第四章 完善对煤矿工人人身安全权保障的举措
一、加强对煤矿工人人身安全权的法律保障
（一）从宪法的高度明确对生命健康权保护的规定
生命是自然人享有一切权利的前提，故生命、自由和财产被启蒙思想家列为三大不可让渡的自然权利。《公民权利和政治权利国际公约》第6条第1款规定：“人人有固有的生命权，这个权利应受法律的保护。”由于生命权具有优先于其他一切权利的最高地位和绝对价值，因此对生命的尊重应是法律的第一法规。世界的193个国家中，目前至少有154个国家的宪法以各种方式规定了生命健康权，生命健康权入宪已成为一种世界潮流。2004年我国宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法后，有的学者主张从“人权”一词推导出生命健康权，然而我国是成文法国家，要使生命健康权真正在宪法上得以实现，就应当将“生命健康权”写入宪法当中去。世界上其他国家把生命健康权载入宪法的方式有两种：一种是修改宪法，在宪法中明确规定生命健康权，如南非宪法第十一条规定：“人人享有生命权”，德国宪法第二条规定：“每个人都享有生命权和身体完整权。”一种是通过解释宪法使生命健康权成为一项宪法的基本权利，由于形式的不同，生命健康权在宪法中的表现也是不一样的。直接将生命健康权写入宪法，其内容明确；而通过解释方式入宪的，其生命健康权的内容一般较为简单、零散。我国宪法对公民的生命权与健康权保障的规定则是较为分散的，内容或是过于概括或是从卫生事业、体育事业、保护生态环境等方面进行表述的，缺少一种直接入宪而彰显出来的对生命健康的重视。为使劳动者的生命与健康这一至高无上的权利得到应有的尊重，宪法应对此予以明确的规定，以使煤矿工人人身安全权在价值取向上具备有宪法依据，把立法的核心转移到对人的生命、健康安全的保护上来。因为，宪法所规定的生命健康权的内容越明确，国家对生命健康权的宪法义务就越明确，次位阶的法律规范也可以更好的以此为基础制定内容更加翔实的法律规范来，生命健康权的保障也就越可能得以实现。而如果对生命健康权规定是以宪法解释的形式入宪，国家对生命健康权的宪法义务就越不明确，宪法的解释任务就越重，次位阶的法律规范的制定就缺乏一个坚实的立法基础。
我国现行宪法既没有明确规定生命健康权，也没有有关生命健康权的宪法解释，可以说，目前在我国生命健康权还不是一项明示的宪法基本权利，这一状况显然不利于我国公民生命健康权的保障。在我国宪法对生命健康权内容尚无明确规定的情况下，通过宪法修正案的方式规定生命健康权不失一个切合实际的做法：
1、宪法中对于保护公民生命健康权的规定和含义，通过学者的解释都是很有道理的。但这些只是学理上的解释而没有法律效力，虽然我国现行宪法明确规定全国人大常委会负责解释宪法，但至今尚未有真正意义上的解释。然而，现行宪法制定以后，已经经历四次修改已有31条修正案，其修改宪法较之制定新的宪法和解释宪法更加可行。
2、通过修宪明确规定生命健康权，更加有利于督促国家机关履行宪法义务。宪法是部门法的立法基础和依据，在此背景下宪法中对生命健康权的规定，有助于国家权力机关的积极立法、行政机关的依法行政。
3、宪法明确规定生命健康权较之宪法解释，更容易在社会上建立和培养尊重生命与健康的社会氛围与文化。
有学者对二战后世界各国宪法研究后，根据各国宪法在权利条款规定方式的不同，分为了五种类型：1、目标型规定：如荷兰宪法第22条规定：“政府应采取措施促进人民之健康”；2、权利型规定：规定公民享有生命权、健康权。如德国宪法规定：“人人享有生命权”、“每个人都享有生命权和身体完整权”；3、义务型规定：课以国家提高保障生命与健康的义务。如乌拉圭宪法第44条规定：“国家应在公共健康和卫生相关的领域制定法律，努力促进国内所有居民的身体、道德和社会生活的改善”；4、方针型规定：规定权利保障的提供、经费及规范等方面的具体方式，如保加利亚宪法第52条：“根据法律规定的条件和程序，公民有权获得医疗保障”；5、指示型规定：通过专门规定将国际或区域人权条约纳入国内法。如捷克宪法第10条规定：“经议会批准国际条约，捷克共和国有义务遵守并成为法律秩序的一部分”。我国在宪法对条款的表述多以目标型规定、权利型规定居多，譬如：宪法第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”第33条第3款：“国家尊重和保障人权。”第37条第1款：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”等等。因此，采用目标型规定或权利型规定入宪更符合我国立宪习惯，如：“国家保障公民生命与健康”。
（二）制定煤矿工人人身安全权保障的单行法
由于“重生产安全、轻劳动安全”的立法倾向，使我国煤矿工人在人身安全方面，迄今尚未有一部以矿工人身安全为标示的法律规范，不能不说这是我国立法上的遗憾与不足。正是由于这种对人的生命健康保障理念的欠缺，导致了相关法律规范的指导思想不够明确。从整体上看，由于立法侧重的不同以及立法思想、立法技术等方面的原因，我国煤矿工人人身安全保障体系存在的法律规定散乱而不成体系，保障内容欠缺而滞后，法律规范之间存在着不协调甚至法律空白等问题。要改变当前煤矿工人人身安全保障的法律规范的现状，笔者建议：
1、制定《矿山安全与健康法》
制定《矿山安全与健康法》并将其作为煤矿工人人身安全保障体系的主干，以《宪法》为该体系的立法基础，既可以通过《解释》、《实施细则》予以细化，增加其实际操作性，也可以在相关的法律规范中作为独立章节出现，从不同方面及角度完善煤矿工人人身安全权保障法律体系。
2、完善煤矿工人人身安全权与健康保障的配套制度
煤矿工人人身安全权保障体系的根本目的在于保障煤矿工人的人身安全，为实现这一法律目的，必须通过一系列的法律制度与法律规范予以贯穿和展开，这些制度与规范包含矿工培训、矿工权利救济、职业病防治、劳动标准及矿山安全基金等相关内容，既可以制定新的规范也可以通过对现存的相关法律规范的修改、补充来完善这一体系。
（三）严格执法 令行禁止
如果发生了煤矿事故，煤矿安全生产监管部门会依据相关法律规定对事故进行抢救，事故的直接原因、间接原因、事故的性质及教训、防范的措施及建议，甚至事故的责任处理都会有一个比较全面的分析和处理。而对日常工作中煤矿安全所出现的问题及违法行为的处罚力度却不大，甚至是视而不见。一些矿难乍看是因一些自然因素所导致，如冲击地压（矿震）、井下煤层紊乱、煤层间积聚的瓦斯或矿井水的突出等等，而就矿难原因的细致分析就都会发现，许多事故的发生都是由几个因素构成的。有时因地质等自然条件，如瓦斯突出、煤层紊乱，形成了事故发生的前提要素，如果严格依照相关规程处理，进行排查和专业的处理，这种潜在的危险可会及时的得到解决。然而此时介入了其它违法违规的因素时，如人为造成的煤层扰乱、火源的出现，使事故发生的因素要件齐备或是由于违法违规的行为使潜在危险状态在其它自然因素介入时，完备了事故的全部构成要件，事故的发生也就成为一种必然了。阜新市孙家湾煤矿死亡214人的矿难事故，起因是发生了2.5级的矿震导致大量瓦斯涌出。井下瓦斯爆炸有三个因素：氧气、瓦斯浓度超限、火源。事故中在瓦斯超限时，煤矿方面应及时抽排撤离矿工，而煤矿方面为完成上级交给的生产任务，仍采取“人海战术”进行突击挖掘，而事故发生的第三个因素——火源，是煤矿工人违反井下带电试验设备的规定引发的火花。瓦斯浓度超限、超采、违规行为造成的火源三个要件聚合在一起造成了这个重大的矿难事故。因此说煤矿的安全对违法违规结果的处理重要，但是对事故前的违法行为和出现问题的处理更为重要。如果只是注重违法结果处理而忽视违法行为的整治，就会导致：1、治标不治本，使人们对事故存有侥幸的心理；2、人治替代法治。
由于违法行为是出现在日常的工作当中，对出现的安全隐患和违法行为的处理可能会与煤矿的生产效益、生产计划相冲突。这时领导意识、老板意识就替代了法治意识，为了生产效益与指标不惜隐瞒、漠视生产中的违法行为，为事故的发生埋下了隐患。由于矿难事故绝大多数都是责任事故，而大多数又都是日常工作中违反煤矿安全操作规程所引发的，因此应严格执法、摒弃只重结果处理而忽视对违法行为的整治。在严法厉治中形成一种遵法、守法的煤矿安全生产环境是十分重要的。其具体举措为：
1、严法厉治，绝不姑息纵容，形成高压下的守法氛围
2、执法独立，轮勤执法。（1）执法独立，使煤矿安全监察部门不能与地方产生关联，切断官煤之间的利益链条；（2）岗位轮换，异地执法。人员定时调换使之不能形成利益共同体，使执法最大限度的发挥作用。
3、严厉打击官煤勾结失职渎职行为，徇私舞弊纵容包庇行为。一个良好的法律体系是需要一批廉洁执法者的执法使之达到立法的目的，而执法人员的自身素质，决定着法律在实践中的规范力度。
4、加大煤矿安全生产监督力度，进一步理顺国家监管与行业监管、政府管理与企业管理的关系，做到监管重心前移。由于我国煤矿工人人身安全权保障的法律规范在立法中是与煤矿安全生产依附在一起的，在煤矿安全实践方面，二者也是相辅相成的、缺一不可，主观上加大对煤矿安全生产的监督管理，客观上起到了对煤矿工人人身安全权的保障。因此，煤矿生产管理部门和煤矿安全监管部门严格执行煤矿安全生产相关法律规范，监督管理煤矿企业严格按照煤矿安全生产法律规范和企业规章制度进行生产，在促进煤矿安全生产的同时必然也会使煤矿工人的人身安全权得以保障。
二、构建尊重煤矿工人人身安全权的社会文化
（一）培养尊重生命健康权的社会文化氛围
目前我国社会缺少着对生命尊重的文化，当今社会拜金思想严重物欲横流，为追求金钱而置人的生命健康于不顾，那些“瘦肉精”、“苏丹红”、“三聚氰胺”、“地沟油”不只是在拷问着人们的良知，也凸现出抽象的法律与具体的生命健康权在社会现实面前的无奈与困惑，其真正的原因在于我们的社会缺乏着尊重生命的文化底蕴。我国传统文化以儒家思想为主，儒家文化中包含着尊重生命的人本主义色彩，如“天地间，人为贵”，在生命保障上强调“慎刑”、“恤民”等仁政思想，但是由于这种文化缺乏平等、民主的社会基础及非普遍性，使尊重生命在伦理上没有被社会抽象为一种普遍性的绝对义务，而没能演化成绝对意义上的自然法。
当前，我国的市场经济体制的改革、社会的转型不仅引发了经济基础的变革，也引发了社会观念的剧烈震荡。西方尊重人权、尊重生命的元素在我国因缺少制度和宗教上的支持而未能树立起来，而本土所残留的传统文化却被当今的拜金思潮荡涤的干干净净。如梁治平先生所言，由于中国传统社会缺乏普适性的道德标准，不承认平等的主体人格，导致了主体在转型的社会中容易成为“利己主义者”。于是不顾他人死活的“三聚氰胺”出现了，“只捞尸体不救活人”的渔船出现了。因此说社会需要写入法律文本中的生命健康权，更重要的是培养尊重生命与健康的社会文化。
（二）加大社会风气的整肃
煤矿安全执法过程中存在的腐败现象有两点，一是有关部门、有关人员的行政不作为。主要表现在对煤矿安全检查、管理上的互相推诿，即使进行监督检查也只是应付式的流于形式；另一个则是有关部门、人员在执法过程中的权力寻租，官煤勾结、权钱交易。因此，整肃风纪、严惩腐败对煤矿的安全生产及煤矿工人的人身安全是之关重要的。
因此建议可采用以下措施予以防范和遏制：
1、对可能影响执法人员公正履行职责的投资、经营、兼职、借贷、提供咨询、接受礼金、折扣、参加活动等行为做出具体明确的规定，避免执法与利益的冲突；2、建立执法人员的合理工资制度，增加绩效工作份额。在增加其收入的同时，取消本人及其亲属在本行业的投资入股、从业等行为，甚至是二者选一的方式来遏制利益连带关系；3、增加煤矿工人及社会舆论的监督。
三、提高市场准入条件 加大违法处罚力度
（一）提高煤矿企业的市场准入条件 加大企业管束力度
我国是世界产煤大国，有煤矿企业几万家，总产量大但生产能力低且劳动力集中度高，为数众多的小煤矿年产规模只有3万吨左右，有的甚至不超过1万吨。由于这些小煤矿的开采方法原始，开采工艺落后，煤矿经营者往往依靠增加下井人数来谋取经济效益，这种情况使我国的煤矿工人成为了安全保障条件最差、劳动强度最大的职业之一。而煤矿矽肺职业病在我国具有普遍性，每年新增5.7万例，每年死亡人数为6000多人，是安全生产事故死亡人数的两倍，对煤矿工人人身损伤是十分严重的。因此，提高企业进入煤炭行业的市场准入条件，既是依法治矿的举措，同时也是对煤矿工人人身安全保障的一个重要手段。
1、提高煤矿企业最低规模标准。针对我国小煤矿数量多，市场准入条件低，造成的生产设备落后安全保障投入低的状况，应提高煤矿企业的最低规模要求。因为通过最低规模的限制，可以有效提高产业集中度以及安全生产设施的投入，从而达到客观上保障煤矿工人人身安全的目的，譬如根据煤炭储量确定30万到300万\年的入行限制。
2、提高煤矿瓦斯矿井安全准入条件：国家通过制定瓦斯突出矿井安全生产基本条件的行业标准。在标准中制定矿井安全生产的技术条件与标准，对达不到基本条件的限期整改，逾期达不到条件的坚决予以关闭。
3、在煤矿安全生产的法律法规中，增加煤矿企业设立煤矿工人职业病监测系统，对煤矿的井下粉尘进行测定。并根据监测的结果采取相应的措施，同时建立“危险岗位记录”、“职业病监测记录”，以保障煤矿工人职业病的预防与救治。4、对从事煤矿建设项目的设计、施工、监理、安全评价的企业设立资质准入制度，并建立严厉的责任备案制和责任追究制。
5、设立煤炭企业高额的注册资本下限，以保证该类企业拥有足够的安全资金的投入，同时建立全国统一的煤矿安全工程师注册制度，设定具备该项资格的人员配置。
6、在煤矿进行建设审批时，要求煤矿对安全保障设施的设计实行同时报送审批，并在矿山施工时做到同时设计、同时施工、同时验收、同时进行备案以用于追查与追责。
7、针对煤层的赋存和瓦斯、地下水等因素，按每吨煤征收若干元作为安全保障费用并按规定用途使用，其中部分资金专款用于煤矿专业人员培养、煤矿工人安全培训以及煤矿重大安全课题的研究。
8、煤矿企业按下井职工每人每年若干元的标准向当地煤炭主管部门缴纳煤矿安全基金，煤矿企业应以每年利润的百分比提取安全基金，逐年提取累计占总资产一定比例时可以不再提取，将该基金用于安全设施的投入和安全事故的救济。
（二）加大煤矿安全的违法成本
据国家煤矿安全监察局统计，全国煤炭行业每年死亡人数达到6000余人，其煤矿工人人身安全权问题已经到了应该痛下“重典”的时候了。国家有关部门一再加大监管力度，并为此投入了大量的人力、物力，然而事故仍层出不穷。纠其原因违法成本低使煤矿经营者心存侥幸，是安全事故屡禁不止的一个重要原因。
煤矿安全生产是需要较高投入的，有的企业改善安全生产条件，其投入甚至比矿山基本建设的投入还要多。而事故发生的多因素性，使煤矿事故的产生并不必然存在于一个固定时段、固定区域，而且安全设施的投入并不与企业的利润、产量有必然的联系。
因此，煤矿经营者心存侥幸不进行煤矿安全方面的投入。而违法成本如果仅指罚款来说，现行的《安全生产法》规定罚款额度最高20万元，按一个小煤矿年产量3万吨计算，每天产量在83吨左右，煤炭兴盛时期每吨利润为100—200/吨，那么20万元的罚款只是该矿13天的利润，而一个煤矿的安全投入有可能等同于它的生产投入，甚至超过生产的投入。
违法成本与守法成本相比，守法成本是远高于违法成本的。在充满着功利的市场经济活动中，煤矿经营者的行为都是以利润为出发点的，在守法与违法的博弈中，选择违法是因为违法的成本比守法的成本要低，因此，只有切实落实治理违法措施提高违法成本，倒逼煤矿企业重视安全，强迫其向善守法。
对违反矿山安全法律规范的责任人，制定并切实落实严厉的行政责任、刑事责任以及在煤矿工人人身安全权收到侵害时给予其公平的救济主张的权利的相关规定：
1、对于不严格按照法律规定履行安全职责的企业负责人和负有执法责任的国家机关工作人员应规定严厉的行政责任，事实证明只是在事故发生后追究有关人员的责任，无法起到应有的警示和预防作用。此外，对于不严格按照法律履行安全职责的企业要进行大数额的罚款，使煤矿经营者在思想上重视安全工作。例如：山西省政府加大违法煤矿的成本风险所采取的几个举措，值得各地借鉴：（1）一经发现非法违法的煤矿，由相关行政执法部门对其违法所得予以没收充公，并处违法所得1—5倍的罚款，依法吊销其执照并关闭其矿井。对尚不构成刑事犯罪者，对其责任人处以20万元罚款，构成犯罪者，依法追究刑事责任；（2）对矿难事故死亡的矿工给予不低于20万元的赔偿，每死亡1人予以100万元的行政处罚；（3）在乡镇辖区内发现两处非法煤矿，乡镇政府分管负责人免职。凡发现两处以上非法矿山的，乡镇党政一把手免职，非法煤矿安全事故发生死亡的，对所在乡镇党政一把手或分管负责人予以免职处罚。对于发生煤矿死亡事故的矿山，有必要规定数额巨大的赔偿额。严格的民事责任会使煤矿经营者有“死不起人”顾虑，对安全予以高度的重视，从而增强遵守安全法律的自觉性。
2、在刑法方面上，（1）虽然已在《刑法》及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中对矿山生产安全等相关事项做了明确的规定，但应明确将“凡是不执行安全法律法规且拒不改正的，有发生重大生产事故危险的行为”作为重大责任事故罪中矿山生产安全方面犯罪构成的客观要件，纳入刑事责任的适用范围；（2）修改《矿山企业法》，明确规定：“在中华人民共和国境内从事矿产资源开采活动的单位和个体”，从而将国有矿山以外的民营、联营和个体的矿山均纳入其调整的范围，并将不遵守国家法律、盲目采矿、忽视安全生产的小矿主纳入刑法的调整范围内。对因违反安全法律规定导致矿难事故造成人员伤亡，情节严重的可以考虑增加没收个人财产的刑罚，使其责任人既失去人身自由又失去财产。
3、煤矿发生矿难事故后，应给予煤矿工人相应的救济主张的权利。由于煤矿生产的高危性，导致了煤矿工人在生产过程中会有死亡、伤残及罹患职业病的情形，尤其是在发生重特大煤矿事故中，死伤人数较多，此时应给予该特殊劳动群体相应的救济主张权利，而不应以一些其他因素将为维护自己合法权益的煤矿工人及家属的救济行为定义为“群体性”、“敏感性”事件，而统一的解决，造成了一些不公平、不合理的现象出现。这样不仅不会安抚及维护其合法权益，反而会因为不公正、不合理的解决方式及结果而导致煤矿工人的合法权益无法保障的不稳定因素产生。所以，希望社会、国家及企业给予煤矿工人相应的救济权利，能够使他们通过诉讼、劳动仲裁及协商、和解的方式维护其自身的合法权益。
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