近年来,伴随着我国快速城市化的启动,城市社会治理开始成为社会各界普遍关注的社会热点问题.在研究中,大家似乎都会发现,大中型城市周边的城乡结合部是当下社会治理的难点.从表面上看,城乡结合部的确存在着众人所诟病的人口结构复杂、环境脏乱差、治安混乱等社会无序现象.但实际上这只触及到问题的表层.要想真正理解城乡结合部,我们必须将其置于建国以来长期形成的城乡二元结构的背景下,深入到其空间结构和社会关系体系内部展开深度分析,方可对城乡结合部有一个恰当的理解认识.在以往的研究中,学界或将城乡结合部视为城与乡的结合地带,或将其作为城市的一部分来看待.而本文则认为,从构成要素看,城乡结合部绝不是"城"、"乡"要素的简单相加.从外在的要素看,城乡结合部虽然已基本上作为城市的一部分被列入城市体制之中,但事实上,在中国社会转型期特定的历史背景下,我们不能简单地将城乡结合部视为城市的一部分,而应将其作为一个特殊的地域社会来加以研究认识.由此,将城乡结合部作为一种特殊的地域社会样态来展开研究,便成为深入理解城乡结合部问题的关键.
一、从"城乡二分"研究模式到"地域社会"分析视角
( 一) "城乡二分"研究模式的产生
自人类步入工业社会发展阶段,城市取代农村成为新的文明中心以来,即出现了城市-乡村二元对立的格局.无论是西方发达国家还是非西方发展中国家,其社会发展都无一例外地呈现出"城市-乡村"二元对置的格局.而现代人文社会科学在建构其理论和知识体系的过程中,也基本上是循着"城市-乡村"这一理论分析框架而展开的.
在迄今的研究中,一些研究者对"城市-乡村"分析模式进行了比较系统的研究概括,他们主要根据职业、环境、地域社会规模、人口密度、人口的异质性、社会分层、移动性、相互作用等方面,对城乡社会展开比较研究.并在此基础上概括出城市-乡村不同的地域特质.
主要表现在: ( 1) 自起源观之,农村之成立为原始的、自然的,由于人类选择适于居住、易于获得食物之处,少数之人民聚集而成,都市之成立为继起的、人为的,由于行政之统治、交通之便利、产业之发达、敌人之防御、多数之人民、团结而成; ( 2) 自行政方面观之,视都市即系县城,为行政长官驻在之地,凡县城以外之市、镇、乡、村,均谓乡村; ( 3) 自人口疏密观之,各国制度不同,万国统计会议人口二千以上者,谓之都市; 二千以下者谓之乡村; ( 4) 自住民之职业观念观之: 都市之住民,以经营商工业者为多,乡村之住民,以经营农业者为多; ( 5) 自社会机关观之,都市为政治、教育、实业、艺术之中心,各种事业甚为复杂,有繁华之气象,农村则此种事业均极寡少、简单,有寂寥之气象,且都市之人民,互相接触之机会甚多,故群众的观念颇深,于乡村中,则此等接触之机会甚少,故群众心,颇不发达."①由于工业社会的扩张性,导致城乡之间不断产生矛盾和冲突."城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在.这种对立鲜明地反映出个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动,这种屈从把一部分人变为受局限的城市动物,把另一部分人变为受局限的乡村动物,并且每天都不断生产他们利益之间的对立."②与上述情形相对应,社会学学科也相应地形成了以农村社会学和城市社会学为主体的学科分支.在相当长一段时间里,社会学学科的知识生产大体上是循着"农村社会学"和"城市社会学"这两个分支学科发展起来的,出现了如美国芝加哥学派等一些颇具影响的学术流派.芝加哥学派强调组织制度体系在社区形成过程中的作用,这里所说的组织制度具体包括: 生态体制,即人口和组织机构的地理分布; 经济组织,在劳动分工的基础上发展起来的社区中的职业体制; 文化和政治体制,即建立在职业体制基础之上的限制和约束社区成员、组织的规范系统.③ 这实际上就把现代社会的组织、制度要素纳入了社区的研究和理解.芝加哥学派强调工业主义在城市社区形成过程中的重要作用,认为"竞争过程还即破事新工业将其主要生产企业集中于一两个社区范围之内; 然后,这些社区在发挥它的社会磁体的作用,从远近各社区中将适合的人口吸引到自己周围"④,并由此开辟了城市工业社区研究的传统.
而在农村社会学研究领域,1906 年到 1912 年间,哥伦比亚大学社会学教授吉丁斯指导学生从事农村社会的调查,堪称是农村社会学研究的先声.1915 年,威斯康辛大学的 C. G. 格尔平教授发表《-个农业社区社会的剖析》的报告,标志着美国农村社会学的诞生.⑤ 在农村社会学研究对象确定的问题上,学界一般认为,农村社会学应以农村社会为研究对象.也有一些其他看法,如美国农村社会学家沃格特认为农村社会学是研究农村文化的; 勒尔逊认为农村社会学的重点应研究农村中的群体关系与社会制度; 桑德森认为农村社会学研究对象重点是社会组织; 希姆斯认为农村社会学是比较农村与城市异同的比较社会学,他强调对农村社区的研究.⑥
( 二) 地域社会研究的勃兴
事实上,这种"城市-乡村"二元模式划分在发轫之初,便具有明显的"相对性".因为在工业社会凯歌行进的过程中,根本不存在纯粹的乡村,乡村之所以成为问题,主要是工业化和城市化直接冲击作用的结果.
乡村问题只有放到工业化、城市化的背景下,才能获得理解.但在当时的历史条件下,城市社会学和农村社会学之所以没有受到强力质疑,主要是因为当时的城市和乡村大体存在着比较清晰的界限.而随着社会的发展演进,首先是在发达国家,出现了城市、农村的界限逐渐走向模糊的发展趋向,作为现代性活动拓展的最重要空间,城市急剧扩张,乡村世界则迅速走向萎缩,出现了"村落终结"问题.在上述背景下,城市和乡村的发展逐渐呈现出更为明显的"你中有我,我中有你"的复杂发展态势.上述趋势不仅使农村社会学的存在遭到质疑,同时城市社会学存在的合法性也成为疑问.这种发展态势最终导致了超乎农村社会学和城市社会学之上的地域社会研究的诞生.学界通常将地域社会学视为"以地域社会为研究对象的社会学分支学科,主要是指超越都市和农村的界限,将其纳入总体视野,以研究地域社会的社会结构、集团构成以及人类行动为主要内容的学问.学界也时常把农村社会学和城市社会学看作是地域社会学的下位概念,而将地域社会学界定为二者的总称.但这并不意味着地域社会学可以简单地还原为农村社会学和城市社会学."①与以城乡二元为研究分析框架不同,从地域社会视角审视现代社会,我们可以有更多的发现.在地域社会研究的视域下,城市不再是一个统一的实体性的存在,而是由都心内城、郊区、城乡结合部等若干具有不同特征的地域社会构成.而乡村也不再是一个单一的同质化空间,而是由过疏化乡村、城郊农村、山区农村、渔村等构成.
二、城乡结合部的地域社会样态
依照城市化类型之差异,其城乡结合部所表现出来的存在样态也有所不同: 在那些业已完成城市化进程的发达国家里,因城乡界限相对模糊,基本上已不存在典型意义上的城乡结合部.但对于像中国这样长期处于城乡分治状态下的发展中国家,其快速城市化和城乡一体化进程中必然会出现比较复杂的社会变动.在迄今的研究中,学界多从"问题取向"入手,将城乡结合部看作是城市的灰色地带而展开批评.或从城市扩张的角度将其视为是待开发的理想处所.而对于研究者来说,城乡结合部似乎又是一个外化于典型城市和乡村的存在.从社会构成要素的角度看,城乡结合部是一个城市和乡村结合与交错的地带,城市因素与乡村要素并存,单纯地运用任何一种单一的研究方法都很难洞悉其复杂的社会构造.作为一种特殊的社会样态,城乡结合部的人口结构、空间结构、关系结构、阶层结构、组织结构都与一般意义上的城乡社会不同,具有鲜明的特色.故我们应将城乡结合部看作是一种特殊的地域社会样态,对其所具有的基本特征展开系统的分析和研究.
( 一) 社会关系的"二元区隔"
与城市社区和农村村落相比,城乡结合部的居民构成非常复杂,导致其实体社会存在着复杂的关系样态,具有典型的"社群区隔"特征.这里说的"社群区隔",主要是指本村居民和外来的非定居移民之间所存在的区隔现象,主要表现在: ( 1) "身体在场,关系不在场": 主要指那些外来的非定居移民虽然居住在城乡结合部,但他们在这里只是匆匆的过客,没有密切的社会关系,没有进入到这里现实的社会生活,在这里他们仅仅是找到了一个简单的栖身之地.( 2) "身体在场,利益不在场": 城乡结合部村集体所有的福利分配都是以原住村民为对象,而外来的非定居移民作为"外来者",不属于村落成员,因此他们在这里没有任何利益分配权.如有的村子里面有福利,孩子参加高考,考上大学后,村里面会奖励数千元的奖金,但对于外来的非定居移民来说,无论你的孩子考到哪里,村委会都不会奖励.( 3) "身体在场,参与权不在场": 近年来,随着城乡间人口流动的加剧,新修订的《村民委员会组织法》关于基层选举资格的界定有了新的修改,将非定居性移民有条件地纳入选民登记的范围之内,明确了非定居性移民具有选举权的规定.但事实上,由于这些非定居性移民的基本社会关系和经济利益不在场,其社区的参与权也被不同程度地轻视或削弱,自己本身也缺乏参与的积极性.( 4) "身体在场,保障权不在场": 现在很多社会政策、社会保障的福祉基本上是以户籍为依据来实施的,而这些外来人口的户籍都在农村,因此,他们在这里无法享受到国家给与城乡居民的那些基本福利保障.
而本村村民的社会关系情形则完全相反.他们虽然大多在城里买了房子,已不在城乡结合部居住,但其关系形态却是: "身体不在场,关系在场"、"身体不在场,利益在场"、"身体不在场,权益在场"、"身体不在场,参与权在场",表现出完全相反的特征.②通过上面简单的分析,我们发现城乡结合部不同于一般意义上的城乡社会,表现出一种特殊的社会关系样态.在这里,人的身体、关系、权利、组织归属与国家的制度之间存在着不同程度的错位现象.借助上面的分析,我们可以解释很多城乡结合部的问题和困境,如为什么城乡结合部的生活环境恶劣而又难于治理,其重要原因在于那里实际居住的居民已没有实体性的社会关系的存在,自然不会产生责任感和地域归属感.
( 二) "二元结构"的双重性
从结构视角审视城乡结合部,我们会发现,这里存在着双重的"二元结构".首先是"城乡二元结构".众所周知,与早发内生型现代化国家不同,包括中国在内的后发现代化国家在其完成民族独立、走向现代化的进程中,其社会长期存在着城乡分立的"二元结构",对其经济社会发展产生深远影响.所谓二元结构,一般说来就是"把城市社会作为一元,农村社会作为另一元的城乡分割状态".值得注意的是,这里所说的"二元结构"并不是一个抽象概念,而是通过一系列具体的制度政策体系支撑起来的.主要包括户籍制度、住宅福利分配制度、粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供应制度、教育、医疗、就业、保险、劳保、婚姻、征兵等十余种制度.正是通过上述这些具体的"制度区隔",城乡不同世界才得以成立.在乡村世界,上述各种在城市单位中盛行的制度却几乎完全失灵.现实中正是通过上述这些制度,划分了农民与城市市民的身份区别,形成了鸿沟为界的城乡世界.改革开放后,"城乡二元结构"开始走向消解,但并未真正"终结",而是以新的形态存在并继续发挥作用.中国的城市化必须消解二元结构,但我们却不能直接由"城乡二元结构"走向"一元",而是需要一个比较漫长的转化过渡期.这或许是我们当下提出"城镇化"而未使用国际上通用的"城市化"概念的重要原因.
其次是"城市内部二元结构".近年来,学术界在分析当代中国社会结构变迁时,提出了"城市内部二元结构"概念,认为传统的"城乡二元结构"命题已不足以解释当下中国社会结构变迁的复杂性,因为伴随着大量农业人口涌入城市,城市社会内部出现了以"城里人"和"农民工"为主体的两大人群,前者完全被城市公共服务体系所覆盖,而后者则是完全被排斥于体系之外的.故"我们过去经常讲二元结构,但那时候更多讲的是城乡二元结构,今天最突出的二元结构矛盾是城乡内部的二元结构问题,也就是要解决农业转移人口的市民化问题"①.而且,"由于利益格局的确立,城市仍然没有摆脱依赖于从农村剥夺资源,来维持城市公共福利的积累和企业成本降低的局面.原来简单明了的城乡二元结构,已经被行政区的公共福利利益格局多元化了,因此要改革的内容已经远远超出了 20 世纪 90 年代凸显的城乡二元结构的范畴"②.而且,值得注意的是,"城里人"和以农民工为主体的"外来人口"并不是均质地分布于城市之中,而是集中居住在城乡结合部.故理解城市内部二元结构问题,必须从城乡结合部的研究入手.
( 三) 瓦片经济与空间错乱
众所周知,城乡结合部是从传统的城郊村落转化而来的.在快速城市化进程启动之前,城郊村落的宏观空间布局和居住空间结构与一般意义上的乡村并无明显差异.但伴随着快速城市化的启动和城乡二元结构逐渐走向消解.大量农村务工人员落脚城郊,导致城乡结合部村落居住空间发生畸变.城乡结合部的居民纷纷将自己的住房改建扩充,搞起了"瓦片经济".大量私搭乱建简易房,使得城乡结合部的空间呈现出空前的乱象.昔日一户典型的农家大院可扩建为十几户甚至几十户简易住房,"若从高空往下俯视,在栉比鳞次和低矮杂乱的巨大反差中,这些住宅群落犹如乐谱中一个个不和谐的音符散落在大都市的画面上,奏出一曲曲失调与刺耳的乐章.若穿过标注化的城市街巷进入城中村,头脑中立刻会冒出恍如隔世的时空错乱之感,你很难相信自己居然还是置身于一个大都市内."③因同时期城市扩张而建立的商品房住宅区和一些经济开发区建立的厂房也拔地而起,形成了一道集传统与现代为一体的特色景观.
此外,从目前的情况看,城乡结合部在中国的存在还具有一定的长期性,但在快速城市化推动下,其空间存在形态是移动的,即随着城市的扩张的不断地向外拓展.
( 四) 管理体制的二元性
城乡结合部居住人口的复杂性和多元性,导致其管理体制带有极强的"二元性",制约着城乡结合部社会治理工作的展开和运行.以北京的城乡结合部的管理为例,其二元管理模式的主要特点表现为: "街道办事处负责管理和服务于北京的非农业户籍居民,乡镇政府负责管理和服务于北京农业户籍村民.在城乡各自封闭的管理系统中,街道、乡镇履行着对自管人口的社会管理和公共服务职能.受城乡二元社会管理结构的制约,我国的公共财政体制实行相应的'双轨制': 基层城乡公共管理经费的来源不同: 街道办事处、社区居民委员会有公共财政作支撑,公共物品付费实行专款专用; 乡镇政府、村民委员会的公共管理费用主要取自农民剩余劳动的积累和集体土地的增值,由农村集体经济组织负担."④之所以会出现上述复杂的管理格局,主要是因为: ( 1) 我国建国以来长期实行城乡二元结构,在城乡之间挖出一道深深的堑壕,难以在短时间内填平; ( 2) 快速城市化进程与传统体制、政策变革之间存在着明显的不平衡性; ( 3) 资源汲取机制传统惯性的影响.计划时期,我国城乡社会的资源配给存在着城乡不同系统分属政府不同职能部门.这一不同系统的存在,给基层组织获得资源提供了一定的缝隙.如新时期,村落一方面通过完成村改居,从区、街等城市管理部门获得资源; 另一方面,仍然通过村委会的身份,在农业局、农委等农口系统获得资源.这或许是城乡结合部管理体制的二元性长期持续的一个重要原因.
三、几点认识
综上所述,在研究中我们将城乡结合部作为一个特殊的地域社会样态展开分析,对于深化城乡结合部研究的理解和认识具有特殊重要的意义.
( 一) 关于城乡关系的理论建构
自人类社会步入工业化、城市化时代起,城乡关系便成为现代社会最为重要的关系体系.百余年前,在最早发生工业革命的英国,着名城市学家霍华德曾提出"田园城市"的发展模式,认为"城市磁铁和乡村磁铁都不能全面反映大自然的用心和意图.人类社会和自然美景本应兼而有之.两块磁铁必须合二为一.正如男人和女人互通才智一样,城市和乡村亦应如此.城市和乡村必须成婚,这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明"①.应该说,霍氏的观点实际上是一种理想型的设计.在现实中,真实的城乡之间的作用是不均衡的,以工业文明为基础的城市文明毫无疑问地占据了绝对的统治地位.而城乡结合部便是城乡交互作用的最为重要的空间,故加强对城乡结合部的研究,有助于我们更为深刻地理解城乡关系的实质及问题.
一般说来,城乡结合部实际上是作为"城"与"乡"交互作用的空间而存在的.从中国的情况看,既然城乡二元结构是建国以来长达半个多世纪的时间里形成的,那么,其走向消解也必定要经历一个转换的过程.
由"城乡分立"到"城乡一体"的演化逻辑,不是从"传统"到"现代"的单向推进,而是一个复杂的、长时间的"双向互动"过程.而从空间上看,城乡结合部是在多种力量的作用下形成的,存在着一套复杂的作用机制.
诚如空间理论研究大师列斐伏尔所言: 人类文明变迁的过程,实际上就是"社会空间"的重组过程,"任何一个社会,任何一种生产方式,都会生产出自己的空间.社会空间包含着生产关系和再生产关系,并赋予这些关系以合适的场所"."既然认为每一种生产方式都有自身的独特空间,那么,从一种生产方式转到另一种生产方式,必然伴随着新空间的产生"②.总之,从理论上对城乡结合部空间的生产机制进行提炼概括,有助于我们深入理解城乡关系的复杂形态及作用机制.
( 二) 城乡结合部与快速城镇化的推进
城乡结合部问题的凸显,还与当下正在展开的快速城镇化有着密切的联系.20 世纪晚期以来,在快速城镇化背景下,城乡社会剧烈变迁引发出一些值得特殊关注的社会景观.近来,社会各界围绕着城镇化问题展开热议,并在一些问题上形成了一些基本共识,如人们普遍认为城镇化是新时期中国破解城乡二元结构、消解社会矛盾,进一步推进社会均衡和谐发展的最主要途径.城镇化既是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在.但在具体的城镇化发展道路选择问题上,目前仍存在比较大的争论.其中最具核心意义的追问是: "什么是城镇化?"、"谁的城市化?"上述争论直接导致各级政府在城镇化实践过程中,往往陷于手足无措的迷失状态.故我们只有对城镇化内涵的普遍性和特殊性有一个较为清楚的理解认识,才能付诸理性的行动.
从表面上看,所谓城镇化主要是指随着工业化的发展,农业人口不断降低,城镇人口比重不断提高的过程.而从深层次看,我们不能简单地把城镇化理解为人口由乡村流向城市以及工业要素在更广的范围内的空前扩散,而应将此进程看作是一个由农业社会向现代工业社会、城市社会转变的系统性工程,一个由"不均衡"转向"均衡发展"的社会.城镇化需要拓展城市规模,亦应有大量的人口流动,但不是单纯的"造城",也不是简单的"驱民入城".与建国初期相比,转型期的中国城乡关系呈现出更加复杂的样态,所谓城镇化已远远不是简单的"空间变迁"和一般意义的"关系变动",也不是农民群体单一的"去农为工",而是一个非常复杂的总体变迁过程,其中充满着激烈的矛盾冲突和利益重组.
( 三) 社会政策建构的挑战
城镇化进程需要有一个与之匹配的"制度创新"和"政策创新"相伴随.正如国家发改委城乡中心主任李铁所言: 城镇化要解决的是几亿进城农民的公共服务均等化问题,关系到利益结构的调整,所以必须通过改革来解决有关制度和政策层面的问题.仅靠投资是无法带动城镇化的,否则只会固化当地居民和外来人口的福利格局.只有在改革的基础上,打破户籍、土地和行政管理体制上的障碍,提高城镇化质量,改善外来人口的公共服务,提升投资效率才能变为可能.①在城乡结合部社会政策体系构建的问题上,我们既要有宏观的理论关怀,同时也要有一种真切"问题取向",直指转型期城乡结合部具体的社会问题.如土地政策即为当下城乡结合部最为棘手的问题,国外学者甚至将城市边缘带定义为"在已被承认的城市土地与农业土地之间的用地转变区域"②,强调土地政策在城郊社会发展过程中的重要性.此外,户籍政策、各种福利保障制度、经济发展与就业政策等,也是城乡结合部社会治理体系构建所要突破的瓶颈.有学者通过研究发现: "城乡结合部社会治安状态不佳,在很大程度上是行政村和村民严重依赖'瓦片经济'的结果.为了尽可能获取更多的收入,村集体在剩余土地上建设集体出租屋,农民在宅基地上建设小出租屋.不出租房屋的村( 居) 民只是极少数.当问及村( 居) 民为什么愿意出租房屋而不愿自己经营或出去找工作时,村民们坦言,自己经营要冒风险,出去找工作也找不到什么好工作,不如出租房屋'旱涝保收'"③.在这一意义上,我们应在针对性研究的基础上,制定相应政策,以走出困境,破解其治理难题.
就在笔者即将搁笔之际,传来消息,国务院常务会议日前决定,在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上,将两项制度合并,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度.从政策的效果来看,城乡统一基本养老保险制度的建立,也是缩小城乡差别的重要举措.不分城乡户籍,客观上将对现行户籍制度产生较大影响.④ 将此项惠民政策与本文的主题相联系,我们有理由期待,城乡居民统一的基本养老保险制度的建立,将有助于消解城乡结合部承载的二元结构的历史包袱,步入一个新的发展阶段.
