灾时有重大伤亡隐患;适老设施缺失严重,所有楼道没有电梯,主要道路、单元出入口没有无障碍通道,公共空间内缺少扶手,致使部分老人常年无法下楼,无法享受正常的晚年生活;社区内活动室、健步道等陈旧不堪,无法为社区老人提供正常服务;社区管道老化排水不畅,夏季雨水倒灌地下室居民和储藏室,房屋上下水管堵塞、渗漏情况时有发生,造成不同程度的经济损失。
2.配套服务不足
J社区由80%房改房、10%公租房和10%商品房组成,物业由街道和房管部门共同管理,街道通过管理保洁公司、绿化公司、垃圾清运公司为小区提供服务,房管部门对楼宇及附属设备提供维护服务。这种模式管理专业度不高,服务质量不佳,物业缴费烦琐,居民缴费意愿不强,而拖欠物业费又使得物业公司服务质量下降,最终形成恶性循环。此外,社区内缺少理发店、早餐店及便利店等便民配套服务设施,无法满足居民日常需要,已存在的不规范的菜市场和小饭店严重破坏社区环境,流动人口多,带来安全隐患。
二、J社区有机更新的经验与局限
(一)J社区有机更新的经验
1.落实各方主体责任,建立联动平台
对老旧社区的有机更新,最基本的原则是尊重社区居民的意愿,结合实际情况共同推进项目实施。项目方在研究众多案例后探索出一套适合J社区的改造模式,建立“区委办局、街道办事处、居委会、社会单位、居民代表”共同组成的五方联动工作平台,做到区级统筹树目标、街乡主导定项目、社区协调解矛盾、居民议事共参与、企业运作保运营,多层次推动改造进展。首先,由区委办局牵头,街道工委和办事处成立工作小组,前期组织数十场、覆盖2380名居民的调研访谈,搜集居民意见,形成完整的投资、规划设计、施工建设、运营服务方面方案,再由社区组成的议事会讨论和优化方案,最终交给企业进行施工和后续运营。这种模式可以将多方主体联系到一起,形成改造合力,有序推动方案落地实施,同时尊重居民意见,发挥其主观能动性,减少改造阻力。
2.引入科技手段,打造智慧养老社区
面对J社区“房龄大、老人多、服务少”的现状,项目方引入多种科技手段和服务,高效解决社区居民的实际需求。首先建立网上社区,推出集门禁、安防、停车、垃圾分类、电动车充电、便民服务支持为一体的社区卡。居民仅需此卡便能享受在社区内的各项服务,同时设置垃圾分类回收系统,居民可使用厨余垃圾换取社区积分抵扣物业费,大大提升了小区垃圾回收率和环境整洁度。此外,建立智能养老监测系统,增加单元和小区摄像头,记录老人出行数据,对长期未出门的老人进行上门关怀;对重要出入口进行人脸识别,提升小区安全度,同时重点时段解除楼道门禁,方便老人进出。通过大数据规划完善社区人、车交通线,改造相关设施打通交通微循环,并针对社区内电动车较多的情况,项目方打造了智慧车棚充电系统,结合物联网传输与监测,实现充电车棚的智慧充电、智慧消防,云端管理等功能,有效提升社区内消防安全程度和居民使用感受。
3.聚焦适老改造,实现精细物业管理
老旧社区除了房龄老、设施老的问题,同样存在“物业服务老、管理内容老”的问题。为此,项目方与J社区签署物业战略合作协议,在业主双过半投票等确权工作后,全面接管J社区的物业工作。新的物业方建立一套全方位的适老物业服务模式。在社区内配置物业管理“专职管家”、日常治安防控队伍及常态化治安巡控机制,配合落实网格化服务管理;针对特困老人、失独老人、高龄老人采取一对一服务,包括报警器安装、医疗联动、上门保洁、代购送餐和节日慰问等;针对社区内的所有老人开展丰富多彩的社区活动,包括才艺交流、电影观赏、趣味运动会、文化讲座等,丰富社区老年人业余生活,活跃社区气氛,实现老龄社区的长效发展。
4.挖掘历史文脉,重塑社区精神
J社区作为20世纪70年代建成的纯居住型社区,曾经为大量国有企业职工解决了居住难题,也见证了北京市各项重大活动和重工业经济的变迁,历史文化底蕴浓厚。在老旧小区更新中,项目方充分挖掘社区历史文脉,与中央美院合作,设计和建设具有鲜明特色的社区颜色和标识,调和住宅与环境的色彩关系,建立整体社区视觉体系,同时在社区内建立多个主体公园、文化长廊和文化墙,突出文化宣传和展示,凝聚社区元素。在居委会指导下加强多种类兴趣社群运营,定期开展惠民公益演出和特色活动,恢复邻里关系,打造“熟人和主人”社区。通过一系列的文化展示和活动,加强邻里和睦关系,更易化解在小区更新中业主因不同主张而引发的矛盾。
(二)制约J老旧小区有机更新的因素
1.监管部门重叠,掣肘更新进度
目前在J社区负有管理职责的部门有30多个,包括属地街道、规划局、交通委、城管委等政府部门,虽然社区更新项目创新形成的党建引领机制和共治平台将主要职能部门纳入其中,但由于老旧小区有机更新在北京试点不多,经验欠缺,在项目实施过程中面临的具体问题都要以一事一议方式解决,协调各方面的效率不高,疑难复杂问题往往难以及时突破。同时,水电气热等管线改造、架空线入地、电梯安装等基本由各专业公司负责,其改造工作计划与专项资金安排同步,与老旧小区有机更新的需求存在一定的脱节,加之其审批流程周期较长,一定程度上难以与小区有机更新工作合拍共振。例如,在社区内某危楼的原拆重建项目,需要进行产权梳理、入户调查、过渡保障、楼体拆除、重新建筑、资金配套、新房验收、办理产权等一系列流程,周期长、程序多。过往的原拆重建案例大多由政府主导和协调,相关审批手续特事特办,如果没有政府推动,只有项目方单独协调各部门,老旧小区更新进度将大为放缓。
2.规划调整僵化,资源配置低效
J社区楼间距窄、人口密集、空间狭小,难以参照新建小区配套标准改造提升,需要对现有空间资源进行深入挖掘,补足老旧小区生活服务短板。但受制于社区配套用地、配套用房原规划用途以及某些闲置空间的合法合规性,很多空间资源难以整合高效利用,缺乏弹性规划。社区内因环保升级而废弃的燃煤式锅炉房和堆煤场本可以改造成立体停车场作为便民服务,但改造项目涉及的产权确认、规划变动以及盈利分配等问题尚未有效解决,导致目前大面积闲置,造成空间资源极大浪费。虽然市规资委出台相关指导意见,允许街道办事处根据实际需求对非经营性居住公共服务设施进行综合改造,但是相关条文规定较为原则,规划审批部门无法依据指导意见随意修改小区规划,项目测绘、工程勘察也无法推进。
3.融资政策缺位,资金来源不足
社区公共服务项目需要充足资金维持其稳定运转,而资金问题仍是制约老旧小区更新改造的瓶颈,直接影响改造进度和力度。J社区虽然引进了新的物业和管理模式,但是收费标准没有变化,单纯依靠物业费用难以维持社区的运转,社区可授权项目方对内部闲置低效空间进行改造,引进便民服务加以运营,以弥补运营资金缺口。但J社区闲置空间产权归属复杂,虽然多数产权已委托由街道进行管理,但街道与企业签订委托经营协议缺乏明确的法律及政策依据,导致后续便民服务企业入驻意愿显着降低,未来经营不确定性加大。此外,虽然政府在印发的《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》提出,“区政府确定符合条件的企业作为投资主体,负责资金筹措、前期准备、统筹组织等工作”。但在具体落实中缺乏操作细则,老旧小区有机更新项目缺少抵押、资金担保的情况下,金融机构出于资金安全性的考虑持慎重态度,改造资金缺口较大,不利于项目推进,更不利于整治成果的推广复制。
4.群众诉求不同,协调难度颇大
在老旧小区有机更新中,很多改造方案因居民利益诉求不同难以达成一致。社区内楼宇地下一层为产权住户,顾忌加装电梯可能带来的噪声和遮光问题,极度反对电梯加装,部分住户也因电梯安装和运营费用分担问题对加装电梯持消极态度;此外,由于老旧小区物业一直是“政府兜底、街道代管”的模式,居民极度缺乏付费意识,在改造更新后不愿承担新的物业价格,没有停车需求的住户要求预留改造后的停车位,部分居民甚至把老旧小区更新看作是改造小区面貌的唯一机会,诉求过多要求过高,项目方无法满足其诉求,协调难度大,使得部分项目推进较慢。
三、推进老旧小区有机更新的建议
(一)弹性规划低效土地,开辟项目绿色通道
老旧小区建成年代久远,部分社区用地、配套用房和设施存在布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理等问题,若能在既有法律法规和政策框架下,出台比较完善和具体的规划调整指导意见,适度弹性规划配套用地、配套用房原来的规划用途,将有利于提高老旧小区的综合利用效率。此外,老旧小区内部分危房已过建筑使用寿命,最经济的办法是原拆重建,但重建项目流程复杂、手续烦琐,建议将这类项目纳入政府综合整治范畴,组建包含房管、国土、规划和城建等相关职能部门的协调性机构,对该类民生项目开辟绿色通道,简化规划手续和行政审批,完善特定项目的拆迁安置、楼体施工和回迁安排等流程,并统筹水电气迁改、地下管网、消防安防、物业管理等进入并联审批,对不能进入并联审批范围的子项目,采用评审会议的形式进行,相关职能部门及相关领域专家联合审议,将大大缩短项目审批周期,加速小区更新速度。
(二)完善相关法律法规,明确产权归属划分
在老旧小区更新过程中,会涉及到原拆重建楼宇面积增加、增设停车位和车棚、加装高层电梯和配套设施、管线管网改造、社区文化知识产权等一系列权属问题,能否在更新前明确相关权属决定了各利益方的权责,直接影响其参与意愿和更新进程。建议完善所设权属界定的法律法规,并借助《物权法》中有关建筑物所有权的规定,以及国际已有经验,明确老旧小区更新后新增设施的产权归属问题,减少因权属不清而导致的利益冲突,影响更新进程(表1)。在项目改造前梳理清各部分产权关系,明确实施过程中各方所承担的义务和费用,对于争议较大的项目,政府应设立专门机构作为高位统筹协调人,积极协调各方妥善处理。
(三)对接专业养老机构,化解居住错配难题
大部分老旧小区地理位置较好,但小区内老年人占比大,经济承受能力不强。为了提高小区老人的生活质量,也为了进一步优化小区住房资源,小区业主委员会可以与专业养老机构合作,开展“住房租赁、集中养老”项目。社区老年人保留自己房屋产权,把房屋打造成适宜年轻人的长租公寓进行出租,自己搬到由养老机构提供的公寓居住,可以享受专业的生活照料、医疗康复和文娱社交等服务。通过该模式,老年人在养老公寓的费用可由租金覆盖,部分还有结余,缓解了自身经济压力,而年轻人可以租到地理位置优越的小区,缓解了职住分离的问题,而小区也可以减轻其改造的压力,实现多赢局面。业主委员会通过与专业机构对接,避免了之前出现的“以房养老”所带来的房屋灭失风险等问题。对于不愿“以租养老”的居民,专业养老机构同样可与老旧小区合作,开展定期医疗维护、上门关怀等服务,提高小区养老服务水平,让老旧小区在基础设施更新的同时,服务和功能同样有所提升。
(四)创新资本运作形式,解决资金问题
老旧小区有机更新是一项系统性工程,必须有稳定的资金来源方能保障各项工作的开展。项目前期投入巨大,建议政府先期将市区两级财政投入作为资本金,设立老旧小区更新专项资金账目,用于改造道路、管道等基础设施,再依托改造区域内的房屋、土地等公共资源搭建投融资平台,吸引社会资本进入。为平衡社会资本在老旧小区改造中的支出,社区可有条件的置换部分小区内的商业经营权和物业管理服务;同时制定关于老旧小区有机更新涉及的权属界定和经营权确认的管理办法,以便金融机构能够进行后续股权融资、资产证券化等金融活动;鼓励金融机构在住宅金融专项债券、政策性支持贷款等方面进行探索,创新社会资本投融资机制,以增加老旧小区有机更新资金渠道,提升资金使用效率。
表1 老旧小区有机更新所涉权属问题项目与操作
四、结语
老旧小区有机更新是一项复杂而重大的民生工程,不仅能极大改善老旧小区居民的居住环境,更能够改善市容市貌,提升城市管理水平,还能够形成新的经济增长点,缓解经济下行压力。各地区都不断探索老旧小区有机更新的方法和途径,也在局部小区进行试点,总结在更新过程中的宝贵经验和存在问题,待到试点小区经验成熟,推广到其他地区。随着实践进程的不断深入,未来老旧小区更新方向将由楼体加固、管线入地等硬件升级逐步向科技物业、适老服务等软件提升过渡。下一步要结合老旧小区自身特点,聚焦居住群体需求,注重改造的高效性、实用性、功能性和可持续性,制定完善有序的更新计划,把老旧小区更新打造成改善城市面貌和居民生活质量的惠民工程。
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