第二章 煤矿工人人身安全权保障的检视
一、煤矿工人人身安全权保障的理论概述
本文前段已经就煤矿工人人身安全权进行了简要的概述与阐释，已经了解到了该权利的重要性及意义，目的就是要更好的对其进行保障。那么对于煤矿工人的人身安全权的保障就成为了我们探究的重中之重了。
“保障”的原意是对某些群体或个体面对其具有潜在危险及损害的状况时，负有保护义务和责任的主体，依该群体或个体天生的或是社会一致公认的生活状态及活动轨迹给予保护，使潜在的危险及损害的状态得以消除的手段与措施。也就是说保障是一种事前的行为和措施，使得保障的对象不被潜在的危险所伤害。而对损害已经发生，损害事实已经出现所采取的行为或措施是救济而绝非保障，二者的内容不同，结果不同，采取行为措施的成本不同，社会效率和影响也不同，而对受保障体来说更是截然不同。就煤矿工人来说，或是生命健康的丧失，或是安然无恙、家庭完美、生命健康。
（一）安全保障的效率追求
事前防范的保障与事后补偿的救济，不仅是两种态度的问题，也是一个行政机关的执法态度问题和立法价值取向问题。效率不仅是经济学的追求目标，也是法律和现代国家所追求的目标。法律上的效率价值就是通过改变法律资源，如权利、义务、责任来促进效率的实现，在内容上就是经济效率和社会效率的统一，减少整个社会的代价。例如：
煤矿企业不重视煤矿工人的劳动安全保护，带来的是职业病的增加，伤亡人数的激增，它不仅增加了企业负担、矿工的痛苦，更深层来讲是增加整个社会的负担，造成整个社会资源的浪费。原本通过事前安全成本的投入就可以避免与降低损害的发生，但因企业的逐利行为和因执法不严而被搁置一边，最后造成巨额的社会成本损耗。因此，立法上应注重事前的防范，严格执法加强安全防范，不仅仅是一个效率账、经济账，同时还是一个社会成本的投入与降低。
（二）责任的明晰与承担
企业作为市场经济中的一员所追求的唯一目标就是经济利益的最大化。如何创造出更大的收益或利润并在激烈的市场竞争中站稳脚跟，是每个企业发展的关键问题。因此，企业追求利润无可厚非，而我们也应客观的看到，企业在生产过程中在选择生产投入时，重视资本、技术的投入而不重视对劳动者的保护和社会保障费用的投入。他们认为对劳动安全的投入只会加大整个生产的成本且影响其收益，于是想方设法逃避对安全生产的投入。诚然表面上看，煤矿工人人身安全与煤矿的生产效益并无必然联系，由于事故的出现并不具有在某一时段、某一区域出现的必然性，安全设施、设备的投入也具有射幸性，而安全投入却是极大的。由于投入的现实性与事故发生的不确定性，使煤矿经营者漠视安全方面的投入，而煤矿工人人身安全权与煤矿生产效益的非必然的联系，使得煤矿经营者怠于安全方面的投入。从事实上看，一个中小型煤矿一年的利润近于千万元或几千万元，而每个煤矿工人的伤亡所造成的经济损失不过几万或几十万元，并不会给煤矿经营者带来很大影响。而煤矿工人的伤亡、病残所带来的一系列后果，却使其家庭破损、家人生活无助，社会影响、社会负担的加重以及逐渐积累所带来的社会不安定因素和煤矿持续发展的不足等方面尤为突出。因此说，煤矿工人的人身安全问题是一个社会问题，是一个国家的责任问题。由于煤矿工人人身安全权与煤矿利润的非关联性，使煤矿企业不愿从经济利益角度主动加强煤矿工人人身安全。因此，通过国家的干预，加大煤炭企业劳动安全的责任，是保障得以实现的根本途径。
（三）预防与救济的社会成本比较
通过事故发生前后成本投入的比较，有一个公式是不能不提及的，它就是侵权行为经济分析中的一个非常着名的公式——汉德公式，它起源于美国法官的一个着名判决。
该公式的基本含义是：如果行为人预防损失的成本要低于给他人造成损失的成本，此时行为人就有义务采取预防措施。如果没有采取预防措施导致损失发生，那么行为人就被认为是有过失的，应当承担相应的赔偿责任。因为当一个企业的事前预防不适当时其危险状态将会产生，即使现在没有发生，但将来会有可能发生，这将使煤矿工人的人身安全一直处于一种危险状态下。一旦发生事故，煤矿工人及社会都会付出巨大代价。前面谈到由于对煤矿工人赔偿与煤矿的收益是不成比例的，很难说煤矿工人的伤亡会给企业造成巨大损失，但是煤矿工人的伤亡却会给煤矿工人本人及家庭，会给整个社会带来巨大损失。生命无价，对煤矿工人来讲一个家庭由此溃散，而对社会来讲，伤残的医治、康复、养老等负担以及由此产生的社会影响，无不都是社会所承受的重压，由此便形成了一种“矿主赚钱，煤矿工人受难，政府买单”的尴尬局面。
而汉德公式作为一种法律上的规则，在行为人应进行事前预防而未预防所导致事故发生时，法律将通过严格的规则予以惩处，否则将只会姑息、纵容行为人的肆意侵害行为。汉德公式通过事故发生前后成本投入的比较，“逼”其从善守法，就会在很大程度上避免事故的发生或将事故发生的概率降到最小，以实现社会成本的最小化。
通过上面这些方法、理念的提出与分析，笔者试图在煤矿工人人身安全权保障上严格责任，明晰责任的承担主体，对企业采用提高事故违法成本，加大赔偿的范围和标准的措施，使企业认识到事前预防“低成本、高效率”的优势，引导其对煤矿工人人身安全的预防，从而构建起对煤矿工人人身安全的根本保障。社会是一个保持相对平衡、秩序稳定的综合体，它是由诸多相对平衡的个体所组成的，个体的平衡是社会平衡的前提与要件。对煤矿工人救济的目的就是将失衡的个体通过一系列的救济活动，使之尽快摆脱失衡状态而回到正常的生活轨道上来，以最终达到维护社会平衡的目的。而保障则是在失衡尚未出现的时候所进行的规避，它在形式上省去了一系列的救济活动，而本质上是对社会资源节省和社会成本的降低。因此，对煤矿工人的人身安全保障是十分必要的。
二、煤矿工人人身安全权保障的法律制度
（一）法律制度的历史演进
我国对煤矿工人人身安全保障并没有作为一个独立的法律体系进行立法，由于历史原因和建国后政治体制形成的所有制形式的单一性，在立法上更多的是强调“安全生产”和“发展经济”，表现出立法上的国家价值取向的目的性，而煤矿工人的人身安全权保障则是作为实现这一目的的工具来使用，是依附于“安全生产”这一根本目的性的。因此，在我国煤矿开采的立法中，基本上强调的都是“安全生产”，而煤矿工人人身安全保障则是与“安全生产”共同规定，是服务于“安全生产”的。这种立法状况的出现，是由以下原因造成的：1、我国鉴于建国后迫切发展经济、恢复战争造成几近崩溃的经济现实，在立法上侧重“安全生产”和“发展经济”；2、“安全生产”与煤矿工人人身安全保障具有同一性，虽然二者的目的是截然不同的，但是，在客观上体现了保证“安全生产”，也就取得了对煤矿工人人身安全的保障；3、我国对于人的生命健康的尊重尚没有形成一种社会文化与氛围。因此，在立法上煤矿工人人身安全保障法律规范没有形成一套完整的体系是有其历史的、现实的、客观的诸多原因造成的。
我国就煤矿方面立法从上世纪以来大致分为四个阶段，第一阶段是1949年– 1979年的计划管理下的立法阶段，在这个阶段里颁布实施的相关法律法规有：《煤矿和油母岩保安规程》、《小煤矿安全规程》、《伤亡事故和非伤亡事故报告规程》、《救护队试行规程》和《矿井自然发火预防和处理试行报告》。这一阶段属于建立劳动保护管理体系，在强调安全生产的同时开展了对管理人员、劳动者的安全技术和安全法规的培训，同时初步形成了安全生产、安全培训、安全监察的安全体系。第二阶段是1980年—1991年向市场经济过渡中的立法阶段。这一阶段的法律、法规有《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》、《煤矿安全监察条例》等法律、法规。在这一阶段中职业安全管理被提出来，并不断完善安全管理的理论。第三阶段是1992年—2000年安全生产法律制度的建设完善阶段。这一阶段的安全立法包括《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国环境资源法》。该阶段初步形成了较为完善的煤矿安全生产法律体系，同时对煤矿工人的人身安全保障也上升到一个新高度。第四阶段是从2001年到今天的这一时间，立法有《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产许可证条例》，同时一些地方政府也制定了大量的地方性法规和规章。通过这四个阶段的法制建设我国煤矿安全生产管理立法的建设已逐步完善起来。这些立法从其法律效力位阶来看涵盖了法律、行政法规、地方性法规以及行政和地方政府规章。
通过以上对煤矿方面四个阶段的立法情况的陈述，应该说我国煤矿的安全生产、劳动保护管理体系、人身安全权保障的立法从无到有，但起步较晚且时间较短，尤其是煤矿工人人身安全保障的法律规定，虽然从自身发展上看取得了一定的进展，但是与矿山安全生产方面的立法相比，既缺乏体系性也缺乏实际的可操作性。
（二）法律制度设计中存在的缺陷
1、立法过于原则化
首先，我国煤矿工人人身安全权的立法尚未独立形成一个体系，而是依附于煤矿安全生产而表现出来，并且由于立法思想和立法技术等方面的原因，这一方面的规范还存在着许多不协调的问题，还存在着滞后、空白以及实践中的适用问题。我国早期的立法思想基于当时迅速立法的客观情况采用的也是“立法宜粗不宜细，原则化、概括化”的立法原则。从《矿山安全法》第一条“保护矿山职工人身安全”，第三条“采取有效措施改善职工劳动条件”，第二十二条“矿山企业职工有权对危害安全的行为提出批评、检举和控告”。这些条款都因采用概括性的语言而缺少细节性的描述和相应的程序性规定，使煤矿工人的人身安全及法律所赋予的权利无法得以实施而流于形式。虽然在具体的操作上行政法规、部门规章和地方性法规，为了加强对煤矿安全问题的监管，制定了大量的实施办法、条例及细则，但这些下位法效力不高，直接影响着对安全的监管。因此以这种用下位法解释补充上位法的做法是难以取得法律规范效果的。
其次，《中华人民共和国刑法》对煤矿安全事故的犯罪设立了“重大责任事故罪”、“重大劳动安全事故罪”等罪名。这些刑罚虽然对违法采矿导致安全事故责任人的违法行为具有一定的遏制作用，但其法定刑设置偏低，对危害煤矿安全生产和煤矿工人人身安全的违法行为的惩治威慑力度远远不够。
再次，立法时缺乏灵活性、适应性而导致的法律规范僵化、机械。例如：职业病在我国一直是劳动密集型的加工业、制造业不可回避的问题，我国在立法上对职业病的界定采取的是列举方式。《中华人民共和国职业病防治法》第二条规定：“职业病是指企业、事业单位和个体经济组织（以下统称用人单位）的劳动者在职业活动中因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病”。这种方法认定成本低，只要查看所患疾病是否属于列举的职业病范围以及职工所从事的工作与该疾病是否有因果关系即可断定。但是其弊病是认定方法僵化滞后，一些本应属职业病范畴的疾病因当时的条件局限而未被立法者列入而导致不能被认定为职业病，从而造成不公平现象的存在。
2、立法价值取向倾向于经济发展而非人权保护
纵观我国的劳动安全立法，或多或少都制定有保护劳动者人身安全与健康的内容，但不能否认的是在其立法上是让位于“经济发展”这个重要目的的。因此，在法律文件的名称中都没有使用“劳动安全法”的名称，例如《矿山安全法》第一条规定：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展制定本法”，《中华人民共和国安全生产法》第一条规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法”，都侧重的是煤矿的安全生产。这不仅是一个提法次序的问题或是法律文件使用名称的问题，究其根本应该是国家、社会在经济发展和人的生命与健康面前的一种价值选择，是一个国家、社会对人生命与健康的尊重程度与意识的体现。美国的《联邦矿山安全与健康法》是联邦政府对全国矿山安全与健康实行监督治理的最高法律，在该法的开章之初就重申了美国国会的几点声明：（1）煤矿和其他矿山至关重要的是其最珍贵的资源---矿工的健康与安全；（2）必须采取有效的手段和措施来改进全国煤矿和其它矿山的工作条件，以防止人身伤亡事故和职业病的发生。一些地方政府为了政绩、GDP 数据与税收，放任甚至纵容不符合安全条件的煤矿企业投入生产，而企业为了自身的经济效益，在安全投入不足的情况下超能生产而不顾安全，是导致矿难频发的重要原因。因此，立法者的价值取向无疑影响着法律的制定和实施。
3、立法略有滞后性
由于受立法技术的局限，形成了一些立法上的空白。同时，由于改革开放我国的经济基础发生了翻天覆地的变化，由一统天下的国营企业逐步演化为国有企业、集体企业、民营企业、联营企业等多种所有制共搏的局面。立法背景不断变化，而立法却未与时俱进，也使所立之法已不能适应现在的社会发展，出现了诸多的不协调、不适应等问题。《矿山安全法》颁布于1992年，当时改革刚刚开始，我国仍处于计划经济时代，当时的煤矿主要是国有煤矿，而如今单一的国有煤矿占据煤炭行业的局面已被“乡镇、私营煤矿占矿山总数的80%以上”的局面所代替。《矿山安全法》立法时针对国有煤矿的状况已发生改变，其内容已严重滞后，因为国有煤矿企业无论是在用工制度、安全生产的投入及安全生产管理的力度上，都是私营煤矿和乡镇小煤矿所不能具备的。在这种条件下煤矿工人的人身安全权保障问题面临着严重的挑战。因此，立法者应在新的情况面前，就一些早期制定的矿山安全法律规范予以修改，以适应和规范发展了的矿山情况。我国的《劳动法》制定于1994年，十几年过去了，社会生产发生了翻天覆地的变化，劳动法却没有进行过修改和解释，其中的很多条款已明显滞后，不能涵盖现今的社会现实。2002年开始实施的《中华人民共和国职业病防治法》中对工伤有明确的规定，范围包括人们在工作中受到的身体、生命、器官的伤害。遇到职业伤害，如果在法律所涵括的职业病范围内的，可以申请工伤解决，但如果超出了这个范围，虽然可以诉诸法律，但在僵硬的以法律为准绳的司法环境下，真正能够得到法律保护却很难。至于工作对人精神上造成的长期损伤，诸如疲劳、神经衰弱等在国际医学上统称的“与工作相关的疾病”，在发达国家已被列为职业病，而在我国目前的经济社会条件下，职业病的范围基本限于工业生产领域，“与工作相关的疾病”
仅仅处于研究阶段，法律还没有把更多“与工作相关的疾病”都纳入职业病的范畴予以防治。这种法律上的滞后与漏洞，会直接损害煤矿工人的人身安全权保障利益，纵容一些企业的不负责行为，长此下去会导致社会不公正的加剧和劳资矛盾激化。所以，经济发展的同时法律也需要与时俱进，这样才能够真正有效地保护劳动者，维持整个社会安全有序的运转，建立起和谐社会。
4、法律规范之间协调性不强且缺少程序支持
由于在“宜粗不宜细”的立法思想主导下，法律出台频率快、数量多，同时与这些法律配套的行政法规、部门规章及地方性法规，从各自的角度做出的条例、细则，使其在具体的事实的过程中出现了法律法规之间的不协调、不衔接的情况。譬如在出现矿难时矿主瞒报的问题上，国务院相继制定了《特重大事故调查程序暂行规定》和《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，规定对瞒报行为构成犯罪的依法追究刑事责任。而作为调整矿山安全的基本法《矿山安全法》，却没有规定瞒报应追究刑事责任，这使国务院的二部法规陷入尴尬的境地。而即使是国务院的这两部法规也只是针对国有矿山或集体所有的矿山，而对于私人投资的矿山则未予规定。再如根据《中华人民共和国职业病防治法》的规定，职业病人员诊断或鉴定须经有资质的检验机构做出，但是检验机构在遇到被鉴定人员的特殊情况，鉴定范围与立法发生冲突时，而由法律对此在程序上缺少一个衔接的规定与渠道，导致具有这种情况的职业病人员的合法权益得不到维护。
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