长期以来,经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划分别由发展改革、国土资源和规划建设部门管理,部门间缺乏有效沟通,实施过程中经常出现相互制约问题.《国家新型城镇化规划( 2014-2020 年) 》提出,推动有条件地区经济社会发展、土地利用和城市总体规划等"多规合一".作者在归纳"三规"性质和作用的基础上,提出了"三规合一"的概念,分析了面临的主要问题,探索了推进"三规合一"的措施.
1 "三规"的性质和作用
1. 1 经济社会发展规划
为时间、空间和制度上对区域经济社会发展的总体部署与安排,确定的发展方向、远景目标、生产力分布、国民经济比例关系和重大项目安排等规划要点,是编制专项规划进行核心指标测算的依据.规划期 5 年,年度规划实施、重点项目安排经地方人民代表大会审议确定.
1. 2 土地利用总体规划
为根据经济和社会发展规划、土地供应能力以及各项建设对土地的需要,在时间、空间和制度上对区域土地资源的保护、利用、开发整治的总体安排和布局,确定的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模总量和建设项目安排等指标,是城乡建设等专项规划编制的基础.规划期限为 15 年,年度规划实施、建设用地指标、土地整治项目安排等由上级国土资源部门会同发展改革部门提出,报同级人民代表大会( 或人民政府) 批准后下达.
1. 3 城市总体规划
为根据经济社会发展规划、土地利用总体规划等各类规划,在时间、空间和措施上对城乡建设用地资源进行合理配置,明确城市的性质、规模和发展方向,各类建设用地的安排.规划期限一般为 20 年,10 年修编一次,近期规划 5 年.详细规划经上级城乡规划建设部门批准后实施,是经济社会发展规划目标完成、合理利用城乡建设用地资源的重要保证.
2 "三规合一"的概念
经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划在地方经济社会发展中承担着不同的使命,扮演着不同的角色.经济社会发展规划主要给区域发展"定目标",确定规划期内的各种总量指标和发展速度.土地利用总体规划主要是给区域发展"定指标",确定规划期内耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模总量.城市总体规划主要给区域发展"定方位",确定规划期内的城乡发展方向和空间布局.实现"三规合一"的主要标志是各规划关联内容"定义相同、目标一致、指标统一、区域重合".从规划空间定位而言,三个规划的约束边界重叠,管理部门使用相同的规划管理信息系统开展工作,在同一个空间管理平台上共同实施,编制基础数据、实施结果信息互联互通、资源共享.
3 "三规合一"面临的主要问题
3. 1 管理部门不同
经济社会发展规划由各级发展改革部门编制,经上级发展改革部门审核,报同级人民代表大会批准后实施.土地利用总体规划由各级国土资源部门编制,经上级国土资源部门审核,按权限分别报国务院和省( 市) 人民政府批准后实施.城市总体规划由各级规划建设部门编制,经上级规划建设部门审核,按权限分别报国务院( 住房和城乡建设部) 和省( 市) 人民政府( 规划建设部门) 批准后实施.
3. 2 规划理念不同
经济社会发展规划是统筹区域经济发展、文化建设和民生项目安排的总纲要,关注的是发展速度、目标、政策和重点项目安排等增长指标,用发展的理念编制审批.土地利用总体规划是统筹区域土地资源保护、开发利用的总纲要,关注的是耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模总量等约束条件,用不建设优先的"反规划"理念编制审批.城市总体规划是统筹区域城乡建设用地空间布局的总纲要,关注的是城市性质、发展方向、城镇人口规模、公共基础设施布局等扩张条件,用建设优先的常规理念编制审批.
3. 3 编制依据不同
经济社会发展规划依据上级经济社会发展规划、本级经济社会发展规划纲要、规划前期重大课题研究,以及上个规划期间经济社会发展统计调查数据等基础资料编制.规划前期重大课题研究涉及面较广,涉及规划思路、目标任务、基础设施、产业结构、城乡区域、改革开放、资源环境、社会民生等重大课题.
土地利用总体规划依据《土地管理法》及其配套法规、《土地利用总体规划编制审批规定》等规章制度、规范标准,上级土地利用总体规划、国土整治规划,本级土地利用总体规划大纲、本级经济社会发展规划、规划前期专题研究,以及上个规划期土地利用总体规划实施评估数据、第二次土地调查及年度变更调查等基础资料编制.规划前期专题研究专业性较强,涉及土地利用现状分析、土地适宜性评价、土地利用潜力分析、土地需求量预测、土地利用战略等重大课题.
城市总体规划依据《城乡规划法》及其配套法规、《城市规划编制办法》等规章制度、规范标准,上级城镇规划体系和城市总体规划,本级经济社会发展规划和土地利用总体规划,以及上个规划期城市总体规划实施评估数据、经济社会发展统计数据等基础资料编制.规划前期专题研究专业性较强,涉及城市定位、发展目标、城市功能和空间布局等重大课题.
3. 4 规划期限不同
经济社会发展规划期限 5 年,目前执行"十二五"规划,起止时间为 2011 年-2015 年.2013 年进行了期中实施评估调整,与经济形势、调控政策衔接比较好,具有较强的灵活性.土地利用总体规划规划期限 15 年,目前执行第二轮规划,起止时间为2006 年-2020 年.正在进行期中实施评估调整,确定了各类土地用途和空间定位,具有较强的稳定性.
城市总体规划期限一般为 20 年,许多城市目前执行第二轮规划,起止时间为 2010 年-2030 年,进行了期中实施评估调整,确定了各类建设用地的区域,具有较强的稳定性.
3. 5 审批机关不同
从约束性或强制性角度看,经济社会发展规划本级政府编制、当地人大审批,地方可主导调整修编; 土地利用总体规划本级人民政府编制、上级人民政府审批,约束性和强制性较强,地方不易调整修编; 城市总体规划下级人民政府编制、上级人民政府审批,而实施总体规划的详细规划( 控制性详细规划和修建性详细规划) 有些为上级人民政府( 规划部门) 审批,有些为当地人民政府审批,规划约束性和强制性比经济社会发展规划强,比土地利用总体规划弱.
3. 6 信息系统不同
经济社会发展规划没有专门的规划管理信息系统,常用 Office 等办公软件管理编制实施基础数据和规划文档信息,标准文件格式为 DOC.土地利用规划管理信息系统常用 ArcGIS、MapGIS 等地理信息系统软件编制,采用 1980 西安大地坐标系,标准文件格式为 Ship.城市总体规划及详细规划常用AutoCAD 绘图软件管理,常用城市独立坐标,标准文件格式为 DWG.由于各管理部门进行规划管理的信息系统不同,不在同一个空间管理平台上开展工作,空间坐标系统和数据格式不同,不能互联互通、做到信息资源共享,规划编制基础数据、实施结果数据难以做到"三规合一".
3. 7 编制审批脱节
三个规划由于管理部门、编制依据不同,造成规划编制阶段相互脱节,前期课题研究部门间"协调配合不够",关键指标的测算、审定"缺乏有效衔接",发展速度、目标任务、项目安排上难以做到"三规合一"; 由于规划理念、类型不同,造成规划审批阶段相互约束,经不同部门分别审批实施的相关规划区域"融合程度不够",不仅"名称不同",而且"定义不一致"、"联系不紧密"、"空间边界不重叠",空间定位上难以做到"三规合一".
3. 8 相互关联制约
经济社会发展规划确定的发展速度、目标,需要土地利用总体规划提供用地支撑,安排的重点建设项目要符合城市总体规划确定的空间布局.
土地利用总体规划确定的土地用途分区,要依据经济社会发展规划进行测算,明确的节约集约用地措施要通过城市总体规划实施.城市总体规划确定的基础设施建设工程,只有列入经济社会发展规划并经过发展改革部门立项,才能列入年度预算、纳入规划建设日程,只有符合土地利用总体规划并经过国土资源部门预审,才能立项审批、进行规划建设施工.
4 推进"三规合一"的措施
4. 1 统一规划名称
整合经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、林业规划、环境保护等专业和综合规划的名称,统称为地区国民经济社会发展总体规划( 以下简称"统一规划") ,以现有的经济发展规划、主体功能区规划为基础,叠加土地资源、林业资源、生态环境、城乡建设等空间数据,形成"统一规划"的空间规划体系.
4. 2 统一区域定义
将由经济社会发展规划确定的主体功能区( 优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区)与土地利用总体规划明确的规划分区( 允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区) ,以及城市总体规划明确的规划分区( 已建区、适建区、限建区、禁建区) 通称为"统一规划"的优化区、调整区、限建区、禁建区.其中,优化区的定义参照主体功能区规划中优化开发区的概念形成,调整区的定义参照土地利用总体规划中有条件建设区的概念形成,限建区、禁建区的定义综合土地利用总体规划、城市总体规划的概念形成.
4. 3 统一规划标准
解决 GB/T 137-1990《城市用地分类与规划建设用地标准》与 GB/T 21010-2007《土地利用现状分类》土地分类不统一的问题,明确"统一规划"的土地分类.参照 TD/T 1016-2007《土地利用数据库标准》、TD/T 1026-2010《乡( 镇) 土地利用总体规划数据库标准》等土地利用总体规划、城市总体规划数据库建设标准,建立"统一规划"的核心元数据标准、规划数据库标准,形成"三规合一"空间数据标准体系.
4. 4 统一规划期限
综合考虑经济发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等规划期限长短的利弊,强化规划实施的稳定性,兼顾政策措施调整的灵活性,将"统一规划"的规划期限明确为15 年,每3 年评估调整一次,以适应形势发展的需要、增强规划的指导性; 每 5 年修编一次,以适应经济社会发展、空间环境变化、增强规划的宏观调控功能.
4. 5 统一管理程序
整合现有经济发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等综合性、专业性规划的审批机关、评估、调整、修编程序,按照上级规划要求、本地区基础数据编制本级"统一规划",将现有部门间横向征求意见进行衔接的方式,调整为由发展改革部门牵头、国土资源部门、规划建设部门、环境保护、林业管理等部门协助,共同进行"统一规划"的编制、审批、评估、修编,各部门按照现有的行政职责,分别进行"统一规划"实施的日常管理.
4. 6 统一管理平台
采用 ArcGIS 等地理信息系统软件编制统一的规划管理信息系统,在同一个空间管理平台上开展"统一规划"的编制、审批、实施、评估、调整、修编等工作,实现规划信息系统的互联互通、信息资源的实施共享,构建"三规合一"空间数据库.在同一规划信息平台上,发展改革部门开展建设项目立项审批、核准、备案等管理工作,国土资源部门开展土地审批、供应、登记、执法监察等管理工作,规划部门进行分区规划、详细规划审批,颁发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等管理工作; 建设部门进行建筑工程管理,颁发建筑施工许可证等管理工作.各部门在"统一规划一张图"上共同开展监督管理工作.
4. 7 统一规划数据
规范"统一规划"的坐标体系与制图比例,国家级规划坐标系统明确为经纬度坐标,比例尺1∶ 400 万; 省、市、县、乡级规划坐标系统明确为2 000 国家大地坐标系,省级比例尺 1 ∶ 50 万,市级比例 尺 1 ∶ 25 万,县、乡 级 比 例 尺 1 ∶ 5 000 到1∶ 10 000.空间文件数据格式统一采用 Ship,文档数据格式统一采用 DOC 格式,表格数据格式统一采用 Excel."统一规划"指标测算统一采用年度国家统计调查等经济社会发展数据,空间定位统一采用全国第二次土地调查和第一次地理国情调查空间数据.
4. 8 统一管理规程
整合《土地利用总体规划编制审批规定》、《城市规划编制办法》等现有规划管理规章制度、规范标准,制定"统一规划"的管理办法,明确课题研究、编制组织、审批程序、实施管理、调整修编等环节工作要求,规范工作流程、技术标准、文本格式、基本图件、基础资料、数据格式、数据库标准、空间坐标系统、管理信息系统、数据交换制度等.
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