城市问题论文精选范文10篇之第七篇：现代城市整体性风险特征及防控实践
摘要：现代城市因人口聚居、建筑密集、活动复杂而日益成为风险中心，呈现出复合性、联动性、叠加性、扩散性、隐蔽性增大等整体性风险。本文基于韧性视角，引入"韧性城市"概念，剖析了现代城市整体性风险防控实践的六大盲点和弊端，并分别从空间、时间和层级三个维度提出了韧性城市风险治理的范式，梳理出"都市群-城镇带-生活圈"防范风险扩散、"灾前预警-灾中应急-灾后恢复"阻遏风险延递、"宏观搭台-中观定标-微观落地"化解风险叠加的具体策略。
关键词：韧性； 韧性城市； 整体性风险； 城市风险防控；
Abstract:
Modern cities are increasingly becoming risk centers due to population concentration,dense construction and complex activities,presenting compound,linked,superimposed,diffuse,concealed overall risks. Based on the perspective of resilience,this paper introduces the concept of "resilient city",analyzes spots and drawbacks in the practice of integrated risk prevention and control of modern cities,and proposes the paradigm of risk governance in resilient cities from three dimensions: space,time and hierarchy. Finally,this paper combs out of the "Metropolitan Coordinating Region（MCR）-Metropolitan Interlocking Region（MIR）-Daily Living Sphere（DLS）" to prevent risk proliferation,"Early warning-Emergency-Recovery-Promotion" to stop risk extension,"Build a system on a macro level-Determine standards on a medium level-Implement policies on a micro level" to resolve the specific solution of risk stacking.
Keyword:
resilience; resilient city; overall risk; risk prevention and control;
Author: Xiao Wentao is Director of Fujian Emergency Management Training Base,and is also Director and Professor at Department of Public Management,Fujian Administration School,Fujian Provincial Party School,Fuzhou 350001;; Wang Lu is Ph.D. Candidate at School of Public Administration and Policy,Renmin University of China. Beijing 100872;
现代城市的转型、发展和跃升必然是突破自然法则、打破资源平衡的过程，其所蕴含的各种风险是多元密集、累积叠加的，往往会形成复合型城市危机。我国改革开放之后的城市建设之路，既被安置于经济全球化和快速城市化的双重历史坐标系中，又被内嵌于工业化、信息化、城镇化和农业现代化叠加的多元发展光谱内，外部环境极为复杂。在此过程中，既要缓和西方文明与本土文化的剧烈碰撞，又要消弭历史遗留问题在现实境况下的演变扩散，还要化解常规风险与后工业时代非传统风险叠加的次生危机。由此可见，整体性风险防控必然是当下我国城市发展无可回避的关键议题。
一、现代城市整体性风险特征及防控实践
城市作为一个复杂且动态变化的系统，具有非平衡性、不确定性、非线性、突变型、随机性、无序性等复杂系统特点，[1]也呈现出"整体性风险"的特征。面对频发多发的城市危机事件，国内外对于城市风险治理和防灾减灾的关注度居高不下。这其中，以"抗灾"为核心的传统城市风险管理理论和安全观饱受质疑，而以"耐灾"为主要特征的"韧性城市"概念一经提出则备受瞩目，且国内外典型城市在实践层面多有创新和建树。
（一）现代城市整体性风险特征
现代城市作为集政治、经济和文化中心为一体的综合体，其人口数量与建设规模快速扩张，资源、市场、信息等要素高度聚集，经常处于超负荷运行状态，给城市安全发展带来一系列风险。这种整体性风险主要源于多重力量的博弈：首先，城市内部功能更新和城市外延空间扩张的双重推力。改革开放促使超量人口短期内涌入城市，导致了城市空间被挤压、城乡过渡带被侵蚀、城市功能混杂紊乱。其次，经济指挥棒下城市工业化和市场化产生的内生发展动力，以及国际资本和招商引资形成的外部环境压力。这使得风险突破了地缘屏障，实现了合流串联和代际传递。最后，新旧城区发展失衡致使社会共意难以整合形成的阻力，以及新市民阶层迫切呼吁共享市民权益引致的民生弹力。可以说，城市化过程既是市民权利空间拓展的过程，也是一个潜藏着市民空间权利冲突的社会风险过程。[2]正因如此，这些力量盘根错节，使得城市风险能够突破地理边界、时间限制和致灾范围，叠加结构性风险、价值性风险和功能性风险，形成了现代城市的整体性风险。
概而言之，现代城市的整体性风险呈现出五个明显特征：一是复合性增大。网络安全、地下空间、大型建筑等新兴风险与传统风险累加，在连锁效应之下强化并放大了风险范围。二是联动性增大。风险交织流变和网上网下互动，线上情绪发泄演化为街头政治，线下矛盾冲突加剧舆论生态恶化。三是叠加性增大。单一风险的偶然爆发可能会引致其他风险接踵而至，也可能激发蛰伏的潜在风险，形成叠加之势。四是扩散性增大。在全球化进程中，人员、物资、资本、技术和信息等城市要素跨域流通，诸多风险跨区域、跨境扩散后往往产生辐射和示范效应，导致扩散路径和影响范围难以预测。五是隐蔽性增大。快速城市化打破了计划经济时期对城市规模、人口和结构的限制，破坏了传统城市的"超稳定结构",使得内源性和偶发性的非传统安全问题日趋成为主要风险源，后续的长尾效应也容易被裂变式放大。
（二）韧性城市整体性风险防控思路
现代城市整体性风险无法用单一线性思维和静态框架加以考量。加拿大生态学家霍林跳脱出将城市视为"脆弱承灾体"的传统安全观，而是将城市视为集物质系统、生态系统和社会系统为一体的多态系统，提出以适应性和动态平衡力为特征的韧性理论。
城市之"韧",即体现在面对外部扰动和内部异变时，依然保持基础的功能、结构和框架，且具备存续、适应和成长的特性。从这个角度来看，"韧性城市"可以被概括为具备动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性的城市样态。韧性城市不仅能够承受缓慢且隐蔽的慢性压力，更擅长应对突如其来的急性冲击，在保持基础性机能的同时，又能快速分散风险，调整恢复稳定，并从风险管理中学习治理经验，探索出"抗压-存续-适应-可持续发展"的渐进性发展模式。富有韧性的城市应保持动态平衡能力，且在社会层面具备协同性、在环境层面具备适应力、在技术层面具备智慧性、在工程层面具备冗余性、在组织层面具备自组织力、在制度层面具备学习力，[3]以此抵御扰动和冲击。因此，韧性城市已被视为整体性风险背景下城市安全发展的战略导向和崭新范式。
（三）现代城市整体性风险防控的实践成效
国内外对韧性城市的研究除了在理论上持续精进，在实践层面也进行着同步探索。近年来，联合国出台了《城市与区域规划国际导则》《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》和《新城市议程》等文件，着力强化城市防灾减灾的回应力、应急力、反思力和恢复力，可见其对"韧性"寄予厚望。
西方发达国家现已形成数个韧性城市的建设样板。纽约聚焦于气候变化和海平面上升问题，出台了《更加强壮、更富韧性的纽约》的城市建设计划，罗列未来十年内提高城市韧性度所需完成的重大工程项目，[4]邀请BIG建筑事务所对曼哈顿主岛滨水区规划了若干非集中式模块构成的"巨型U"防洪岸线保护系统，[5]提出了"弹性水岸"建设策略，打造复合型生态公园。海岛型气候促使伦敦为了缓解饱受洪水、干旱和极端高温天气的困扰，于2001年始便积极构建"伦敦气候变化伙伴关系",[6]并紧随国会《管理风险和增强韧性》计划，推出了"伦敦气候变化公司协力机制",成立了伦敦韧性合作组织和伦敦韧性工作小组等致力于韧性建设的机构，[7]提供了合作性的集体行动框架。日本为应对东京首都圈的地震隐忧，颁布了《国土强韧化基本法》，明确了城市建设保人身安全、保机能运转、保财损最小化、保复旧复兴的四个基本目标。[8]东京则结合城市人口分布规律和灾害类型，制定了灾后医疗救护、应急通讯、行政运作、经济活动和基础设施的恢复时间表和路线图，构建起完善的"灾害评估-预防计划-应急对策"三位一体的循环危机管理模式。[9]由此可见，国外著名都会区均相继出台了城市长期发展规划，聚焦于如何提升城市的跨界管理能力、强调基础设施稳定和冗余备灾容量，足见其在"韧性"领域持续深耕。
与此同时，国内对韧性城市的关注也不断攀升，涌现出数个示范工程。自20世纪末开始，先后探索出生态城市、低碳城市、绿色城市、海绵城市、智慧城市等城市建设新理念，最后归化为韧性城市的实践道路。当前我国已有义乌、德阳、海盐、黄石四座城市成功入选"全球100韧性城市"（100RC）项目，并提出了相应的分析框架、战略编制方法及工具。[10]为了在城市风险防控上与国际接轨，国家力量也积极介入。其中国家发改委城市和小城镇改革发展中心作为项目的战略伙伴，全面参与了"全球100韧性城市"（100RC）的战略研究、试点指导、方法研讨，积极探索风险治理的中国经验。2017年6月，中国地震局提出实施包含"韧性城乡计划"在内的《国家地震科技创新工程》，北京成为全国首个将"韧性城市"建设纳入城市总体规划的城市，目前已进入实质性建设阶段，形成了清华园社区地震安全韧性评估示范工程、大中城市地震灾害情景构建重点专项等，并计划在通州城市副中心开展试点。2019年5月，德阳市在中欧城市科研创新产业发展论坛上正式发布了《德阳韧性战略行动计划》，成为国内首个韧性城市战略行动计划。该计划明确了德阳市城市韧性建设的四大重点领域分别为乡村振兴、涉磷片区经济社会转型、水环境治理和抗震系统韧性建设，为其他城市韧性发展提供了行动参考。
二、韧性视角下的城市风险防控盲点透析
当前我国韧性城市建设尚处于起步阶段，存在较大的探索空间。迄今为止，国内韧性城市的建设广泛参考卡特（Cutter）[11]、迈克·布鲁诺（Michel Bruneau）[12]、杰哈（Jha）与迈纳（Miner）和斯坦顿-格迪斯（Stanton-Geddes）[13]等学者提出的韧性城市评价指标。但是，由于中外国情、发展阶段和建设模式均存在显著差异，如果盲目套用西方的评价体系和评估框架，则会在解释力上与中国国情存在龃龉。笔者在参考借鉴的基础上，认为基于中国国情，可以将城市韧性度划分为社会层面具备协同性（社会韧性）、环境层面具备适应力（环境韧性）、技术层面具备智慧性（技术韧性）、工程层面具备冗余性（工程韧性）、组织层面具备自组织力（组织韧性）、制度层面具备学习力（制度韧性）等六个维度，其基本覆盖了城市的意识形态、自然生态、智力支撑、基础设施、社会群体、治理体系等方面，具备较强的理论解释力。譬如，2019年底始发于武汉市、2020年初全面暴发的新冠肺炎疫情，在早期即呈现出疫病源长期不受监管、疫情监测预警不力等问题，在疫情防控过程中也暴露出地域歧视和文化冲突、应急医疗资源短缺、公共卫生应急指挥体系不够健全等一系列不足，还存在着公私协作障碍和力量不均等天然痼疾。诸如此类的大量案例，均可作为考量维度，探究目前我国城市安全风险防控存在的一系列盲点。
（一）城市社会韧性盲点：共意建构梗阻
城市社会韧性即判断社会团体在应对社会变迁的历史进程中，面对阶层分化问题时的整合能力。在现实中，城市社会韧性协同性不足主要表现在社会共意难以凝聚。由于户籍制度松动和经济全球化的双重拉力，城乡人口结构逆转已成必然趋势。"新市民"阶层通过外来务工、人才引进、政策支援等方式虽然实现了自由流动，但也造成了城乡贫富分化加剧和阶层固化，带来了上升渠道和流动空间受阻等问题，并由此引发了"原住民"和"外来户"的理念碰撞、利益冲突和立场分野，很可能导致关涉城市安全的基础设施建设遭到阻挠。近年来，核电站、垃圾处理厂、信号塔等项目因邻避冲突而被迫搁置的新闻频现报端，可以从中窥见新、旧市民阶层在城市安全发展上的观点仍存在难以调和的矛盾分歧。从这个角度来看，新市民阶层归属感不高、旧市民阶层的接纳度欠缺，导致社会共意的凝结和达成往往要经过激辩、说服、谈判和服从等复杂过程，很可能造成公意梗阻，也难以形成全民参与、多元协同的共建共治共享的城市大安全治理格局。
（二）城市环境韧性盲点：环保监管滞后
城市环境韧性即城市在应对自然灾害时的抵抗和接纳能力，同时也考察其在面对生态危机时的修复能力。由于城市融合了人文和自然、历史和现代、虚拟和现实等因素，且城市的人文、自然环境本就交错堆叠和相互渗透，难以形成清晰边界，使得环境风险源愈发隐蔽，"天灾"和"人祸"交替出现，灾害溯源和追责也面临责任认定的困境。况且，经济发展之势曾一度遮蔽了环境问题之患，人类活动正日益超越自然的承载极限，触发其它矛盾点，引发连锁反应，更使得城市自然灾害呈现出速度迅猛、灾情严重、范围广泛、灾损巨大等特征。遗憾的是，由于长期以来政绩考核的指挥棒着眼于经济绩效，使得"先发展，后治理"成为地方官员晋升的"隐性法则",仅将"绿色发展""精细发展"作为政治表态，实质上"粗放型发展"的痕迹依然明显。这导致了城市的环境压力陡增，环保类群体性事件、资源类抗争行动也呈现出频发、多发的态势。
（三）城市技术韧性盲点：智能融合缓慢
城市技术韧性即评估云计算、大数据和"互联网+"等技术在城市管理、政府治理和防灾减灾等方面发挥的效用，并考察城市在防灾信息集成、应急管理互联互通等工作上的智能处理水平。我国自2012年开始探索基于政企合作PPP模式之上的"智慧城市"营建方案，强调城市风险治理应着眼于信息资源和技术支撑。但是，在方案的推进过程中，却遭遇了对叠加型风险场景的判别性不准、风险信息的共享度不高、风险决策平台的协同性不足等现实困境，屡屡出现"试点失败"的问题。究其原因，主要是城市建设过程中监测设备布控零散、人工智能替代率和普及度较低，导致后续的城市风险智能信息采集、信息处理、信息交互和辅助决策等流程受阻。同时，城市新兴风险的变异性、叠加性和流动性大大增强，客观上也导致了难以做到实时动态的风险跟踪监测。此外，当前城市安全技术监控人员多由行政工作人员轮班轮值或临时顶岗，虽然在应急处置上具备优势，但却缺乏相应的学科背景，也并不擅长数据分析，其专业素质不足以支撑起研判趋势、制定方案和协调资源等复杂工作，也可能因经验不足造成研判失误。
（四）城市工程韧性盲点：冗余规划欠缺
城市工程韧性即城市的基础设施工程能够在极端压力下维持最基本的功能和结构，在吸收外部扰动的同时进行重组，仍能保持正常运行并可恢复原有功能。水、电、气、热等公共服务设施关系到居民的基本生存需求，因此这类工程设施的承灾力成为考量城市坚固性、抗逆力的重要指标。但实际上，城市在暴雨侵袭后"看海",地震余波未消便"失联",雪灾突降时"速冻"等事件频发，都足见城市基础设施难堪重负。这既与跃进式城镇化过程中追求"快速上马"而压缩工期、难保质量息息相关，也与前期城市规划设计未能留足周转率和冗余量密不可分，使得城市防灾减灾基础设施被迫超龄服役，过载效应显著，甚至可能因工程老旧、质量堪忧而成为"定时炸弹".
（五）城市组织韧性盲点：公私边界模糊
城市组织韧性即聚焦于城市在应对突发危机和潜在威胁时，包括市民个体、居民社区、社会组织等在内的社会自组织是否具备自我行动力，配合政府职能部门达成公私协力，在前期预防、应急处置、救助服务等方面提供有益补充。受科层制影响，我国城市风险治理组织体形成了"横向部门分化，纵向层级节制"[14]的立体化组织网格。但是，这也导致了城市风险治理的组织责任分散、难以集权，不仅出现推诿扯皮的现象，而且社会组织的补位也面临掣肘。一方面，由于"大一统"的央地关系长久存续，使得社会结构对政府力量过度依赖，挤占了社会组织的生存空间，导致其接触渠道、参与方式、赋权份额均受到限制。另一方面，我国对社会组织采取双重管理制度，要先获得政府业务主管部门的授权，再赴民政部门注册登记，方能获得合法身份。在此过程中，社会组织往往因缺乏明确的法律条款限定边界，从而难以挂靠政府公部门获得政治背书。"黑户化"问题的存在，让社会组织在城市防灾减灾救灾中怎样参与、如何规范、获何保障等关键问题悬而未决，难以发挥补位效应。
（六）城市制度韧性盲点：规范体系虚化
城市制度韧性即通过建章立制，形成兼顾稳定性与灵活性的长效安全管理机制，从重灾中学习经验，快速调整自身结构和功能，防止城市风险频繁回潮。在当下，城市一旦发生公共危机事件，部分官员仍过度依赖个人经验、直觉和判断，部分应急处置措施缺乏民主讨论和集体决策的必要程序。应急制度除了在实操中"失灵",在前期规划上也存在两大弊端：一是表现为新旧制度对接偏差。部分城市的领导班子换届后，"没有良好的'债务意识'、'风险意识',且'债务递延'、'前任推后任'的推诿心态严重".[15]相应的，旧有应急制度也往往被推倒重来，缺乏连贯性。另一是表现为制度环节衔接不畅。应急管理制度本应打通"测、报、防、抗、救、援"这六个环节，但实际上往往只集中于单点发力，造成薄弱短板。值得注意的是，在突发事件和政治问责的双重重压之下，即便本已稳健成熟的应急制度也可能出现"执行失灵",导致行政决策左右摇摆或目标责任模糊不清，难以完全贯彻执行。
三、基于韧性视角的城市整体性风险防控三重维度
韧性城市通过日常性、基础性、前瞻性的风险治理策略，做好风险治理过程的前期预防、中期处置和后期管控，激发起城市对外界压力的适应、改变和学习的能力，[16]从而使城市不仅能够承受周期性的扰动，而且能够凭借自我调适、自我修复和自我演化，实现可持续发展。对此，基于韧性思路的城市风险防控应着力破除前述风险防控盲点，在三重维度上形成系统化、科学化和常态化的整体性防控体系。
（一）空间维度：重构"都市群-城镇带-生活圈"结构，防范风险扩散
多样态的城市尺度能够将城市风险分散化，而"都市群-城镇带-生活圈"的全尺度建设方案能够让城市风险在不同层级上被稀释和弱化，防控风险扩散。
1. 限制都市群扩张规模。
城市规模膨胀虽已成为避无可避的趋势，但应打破中心城市"大包大揽"的团状形态结构，合理控制都市圈规模和人口限额，防止单中心城市成为结构脆弱的复合型承灾体。对于已经患有"大城市病"的超规格城市，应按照"多核、多心、多轴、开放组团"的模式，[17]对都市群功能进行合理疏散，将后发型次级城市打造成卫星城或副城市中心。都市群的"主次分化"和"整零结合",对城市的远期规划和合理定位提出了更高要求，因此应将原本投注于风险管制上的精力转移至精细化管理。对人员高度集中的生活区，应重点做好避难疏散规划；对危险品集中的工业区，应关注安全生产盲区；对财富聚萃的商务区，应密切监控金融犯罪和经济犯罪，做到有的放矢。
2. 规划城镇带缓冲区间。
对处于中心城区且难以搬迁或转移的风险源，应规划风险隔离带，发挥城镇的组团分化作用，为风险蔓延预留缓冲空间。这其中，既可以以山体、水系等自然屏障和公路、航道、铁路等物理阻隔作为分界线，也可以合理利用公园、绿地、体育场、大专院校等旷地和地下空间，建立固定应急避难场所，连点成线，形成带状风险阻隔屏障。城镇带除了在点上发力打造功能齐全的应急避难点，也应以点带面，形成旧城改造和新城更新同步进行的"新旧过渡带".这就要求新旧城镇在建设过程中，需要做好城乡结合部、城镇边缘区基础设施的更新，打破二元城乡区隔，调整"内密外疏"的城市功能结构，[18]以此推动城市和城镇防灾抗灾能力、资源和权限的一体化、均等化。
3. 优化生活圈功能布局。
生活圈是韧性城市建设的最小空间单位。因此，应在城市社区建设上注重点、线、面的统筹规划，构建起以城市公园、外围生态绿地为代表的面状开敞空间；以街道、绿色廊道、河流为代表的线状开敞空间；以社区公园、城市街头绿地等为代表的点状开敞空间。[19]同时，政府应按照"平灾结合"的原则，着力开展防灾减灾教育进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭的"五进"工程。通过防灾减灾知识巡回宣讲，组织居民现场学习自救互救，定期展开应急演练和防灾训练等途径，促使居民在具体实践中掌握救灾技巧、疏散路径、逃生策略等。当然，在人员高度密集的社区，还应该建立分布式、全覆盖的风险网格化管理体系，并确保生活圈范围内具备医疗救护、消防救援、抢修抢险、通讯运输等条件，这能够显著减少灾中居民的恐慌感。
韧性城市在空间维度上构建起"都市群-城镇带-生活圈"的全尺度建设，其目的在于鼓励城市的各层级依据区位、资源、结构等特性形成分散化的多功能中心，提高城市结构的网络连接性，也能够增强城市的空间建设韧性。
（二）时间维度：重造"灾前预警-灾中应急-灾后恢复"流程，阻遏风险延递
厘清、规范城市风险防控流程，能够使"灾前预警-灾中应急-灾后恢复"三个应急管理流程次第推进，分步施策，分段斩断，从而阻遏风险延递。
1. 强化风险评估和风险预警。
提高城市风险高发区域基础设施、公共建筑、市政项目的设计标准和管理水平，特别是生命线工程应保留冗余空间。对已经存在风险隐患的老旧建筑、耗损严重的基础设施、超负荷超年限运营的公共设施，应制定更新计划，定期展开项目维护、分段翻新、核心功能改造和扩张重建，从风险源头降低灾损。强化预警也是减灾的重要举措。对此，应在风险源周边加装智能传感器、云端物联设备，对多灾种和灾害链展开实时、综合、精准监测，形成城市风险数据库，通过大数据、物联网、人工智能等技术进行评估模拟，构建风险弥散模型。以历史数据和科学模型为依据，适时增补、修订和更新应急制度，做好前瞻规划和总体预案，形成符合国情的韧性城市优化方案。
2. 增强应急处突能力。
城市风险爆发后，应构建统一、开放且高效的城市风险联动防控平台，允许居民自主查询实时救援情况并浏览受灾数据，进行信息反馈沟通，减少灾后谣言。同时，政府部门应将风险联防平台接入政务网络，协同消防、医疗、特勤、居委会等单位主动展开信息交换，在网络云端组建成立应急指挥中心，提高信息发布、决策指挥和跨域联动的工作效率，减少救灾耗损时间。除了运用科技手段提高城市应灾救援的科学性，也应重视传统行政力量，明确城市应急处突的牵头单位、合作机构、时间节点、汇报机制、资金来源、限制期限等要点，细化第三方辅助机构、社会团体、民间组织、区域性机构的角色和职能。
3. 提振灾损恢复速率。
按照"城市双修"的理念，逐步推动生态修复、城市修补工作两线联动，实现"从增量规划向存量规划转变".[20]"生态修复",即对城市生态系统进行保育式开发，统筹生态环境和城市空间的衔接、延展和交融，减轻环境荷载压力；而"城市修补"则着眼于通过空间再造、设施改善、功能重组等改造策略，在发展中同步解决城市建设过程中迟滞性、内隐性、长尾性的历史遗留问题。城市管理者也应积极主动向纽约、伦敦、巴黎等著名国际韧性城市借鉴改造升级思路，参考孟买、圣保罗、新德里、开罗等发展中国家城市在快速扩张进程中的风控经验，积极引进境外成熟的韧性治理技术，实现战略项目对接，强化多边合作。
韧性城市在时间维度上构建起"灾前预警-灾中应急-灾后恢复"的路线图，其目的在于厘清城市在应对急性外部冲击和极端压力时应采取的响应步骤，明确城市风险处置的流程和环节，形成一体化的应急处置方案，斩断风险传播链条，增强城市的综合应变韧性。
（三）层级维度：重塑"宏观搭台-中观定标-微观落地"机制，化解风险叠加
多谱系的风险分层应对策略能够让风险被控制在相应层级，而"宏观搭台-中观定标-微观落地"的分层管控思路，有助于从整体性、系统性角度对风险进行分化和解构，让风险治理措施真正落细、落小、落实，从而化解风险叠加。
1. 宏观上构建韧性城市安全框架。
韧性城市以总体国家安全观为指导，强调从宏观着眼，遵循"远近兼顾、点面结合"的原则强化顶层设计，以信息化推动应急管理体系的构建。该体系应由两方面构成，既包含由源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，也包含以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。值得注意的是，该框架的落地亟需法律保障，尤其需要完善城市风险管理中涉及权责边界、央地分工、跨域协作、军地联动等法律条款，出台信息报告与通报制度，明确紧急条件下资源征用与调用的适用情形，确保有章可循、有法可依。
2. 中观上明确城市韧性评价指标。
破除城市韧性指标盲目套用境外标准的弊端，应着力结合中国城市的发展特征，构建起符合国情、贴近民情的本土化韧性城市评价指标。指标确立后，如何利用其展开评估也成为重中之重。为此，可以将"成本+能力+能效"作为判断依据，并基于能力、过程和目标这三个维度划分城市韧性基线。为了判断城市韧性度的变化，可以将韧性基线作为参考，通过采集韧性指数（RI）、联合社区韧性评估（CCRAM）、韧性矩阵框架（RM）、社区灾害韧性指数（CDRI）、社区基线韧性指数（BRIC）等定量评估的方式，[21]识别韧性的薄弱领域及要素，判断城市韧性度是否提升。除定量研究外，也可以借助定性研究工具，将城市韧性度划分为高、中、低三个评价指标对照表，建立起城市风险电子数据库，做到动态记录、智能监测、范围评估和灾损判断。借助定性和定量结合的评估方式，可以构建起城市韧性评价体系，提出韧性建设的方法、技术指南和费用效益匡算体系，对我国的城市韧性度展开规模化评测，[22]明确韧性城市的发展方向、演化路径和转型范式。
3. 微观上推动公共服务协力互补。
城市公共服务和公共产品因使用人群广泛、前期投入巨量、设施更新滞后，往往呈现出脆弱性和易损性的特征。对硬公共物品而言，需要保持政府的强势主导地位，确保公共服务的接续性和可持续性。但是，对于易损性强、受众面窄、竞争性高的准城市公共产品和软公共产品，则可以积极吸纳社会组织和市场力量，采取政府主导或监管下的协同共治包容韧性治理方式，[23]尝试盘活民间资本，以基金筹备、产业扶持、项目竞赛等方式提高公共服务和产品供给的成本收益比。同时，还可引入灾害保险机制，结合城市风险发生频率、灾害类型和致灾范围，推出有针对性的商业险种，拓宽保险覆盖面，通过重大风险转移手段为底层居民进行利益兜底。此外，还应建立起一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬的应急救援队伍，促成中央职业化队伍、地方专业性队伍、民间志愿化队伍合作共建、共训共练，提高应急救援多级响应速率。
韧性城市在层级维度上构建起"宏观搭台-中观定标-微观落地"的多谱系分层应对方略，其目的在于自上而下、由大而小地对城市风险进行层层分解，打破风险的连锁性、衍生性和叠加性，形成上下联动、统一指挥、综合协调的合力，增强城市的分层治理韧性。
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