摘要：近年来， 我国城市物业管理纠纷呈现爆炸式增长态势。为了有效破解物业管理的困境， 需要深入分析矛盾的成因。基于田野调查和机制分析方法， 研究发现我国城市住宅小区物业管理过程中存在五大矛盾。这些矛盾综合作用， 共同导致城市普通住宅小区的物业管理困境。从法律关系看， 我国物业管理兼具私人性、集体性和公共性等三维属性。物业管理矛盾的生成机制在于无公德的个体、业主自治力不足和政府管理缺位。破解这些矛盾需要在政府主导下构建由政府、市场、社会三方共同参与， 合作共管的物业治理机制。
关键词：城市住宅小区； 物业管理； 全能型物业； 业主委员会； 业主自治；
Predicament of Property Management in Urban Residential Area and Its Cause Analysis
Abstract:In recent years, China's urban property management disputes show explosive growth. In order to effectively break the plight of property management, we need to analyze the causes of contradictions.Based on the field investigation and mechanism analysis method; it is found that there are five contradictions in the process of property management of urban residential area in China. The combined effects of conflict cause the plight of cities ordinary residential district' s property management. From a legal relationship, China' s property management has the three-dimensional properties of private, collective and public nature. The generating mechanism of property management contradiction resulted from no public morality individual, owner autonomous power shortage and the absence of government. To break these contradictions needs to build the tripartite cooperation condominium property management mechanism, which is the joint participation by the government, market, social under the guidance of government.
Keyword:city residence community; property management; versatile property; owners committee; owners autonomy;
一、问题的提出及研究视角
当前， 我国城市普通住宅小区物业管理冲突问题日益严峻， 物业服务企业和业主之间围绕着服务和收费陷入恶性循环。依据法律， 业主和物业服务公司之间属于物业服务合同关系， 业主支付的物业费属于物业服务企业提供服务的对价。然而， 现实中物业服务企业收费难和收费率低已经成为制约合同履行的根本难题， 少数业主以物业服务企业服务不到位或财产损失等理由作为抗辩拒交物业费， 物业服务企业在面临服务成本的硬约束下， 只好裁减服务人员降低成本。而服务质量的降低， 又进一步激发更多业主的不满， 物业收费就会更难， 如此便陷入恶性循环。按照法律制度设计， 对于业主不交物业费的行为， 物业服务企业关于物业费请求权只有采取起诉至人民法院的司法救济手段。而法院介入物业纠纷虽然能部分解决物业费拖欠问题， 但是却加剧了业主和物业服务企业之间的矛盾， 甚至导致业主对法院的不满和群体性围攻， 法院判决的执行越来越难[1].
物业服务合同履行是困扰我国城市物业管理的重大问题。近年来， 不仅涌向法院的物业纠纷诉讼案件急剧增多， 通过拨打12345市长热线或向媒体曝光求援的案件也呈现爆炸式增长态势。有学者指出：物业管理纠纷难以解决的原因在于居民经常选择的解决方式不是有效的手段， 即居民遇到物业矛盾， 经常先向物业服务企业、业委会、街道办、居委会等部门反映， 但解决效果比较差， 反而是通过向电视台、报社等媒体投诉或拨打12345市长热线或法律申诉等渠道反映效果要好些[2].问题是这种非常规的治理手段， 只能解决非常小的一部分物业纠纷， 甚至会形成非常规手段的常规化， 但是这样的冲突化解机制成本是非常高昂的。物业纠纷案件标的虽然数额小， 但由于涉及人数众多， 和城市居民的生活息息相关， 物业管理矛盾的不断累积和升级将有可能危及社会稳定。
既有关于物业纠纷的研究， 聚焦于业主和前期物业公司之间的矛盾， 主流的观点为“业主维权-公民社会”范式。张磊认为：业委会维权的兴起是由于房地产开发和物业管理领域中， 以开发商和物业公司为主体， 包括房管局小区办、地方法院、街道办事处和居委会等相关政府部门与政府官员在内的一个具有分利性质的房地产商利益集团已经形成。正是该分利集团的强势地位使得开发商和物业公司敢于普遍地侵害广大业主的合法权益， 这正是业主维权运动兴起的深层次原因[3].业主与物业公司及其背后的开发商之间的纠纷， 在基层政府的介入协调下， 业主维权的意义被延伸为对地方政府的权力抗争。因此， 业主维权的兴起被认为是“物业运作释放的公共空间”[4]“公民社会的先声”[5]“从产权走向公民权”[6]等。在业主维权范式下关于物业纠纷的研究已经取得了丰硕的成果， 但是由于集中关注业主与前期物业公司和开发商之间的外部斗争性物业纠纷事件， 而缺乏从内部视角对常规性治理阶段物业管理面临的困境以及物业纠纷产生根源的经验研究。同时， 由于业主维权范式带有强烈的价值干预和理论期待色彩， 而存在用西方的理论对我国实践经验的剪裁和修饰， 以期经验符合理论预设， 因此无法有效把握物业纠纷发生的内在机制。
基于对业主维权范式的反思， 近年来有学者试图从业主自治的内部视角去认识社区物业矛盾， 开拓了物业纠纷研究的视野。陈鹏通过对业主维权和常规自治2个阶段的区分， 认为在这2个不同的阶段， 不同的主体对业委会的态度不同：从社会的视角看， 业委会分别是“维权的代言人”和“自治的领头羊”;从市场的视角看， 业委会分别是“利益的争夺者”和“共赢的合作者”;从国家的视角看， 业委会则分别是“麻烦的制造者”和“社区管理的抓手”[7].石发勇认为：业委会作为市民组织的发展并非如学界乐观者认为的那样， 能给业主注入合作习惯、团结意识和民主参与精神， 反而可能因为内在局限和外部制约的双重作用， 形成少数既得利益业主经营排斥大众参与的寡头统治和相互争斗不休的“准派系政治”, 从而有损于基层治理和社区民主[8].也有学者提出以利益密度与社区同质性的二维框架来解释不同社区业委会选举景象和治理绩效的差异[9].因此， 本文将在业主自治内部视角研究成果的基础上， 通过机制分析法， 整体性地理解我国物业管理面临的困境以及物业纠纷产生的根源。而唯有厘清我国物业管理矛盾的内容及其发生机制， 才能提出有效的冲突解决方法， 这对于建设城市社区良好的物业管理秩序和宜居的生活环境有重大意义。
二、住宅小区物业管理面临的困境
我国城市商品房小区物业管理冲突的表象为物业服务企业和业主之间关于服务和收费之间的矛盾， 业主对物业服务企业稍有不满， 就以不交物业费作为抗辩， 而业主抗辩的理由大多没有合法性证据， 得不到法院的裁判支持， 反而会加剧物业企业与业主之间的对立紧张关系。学界的主流观点倾向于认为：业主在市场中是天然的弱者， 容易成为利益受损方， 而物业企业处于强势地位， 容易成为侵犯业主利益的一方。通过深入考察物业管理实践， 发现物业管理问题是复杂多维的， 现实中确实存在物业服务企业违约或违规经营等侵权现象， 但物业服务企业并不必然是强者， 业主也并不必然是弱者。目前， 住宅小区物业管理面临五大矛盾。
（一） 物业价格与物业价值之间的矛盾
我国物业服务收费采取政府指导价和市场调节价相结合的定价方式。由于城市普通住宅的物业服务与千家万户居民的生活息息相关， 属于基础民生工程并具有一定的公共性， 我国城市普通住宅物业服务收费实行政府指导价。但我国现行城市普通住宅物业服务等级和收费标准还是2004年制定的， 至今已经有十多年， 这段时间既是中国快速发展的10年， 也是通货膨胀比较严重的10年。物业管理主要是劳动密集型服务， 劳动力成本上涨的幅度与速度决定了物业管理成本涨幅的大小。物业价格严重背离物业价值， 物业价格与物业价值之间产生了巨大张力。为破解此矛盾， 许多城市开始探索放开物业服务市场定价， 即在政府基准价的基础上由物业企业和业主自由协商确定物业服务价格， 但是在实践中由于单一的物业企业和众多分散的业主之间存在高昂的交易成本， 因此物业服务市场面临涨价难题。
物业服务企业是一个以盈利为目的的市场主体， 物业服务成本大幅度提升， 但是物业服务价格没有及时上涨， 物业服务企业的利润空间不断受到挤压。物业服务企业面临的选择有： （1） 撤退。这也是很多中低档小区或建筑面积少的小区， 其物业服务企业在合同期满后就撤退不再续签的根本原因。物业服务企业撤退后， 往往没有新的物业服务企业愿意入驻， 小区的物业管理处于空白地带， 极易引发基层社会失序。 （2） 减少服务人员的数量以降低人工成本， 这就会导致服务的范围收缩和服务质量的下降， 引起业主的不满， 进一步影响物业服务企业的收费率， 也就进一步降低服务质量， 形成恶性循环。 （3） 违规非法经营以获取额外收入， 以补贴物业收入不足， 如违规收取停车费， 或擅自利用小区部分公用面积经营等。不管是哪一种情形， 都会加剧业主和物业服务企业之间的矛盾。
（二） 有限责任的市场主体和全能型物业期待之间的矛盾
“既然我交了物业管理费， 小区内所有事物都应该由物业服务企业负责”, 这是绝大多数业主对物业服务的认识和期待。由于物业管理法律知识的专业性过强， 大多数普通业主不懂法， 导致对物业服务企业的服务存在认识上的偏差。业主和物业服务企业签订的是物业服务合同， 物业服务企业提供的服务是有边界的， 作为市场主体的物业服务企业履行的是合同责任， 承担的是有限责任， 但在业主的期待中却扮演着全能型物业管理的角色， 承担的是无限责任。一旦物业服务企业没有满足业主的诉求， 业主就以此拒交物业费作为抗辩。作为承担有限责任的市场主体和业主对全能型物业期待之间产生了巨大张力， 必然就会产生业主期待的落空和对物业服务企业的不满， 因而大量物业纠纷就不可避免。
具体情况如下。
1. 违背质价相符原则
物业企业提供的服务等级和标准与业主支付的物业费用相匹配， 物业服务企业提供的服务等级对应不同的收费标准， 业主想要更高质量的服务， 就需要支付更高的费用。但现实却是业主支付的费用不高， 却要求享受到与费用不相称的更高质量的服务， 甚至有点吹毛求疵。
2. 业主的个体责任
物业服务企业提供的服务通常分为日常综合服务与特约服务， 其中特约服务是为满足不同层次业主的差异化需求设立的， 即提供房屋自用部位、自用设备的应急维修服务， 由享受服务的业主单独支付对价[10].但很多业主对此有误解， 认为自己缴纳的物业费里包括了专有部分的物业服务， 比如家里灯泡坏了， 物业服务企业换灯泡收取一定费用， 业主就对物业服务企业不满。
3. 开发商的责任
关于小区内地下停车库、会所等的产权归属纠纷以及业主对房屋质量不满或小区规划不合理等问题， 属于开发商遗留问题， 这是业主和开发商之间的矛盾， 但业主则容易将矛盾转嫁给物业服务企业， 并以不交物业费作为抗辩。
4. 政府各相关职能部门的公共管理责任
在业主抗辩的诉求中， 诸如家里被盗、汽车被刮伤、住改商、私搭乱建等物业服务企业未管理到位， 或致财产损失等， 这属于政府各相关职能部门的公共管理责任， 物业服务企业有协助管理的责任， 包括及时发现、劝阻、制止和上报的义务 （1） .《物业管理条例》第三十六条规定：“物业服务企业未能履行物业服务合同的约定， 导致业主人身、财产安全受到损害的， 应当依法承担相应责任。”物业服务企业应当承担的只是合同约定的责任， 而非兜底责任。
（三） 物业供给的公共性和个体机会主义行为的矛盾
一个物业管理区域内的业主基于建筑物区分所有权形成的是团体关系， 小区内的物业管理具有准公共物品的形式， 相对于团体外部而言具有一定的排他性。但是在业主团体内部物业管理属于集体服务， 相较于个体而言， 不具有排他性和竞争性， 就会存在个体机会主义行为和搭便车的风险。无论准公共物品、集体物品还是纯公共物品， 它们都具有公共产品的属性---排他困难， 此时消费者为之付费的需求会降低， 生产者提供它的激励会打折扣， 市场就有可能失灵[11].《物业管理条例》第六十七条规定：“违反物业服务合同约定， 业主逾期不交纳物业服务费用的， 业主委员会应当督促其限期交纳；逾期不交纳的， 物业服务企业可以向人民法院起诉。”现在商品房小区成立业主委员会的尚不多， 即使成立业主委员会， 在督促业主交纳物业费上很少能发挥作用。当物业服务企业的物业费请求权不能实现时， 只有采取司法救济。由于物业纠纷的标的数额小而对象众多， 采取司法救济的成本高而效果差， 因为物业服务企业采取司法诉讼， 不仅要支付律师代理费， 还要耗费大量的时间和精力， 同时还会和业主的关系闹僵， 更不利于物业费的收取。而我国立法上对物业费请求权不能实现时的救济不足， 无法有效约束搭便车现象和机会主义行为[12].
（四） 物业服务企业对人的管理和无公德的个体之间的矛盾
根据物业管理的内容， 可以将物业管理的对象分为两大类：一是对物的管理， 即共用空间的清洁、绿化以及共用设施设备的养护等；二是对人的管理， 主要是对产生外部性的人的行为的管理， 以维护公共区域的综合秩序。在小区业主团体内部的权利义务关系中， 业主个体在享有权利的同时不得损害其他业主的合法权益， 个体行为需要遵守业主公约。但是在物业管理实践中， 常常会有少数违背业主公约的无公德的个体， 具体表现为噪音扰民、不文明养宠、私搭乱建、毁绿种菜、违规装修、私占消防通道等。严格来说， 这属于业主团体内部的自治管理或政府职能部门的公共管理， 物业服务企业和业主之间不具有直接的权利义务关系， 物业服务企业依据业主团体的委托， 依据业主管理规约和国家法律法规对业主损害他人合法权益的行为管理 （1） .但是物业服务企业受业主团体的委托提供物业服务， 其中就包括恢复空间规划秩序， 及时制止个体业主未经许可侵占公共空间或损害公共利益的行为。以上一些行为不仅损害了业主的公共利益， 甚至有些还是违法行为， 但是物业服务企业发现后， 若及时劝阻， 会遇到对方的反抗， 物业服务企业将案件上报给相关部门， 违规业主得到相应制裁后就会对物业服务企业怀恨在心， 因而就会以不交物业费作为抗辩。本应属于业主团体内部人与人之间关系的矛盾， 在物业服务企业介入管理后， 却演化成物业服务企业和业主之间的私人冲突， 物业服务企业对人的管理面临无公德个体之间的矛盾。
（五） 无组织的业主和物业服务企业的不当牟利之间的矛盾
正如同物业服务企业面对众多分散的业主面临收费难困境， 单个的业主对物业服务企业却面临有效监管难题。小区业主共有资金主要包括公摊收益和专项维修资金， 对于很多中高档小区这笔资金流量是很大的。没有成立业主大会和业主委员会的小区， 对于占用共有部分或共用设施设备经营产生的公摊收益就处于弃管状态， 往往为物业服务企业所俘获。而成立了业主大会和业主委员会的小区， 由于业委会不具有法人资格， 无法在银行开设独立账户， 且业委会成员没有工资报酬， 主要由具有公益心的业主利用业余时间为业主服务， 没有足够的精力和能力亲自对共有产权经营， 所以， 在现行条件下通过物业服务企业来代管就相对具有可操作性， 物业服务企业可在经营收益中提取一定比例的管理费用[7].但是由于普通业主没有组织起来， 无法对业委会进行实质监督， 业委会在巨额利益流量和私利动机趋逐下， 往往蜕化为一个相对独立的利益群体， 形成寡头治理或派性斗争[8].业委会往往被物业服务企业收买， 和物业服务企业形成不稳定的分利秩序， 或因利益分配均衡而形成利益共同体， 或因利益分配不均而分裂斗争， 而不管哪一种情形都会损害大多数业主的利益。
三、住宅小区物业管理的属性界定
在住房制度商品化改革前， 城市房屋产权形态比较简单， 物业管理由房管部门或单位后勤集团负责， 很少存在物业纠纷。而城市住房制度商品化改革后， 房屋所有权以及物业管理一并转移给建筑物区分所有权人。我国城市土地属于国家所有， 建筑物区分所有权是建立在土地使用权之上， 而非土地所有权之上， 土地所有权属于国家。那么， 城市商品房住宅小区的产权形态就比较复杂， 由私人产权、集体产权和公有产权共同组成， 物业管理的属性也就兼具私人性、集体性和公共性三维属性， 分别对应的是业主个体、业主团体和政府的责任， 唯有三方各司其职和协作共管， 方能形成良好的物业管理秩序。
依据《物权法》第八十一条可知， 业主自治管理的含义是经业主共同决定， 可以由业主自行管理建筑物及其附属设施， 也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。由于新建的商品房小区， 一个物业管理区域内的业主众多， 自行管理的难度比较大， 目前绝大部分小区都是采取市场化的物业管理方式。因此， 物业管理通常是指业主通过选聘物业服务企业， 由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定进行物业管理的活动， 这是最狭义的理解， 也为《物业管理条例》所采纳。但是， 将物业管理定义为业主和物业服务企业合同之下的物业管理活动， 容易混淆物业管理的本质。尽管处于高度发达的经济社会中， 业主已不可能躬亲于物业的管理， 或者没有时间、精力、能力管理自己的物业， 将物业的管理委之于专业机构， 但是物业管理的本质是业主之间的关系， 而不是业主与物业服务企业之间的关系[13].
市场化的物业管理活动， 实质上先后存在2个契约形态：第1个契约是业主管理规约， 属于一种内部契约或社会契约。一个物业管理区域内的全体业主基于建筑物区分权中的共有权和成员权形成的是一种团体关系， 在业主团体内部成员之间权利义务关系的判定就属于业主管理规约的范畴。第2个契约则是由业主大会决定聘请物业服务企业， 在业主大会的授权下由业主委员会代表业主与物业服务企业签订物业服务合同， 这属于外部契约或市场契约。物业服务企业依据物业服务合同约定的内容以及业主管理规约提供物业服务， 相当于是经过业主大会的授权提供物业管理， 物业服务企业和业主之间达成了物业服务管理公约。物业管理费应该由业主交给业主团体， 此基于团体内部的管理规约；团体将收到的物业管理费支付给物业服务企业作为服务的对价， 此基于外部的市场契约。出于方便考虑， 业主团体可将物业管理费的收取委托给物业服务企业来实施。那么， 物业服务合同的当事人就是业主团体和物业服务企业， 而非单个的业主和物业服务企业。从组织的角度看， 物业服务企业和业主团体关于服务和收费的认定就是一对一的关系， 这样就会极大地降低市场交易成本。因此， 良好的市场化物业管理供给秩序， 就不仅涉及市场化的问题， 还需要社会化建设与之相匹配。
我国的物业管理不仅具有私人性， 还兼具集体性和公共性， 良好的物业管理秩序就相当于是一种准公共物品。从经济学的视角看， 公共物品的供给由于存在外部性或搭便车等难题， 市场就有可能失灵， 需要社会或国家来弥补市场的缺陷；从制度设置上看， 通过成立业主大会和业主委员会等组织机构， 将业主团体建设为业主自治组织， 目标就是将业主组织起来制定团体内部的社会规范来约束外部性或机会主义行为， 实现物业的集体供给。问题是业主管理规约虽然对于业主具有约束力， 但并没有强制力， 面对搭便车者或钉子户就会失灵， 这就需要政府的强制力作为后盾。由于物业管理具有公共属性， 市场或社会组织在公共利益和公共秩序的供给中失灵时， 需要国家的强制力来提供保障；且市场和社会组织机制的有效发挥， 本身就需要以政府的强制力作为基础来保障契约履行、交易安全和社会信用。
四、物业管理纠纷的生成机制
由于忽视物业管理的三维属性， 仅仅将物业管理狭隘地理解为业主和物业服务企业之间的市场关系， 就难以把握物业管理冲突的本质和原因， 相应的也就难以提出有效的解决机制。如果仅仅将物业管理理解为业主和服务企业按照物业服务合同约定下的物业管理活动， 那么物业纠纷的解决就只有依靠司法救济。但是从司法诉讼实践看， 法院虽然能根据法律来判定双方的权利义务关系和帮助合同的履行， 但是却无益于物业管理冲突的化解， 甚至会恶化业主和物业服务企业的关系。结合前述物业管理的五大矛盾和物业管理的三维属性， 我国物业管理矛盾难以化解的原因主要有无公德的个体、业主自治不足和政府管理缺位3个层面， 当业主的规则意识、业主自治能力和政府管理没有跟上的时候， 业主和市场之间的互动就会不畅， 物业管理冲突就会大量产生。
（一） 业主的有限理性和无公德的个体
由于我国城市商品房开发市场形成仅十几年的历史， 物业管理、物业服务市场和业委会等一套制度设置都是外来的新生事物， 属于政府“规划性变迁”的产物[14].由于住宅小区物业管理具有较高的专业性， 普通业主对物业管理的认知具有有限理性， 主要表现为2个方面：一是对于物业管理的性质存在认识错位。物业管理不仅具有私人属性， 还兼具集体属性和公共属性， 业主个体的行为在团体内部就会产生外部性， 物业管理的本质是全体业主的公共责任。这就要求业主在享受权利的同时， 还要履行不能损害其他人合法权益的义务， 实质上这是团体内部人与人利益关系的调整和规范， 唯有遵守权利义务相平衡的规则才能形成良好的集体秩序和公共秩序。实践中普通业主囿于有限理性的限制而难免对物业管理的性质认识错位。二是对物业服务企业的认识存在偏差。基于建筑物区分权而形成的物业管理制度， 住宅小区的产权形态复杂， 物业管理知识的专业性强， 部分业主不仅对物业管理的属性认识不到位， 而且花钱买服务的意识不足， 对物业服务企业提供的物业服务边界认识上有偏差， 错把履行有限合同责任的市场主体当作全能型物业主体， 物业服务企业实质上被迫承担了无限责任。
物业管理的专业性和业主个体的有限理性， 使得普通业主容易对物业管理处于“无知”状态。同时， 还有少数业主的机会主义行为而成为“无公德”的个体， 加剧了物业管理的矛盾。物业服务企业和业主个体之间并不具有直接的权利义务关系， 物业服务企业受业主团体的委托按照业主管理规约和法律法规对小区进行管理， 以维护物业管理区域内的综合秩序， 但是物业服务企业面对少数只讲权利不要义务的无公德个体时， 可能会产生市场失灵， 如不文明养宠、私搭乱建、违规装修、毁绿种菜等违背业主公约的行为。一方面， 物业服务企业有劝阻和维持秩序的义务， 但是当物业服务企业前去劝阻制止和上报时， 就会得罪该业主， 业主团体内部的矛盾就会转嫁为业主和物业服务企业的私人恩怨；另一方面， 由于产生负外部性的行为无法得到有效约束， 损害了其他业主的合法权益， 就会激起其他大多数业主的不满， 同样会将内部矛盾转嫁为业主对物业服务企业管理不到位的不满。最终这都会以物业企业物业费收缴难和业主对物业服务不满之间的矛盾而集中呈现。
（二） 业主自治力不足
物业服务市场从本质上说是业主的服务需求和物业服务企业提供服务的结合， 两者之间的关系是服务与被服务的关系。在前述物业管理的三维属性中已经分析了基于集体属性的物业管理， 是基于业主共同利益的需要而产生的物业管理活动， 物业管理关系本质上是业主团体内部人与人之间的关系。从法律关系上看， 业主与物业服务企业之间先后存在2个契约形态， 物业服务企业和业主组织之间是一对一的关系， 是交易成本内部化。但是现实中业主自治的意识和能力严重不足， 业主并没有组织起来， 呈现的是一盘散沙的原子化状态[15].如业主大会和业主委员会难以成立， 业主参与意识不足， 缺乏对业委会的监督机制以及业委会有谋取自身利益而偏离业主意愿的可能[16-17].由于业主自治力不足， 在物业管理活动中物业服务企业和众多分散的业主就变成了一对多的关系。具体说， 在关于物业服务的判定上， 就会变成单个业主和物业服务企业之间的矛盾；在关于物业费收取上， 则会变成物业服务企业和单个业主之间的矛盾。那么， 物业服务企业和众多分散的业主直接打交道就会面临高昂的交易成本， 使得交易成本外部化， 物业服务企业和业主之间难以建立有效的沟通机制。业主对物业服务企业的不满以及物业服务企业收费难的问题就缺乏一个公共平台来沟通， 双方都只有诉诸司法救济， 但这只会加剧彼此的不信任。
（三） 政府管理缺位和基层行政能力不足
经济活动的规则， 大部分是自然形成的， 由约定俗成而成为共同遵守的规则。当经济活动产生外部性， 涉及公共利益时， 或者经济活动的各利益主体自身不能实现利益平衡时， 就需要政府制定规则[18].由于我国物业管理和业主自治制度是国家规划性变迁的产物， 作为公共管理角色的政府， 既要履行市场监管的责任， 也要担负培育业主自治的重任。物业管理的公共属性也需要政府履行法定的公共职能和维护公共利益。从物业管理五大矛盾中也可以看出， 业主以不交物业费作为抗辩的很多诉求， 实际上是由公共管理秩序缺失导致的， 并不属于物业服务企业的职责， 而是由政府管理缺位所致， 如住改商、私搭乱建等行为。
地方政府在行政管理过程中， 倾向于凡是有物业服务企业的小区就不多管， 让物业服务企业去管。当出现物业管理冲突时， 地方政府为避免麻烦， 倾向于让当事人去找法院通过司法诉讼途径解决。而和居民打交道最多的街道和居委会由于没有执法权而致基层行政能力不足， 难以构建有效的冲突管理机制。物业服务企业只是一个依法自主经营， 以盈利为目的的企业， 诸如车辆丢失、被刮或家里被盗等社会治安的管理是国家有关机关的法定职责， 不应把行政机关的责任全部推给物业管理企业， 无限扩大物业服务企业的服务管理职能[19].否则， 物业服务企业承担的责任过大， 又没有权力和能力管理， 不仅不利于物业服务市场的健康发展， 还会造成大量矛盾冲突的产生， 不利于良好的物业管理秩序的形成和社会的稳定。
五、结论
由于我国城市住房制度商品化改革以及业主自治制度的设置并不是市场和社会自发形成的， 而是属于政府规划性变迁的过程。加之我国城市商品房住宅小区比较复杂的产权形态， 决定了物业管理属性的多维化。由此， 良好的城市社区物业管理秩序就需要在政府主导下构建由政府、市场、社会三方共同参与， 合作共管的物业治理机制， 方能有效破解物业管理的五大矛盾[20].对于城市社区业主而言， 他们要的不是单纯的权利， 而是宜居的生活环境和良好的公共秩序。为破解物业管理矛盾， 形成良好的物业管理秩序， 笔者提出以下建议。
第一， 探索动态而灵敏的物业服务价格调节机制。由于物业管理具有准公共属性， 完全交由市场定价容易产生失灵， 因此需要进一步探索能根据社会发展的实际情况， 动态而灵敏地调节物业服务价格的机制， 以体现质价相符的原则， 破解物业价格严重偏离物业价值而产生的物业管理矛盾。
第二， 培育业主自治意识和自治能力。这就需要政府做好物业管理知识的宣传和普及， 提高业主的法律知识素养， 纠正业主对物业管理的认识偏差；同时政府还要积极指导和协助成立业主大会及业主委员会， 并组织对业委会进行业务培训， 动员普通业主参与到与自己利益息息相关的物业管理活动中来， 加强居委会对业委会的指导和监督作用。
第三， 提高政府的监管能力和冲突管理能力。这就要求政府完善相关的法律法规以及提高法律执行能力， 为市场交易和社会交往提供制度化的信任。比如政府可以完善对物业服务企业服务绩效的市场信用等级评定， 也可以设置对业主交纳物业费的信用评定， 还可以适当听取社区居委会的意见 （因为居委会对物业服务企业和业主的情况比较了解） , 以对机会主义行为实行制度化的软性强制措施。
最后， 建设社区物业管理的合力治理机制， 形成有效的物业冲突管理联动机制。法律上虽然规定了区 （县） 房地产行政主管部门、街道和社区居委会等对住宅小区业主自治和物业管理的指导与监督责任， 但是实践中各方力量并未有效地整合与衔接， 容易产生“卸责”或“推诿”现象。因此， 为了形成有效的物业管理秩序， 需要进一步建设社区物业管理的合力治理机制， 如在社区内部可以加强以社区党委和居委会对业委会和物业企业的指导与监督作用， 建设社区党委 （居委会） 、业委会与物业公司之间的三方联动机制， 在业主和物业公司之间搭建沟通和信任的桥梁。
参考文献
[1]袁振龙， 张辉文。法律解决物业纠纷的运行逻辑[J].北京社会科学， 2008 （3） :64-67.
[2]漆国生。社区物业管理纠纷化解机制研究--以纠纷化解的选择性和有效性为视角[J].广东社会科学， 2010 （4） :172-178.
[3]张磊。业主维权运动产生原因及动员机制--对北京市几个小区个案的考察[J].社会学研究， 2005 （6） :1-39.
[4]张磊， 刘丽敏。物业运作：从国家中分离出来的新公共空间--国家权力过度化与社会权利不足之间的张力[J].社会， 2005 （1） :144-163.
[5]夏建中。中国公民社会的先声--以业主委员会为例[J].文史哲， 2003 （3） :115-121.
[6]陈鹏。从“产权”走向“公民权”--当前中国城市业主维权研究[J].开放时代， 2009 （4） :126-139.
[7]陈鹏。国家-市场-社会三维视野下的业委会研究--以B市商品房社区为例[J].公共管理学报， 2013 （3） :75-89.
[8]石发勇。业主委员会、准派系政治与基层治理--以一个上海街区为例[J].社会学研究， 2010 （3） :136-158.
[9]张雪霖。小区业委会选举景象差异一般机制的解释--基于利益密度与社会异质性二维框架的分析[J].城市问题， 2016 （12） :78-84.
[10]陈佳。物业服务合同中的物业费请求权研究--兼评法释[2009]8号中的相关规定[J].河北法学， 2010, 28 （5） :56-63.
[11]张军。现代产权经济学[M].上海：生活·读书·新知三联书店， 上海人民出版社， 1994.
[12]刘圣欢， 饶杰。从物业管理产品属性看物业管理收费难问题[J].经济体制改革， 2005 （4） :162-165.
[13]傅鼎生。物权原理与物业管理[J].政治与法律， 2004 （6） :61-68.
[14]徐勇。论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报 （人文社会科学版） , 2001, 40 （3） :5-13.
[15]沈原， 李伟东， 唐军， 等。北京市社区治理发展趋势及对策研究[J].北京工业大学学报 （社会科学版） , 2017 （1） :12-16.
[16]卢海燕。业主委员会制度的缘起、现实困境与制度选择[J].城市问题， 2007 （2） :79-91.
[17]刘安。业委会发展的困境及其突破[J].城市问题， 2012 （3） :98-102.
[18]冯俊。物业管理中若干法律关系的思考[J].法学杂志， 2003, 24 （6） :17-19.
[19]陈文。物业服务合同若干法律问题研究[J].现代法学， 2004, 26 （2） :158-161.
[20]刘世定。社区治理的整合性分析框架：NGT[J].北京工业大学学报 （社会科学版） , 2017年 （1） :4-5.
