一、新自由主义的私有化理论:一个批判性回顾
国有企业在世界经济发展史上扮演着非常重要的角色,有关国有企业的讨论早期集中体现为西方经济学界关于国家—社会关系(或曰政府—市场关系)的争论。
亚当·斯密在《国富论》中提出了“看不见的手”这一著名的隐喻。虽然诸多晚近的研究者都指出,将在《国富论》中只出现了一两次的“看不见的手”作为斯密思想的核心加以强调和传播是对其思想的重大误读,但这却并不妨碍西方经济学界长期以来以一种经济自由主义的方式来诠释斯密的经济思想。
一些人认为,斯密“看不见的手”这一原理表达了如下思想:一个由私人生产者组成的社会,在市场的引导下,将在实现个人利益最大化的同时,实现整体社会福利的最大化。这也就是说,市场可以自发实现资源的最优配置,政府只须担负起“守夜人”的职责,维护法制,保护国防,而不应对经济有任何干预。如果以这样的理论来分析,那么,国有企业既没有存在的必要,也没有存在的空间。
直到1929—1933年“资本主义大萧条”时代,西方主流经济学这一发端于斯密的“自由市场”传统,才从根本上受到挑战。大萧条引发了人们对于 “自由市场制度”缺陷的反思,市场存在着普遍“失灵”这一观念深入人心。人们由此认识到,政府对经济的强有力干预和控制是解决广泛存在的市场失灵问题的必要手段。之后,以凯恩斯主义经济学为代表的政府干预学说和社会主义思潮兴起,凯恩斯主义经济政策在第二次世界大战后成为西方资本主义国家普遍奉行的经济政策,以“新古典综合”命名的西方主流经济学取代古典自由主义经济学登上了历史舞台。其间,市场失灵的理论逐渐发展起来,并成为政府干预经济的理论依据,同时也成为论证国有企业存在性以及国有企业功能的理论依据,此后,西方国家进入了为期30年的国有企业发展鼎盛时期。
受到公共物品的存在,以及外部性、垄断、信息不对称等因素的影响,现实中的“市场”并不能像上帝的“看不见的手”一样,使社会福利自动达到最优,因此国家对经济的干预对于保持经济良性运行就是必要的,而最为直接和最为重要的干预手段就是组建国有企业。首先,国有企业可以提供私人企业无法提供的公共物品;其次,国有企业接管自然垄断企业,可以实现自然垄断生产效率与分配效率的统一;再次,国有企业的存在也可以减少信息不对称;最后,国有企业可以作为政府财政政策的载体,直接参与宏观调控。倡导混合经济的英国经济学家米德指出:“在某些方面,比如铁路运输、电力供应以及诸如此类的公用事业方面,必须追求规模经济效益,因此,这些行业的垄断是无法避免的。有鉴于此,我们主张将这些行业收归国有,由国家经营。”
在那个时代,即使是被芝加哥学派奉为鼻祖的西蒙也认为:“就总体而言,国家将面临实质性的接管、拥有、直接管理的必要,无论是铁路还是其他公用事业,以及一切不能保持有效竞争的产业。”
英国工党的经济学家,曾经担任工党政府的经济大臣和财政大臣的盖茨克尔在《社会主义与国有化》一书中对国有化的评价则更高。他说,实现“公有财产的高比率”是“求社会平等”的重要措施,“为了维护公众使其不受私人垄断权的侵害,把企业收归公有是必要的”,总之,“国有化是能达到更高生产力和更大效益以及防止垄断的最好的或唯一的方法”。
除此之外,国有企业在促进经济发展中所发挥的作用早已为理论界所关注。
1943年,罗森斯坦—罗丹在其著名论文《东欧和东南欧国家的工业化问题》中指出,经济不发达的原因是缺乏投资,而投资无法进行是因为其他互补性的投资尚未进行,而后者尚未进行又恰恰是因为前者没有进行。这一分析看似循环论证但却道出了众多不发达国家无法实现经济发展的重要原因,即经济中的各个部门存在很强的互补性,导致经济陷入“低水平均衡陷阱”。基于这一理论,罗森斯坦—罗丹提出了他的“大推进”(Big Push)理论,这是旨在促进经济中的多个部门同时进行协作性投资的政策,这就要求必须能够将公共投资合理地分配于经济中的不同部门,而由政府直接组建各类国有企业来完成这种投资的分配是一种有效选择。著名的发展经济学家赫希曼发展了这种思想,他进一步指出了产业间的前向联系和后向联系。在赫希曼看来,正是因为产业间存在着的这种不平衡的联系,政府才应当通过出台不平衡发展政策,促进经济中某些关键部门的发展,而这些关键部门所创造的产业联系的出现,将带动其他产业的投资。政府直接组建国有企业被看作促进关键部门或主导产业发展的最直接和最有效的手段。
事实上,发展经济学对于国有企业在经济发展中作用的论证,可以看作对经济发展历史经验的总结。德国、俄国、日本等众多后发国家都曾经出台过利用国有企业带动经济起飞的政策。早在20世纪初,德国著名经济社会学家维尔纳·桑巴特就在其《现代资本主义》一书中对欧洲国有企业在现代产业形成过程中的重要作用作出过积极评价,他把国有企业称为“资本主义工业发展的催化剂”。
第二次世界大战后,在凯恩斯主义和发展经济学的指导下,西方各国相继出现了国有化浪潮,刚刚取得民族独立的众多发展中国家,也纷纷组建了各类国有企业。世界银行1995年的报告显示,在第二次世界大战后世界各国的国有化浪潮推动下,20世纪70年代国有企业的发展达到了鼎盛时期。
1978年,在8个工业化国家中,国有企业的比重达到了8%,而在发展中国家中,国有企业的比重更是达到了23%。
但是,20世纪80年代之后,西方各国普遍出现经济发展停滞现象,而以拉美国家为代表的发展中国家也普遍面临着发展动力不足的问题。在这样的背景下,凯恩斯主义和发展经济学开始受到质疑,新自由主义经济思潮抬头,并成为西方经济学的新主流。与此相联系的是,西方经济学理论界对国有企业的态度发生了重大转变。在接下来的分析中我们将看到,新自由主义思潮是如何一步步地否定国有企业,以达到将其逐出经济活动这一目的的。
(一)以“产权理论”为基础,编造国有企业低效率论,从正面否定国有企业
新自由主义者试图以产权理论为基础,证明国有企业运行效率低下,以此否定国有企业作为生产性组织的合法性。他们先指出国有企业在微观上缺乏效率,继而指出国有企业在宏观上对国民经济产生拖累效应,从而为推出他们的私有化政策主张辅路。
1.国有企业微观低效率论
新自由主义者首先从效率这一问题出发,对国有企业进行批评。新自由主义者进一步诠释了科斯的企业理论。他们指出,产权的明晰化和可交易化是减少交易费用的关键,而国有企业产权所有者是组织而非自然人,因此国有企业必然效率低下。新制度经济学的代表人物德姆塞茨甚至认为,人类社会是沿着财产所有权越来越私有化的方向发展的。
其理由是资源的所有者要比国有制下的控制者———官僚———更能对自己的行为后果负责任。
新自由主义者对于这一命题的论证主要围绕三个问题展开:一是所谓的“代理问题”。国有企业的产权属于全体公民,因此,全体公民拥有“剩余索取权”。加之所有者与经营者之间存在高度的信息不对称,因而很难实现对管理人员的有效激励。而且,由于国有企业代理链条过长,其代理成本也较高。
二是所谓的国有企业治理“搭便车问题”。国有企业的产权归属于全体公民,因此就单个公民而言,他没有采用适当的方式去监督企业管理者行为的动机,因为他不想为此付出成本。在这种情况下,每个人都希望自己不去监督而由别人去监督,即希望“搭便车”。其结果必然是,不会有人真正履行监督职责。
三是所谓的“预算软约束问题”。国有企业在出现亏损或面临破产时,常常能从政府那里得到援助,即它们所受到的预算约束是软性的,因此它们的行为难以受到竞争压力的影响,这一问题导致了企业管理的无效率。此外,国有企业即使经营得糟糕也并不面临被收购和接管的威胁,因此其经理人受到激励的力度往往不够。由于这些因素的存在,国有企业必然是微观无效率的,而由于微观效率是社会整体效率的基础,国有企业的存在也必将拖累整体经济效率提升。在新自由主义者看来,将国有企业私有化,是提高整体经济效率的必要手段。
为了对这一观点进行验证,新自由主义者还围绕国有企业的效率问题,开展了相关实证研究。他们中的大多数人认为,国有企业的微观效率低于私有企业,博德曼和瓦宁对于私有、混合以及国有企业效率的比较研究以及麦金森和奈特的综述性研究都属于这一类。博德曼和瓦宁在1989年的论文中对500家非美国工业公司1983年的经济绩效进行了研究。他们声称,国有企业和混合所有制企业的盈利水平和生产率水平均明显低于私有企业,甚至混合所有制企业的盈利水平也并不比国有企业好,因此只有完全私有化才能提升企业绩效。麦金森和奈特则通过对国有企业私有化的研究成果进行综述,得出如下结论:无论是在转轨国家还是在非转轨国家,私有化都使企业变得更有效率、利润更多、财务状况更好,并且还促进了创新。
2.国有企业宏观拖累论
新自由主义者还认为,国有企业个体微观上的低效率,将导致宏观上的无效率,因此国有企业的广泛存在阻碍了国家整体经济增长。论及国有企业与经济增长的关系,他们更是强调,国有企业的储蓄—投资逆差将会减少政府在医疗和教育上的支出,增加财政赤字,并增加通胀压力,因此会阻碍经济增长。普雷利用45个发展中国家1970—1985年的面板数据进行研究,得出了国有企业产出在GDP中所占比重与经济增长存在显著的负相关关系的结论。吉尔范森等人指出,国有企业效率低、员工技术水平低、不愿意采取新技术,因此会降低经济增长率。他们在对41个发展中国家1978—1992年的数据进行分析后指出,国有企业就业人数的增加将显著降低人均经济增长率。此外,一些学者还认为,国有企业的广泛存在不但无助于消除收入分配中的不公平因素,而且还会导致收入分配差距扩大。
因此,在新自由主义者看来,将国有企业私有化,是提高整体经济效率的必然途径。
(二)重新论证市场的完美性,编造国有企业无用论,从反面否定国有企业
在经历了大萧条和第二次世界大战之后,经济学界对于市场万能的传统观念产生了强烈质疑,市场失灵成为共识,凯恩斯主义经济学和国家干预思想成为经济学主流,而国有企业作为国家直接介入经济活动的组织形式,其有效性得到了广泛认可。面对这一情况,新自由主义者试图通过重新论证市场的完美性,并将普遍的市场失灵说成市场机制的作用受到“阻碍”的特例,消解市场失灵概念,从而否定国有企业存在的合法性,为全面私有化提供理论依据。
1.对于市场一般均衡的重新论证
新自由主义者用更为“精巧”的理论重新论证了亚当·斯密那只“看不见的手”。阿罗和德布鲁在一系列简单假设的基础上,证明了一般均衡的存在性,并进一步证明了被称为福利经济学第一、第二定理的命题———一个竞争性均衡一定是一个帕累托最优,同时,任何帕累托最优都可以通过竞争性市场机制来实现。新自由主义者认为,这一理论以极少的假设和简明的数学工具证明了斯密“看不见的手”的思想———个体最优的结果必然是一个社会的最优,个人目标与社会目标并无差别。也就是说,一个完全由私人企业组成的经济体能够实现社会的最优,而且,社会福利的最优也可以通过完全私有化的经济来实现。由此他们得出结论,政府干预可有可无(这种干预甚至就是画蛇添足之举),国有企业存在的合理性也值得怀疑。
新自由主义的精神领袖哈耶克甚至在哲学层面论证了市场的完美性。他认为,市场的完美就在于市场制度是一种自发秩序,是人类自发行为的结果,而非某种人为设计的产物。他的逻辑是,由于存在大量默会知识,自生自发秩序的复杂程度并不止于人类心智所能把握的程度,因而社会制度不能被理性有意识地设计,对社会秩序进行人为的设计和建构,可能带来灾难性的后果。根据这一观点,制度正当与否取决于秩序是自发形成的还是人为建构的,显然市场制度属于前者,而一切形式的政府干预都属于后者。事实上,哈耶克的这一观点与新自由主义者对于市场的看法并无二致,即都是价值判断的结果而不是科学推理的结果,它们甚至与事实无关,最终必将滑向不可知论与极端保守的宗教主义。
2.消解市场失灵这一概念
新自由主义者还试图通过消解市场失灵概念,取消政府干预和国有企业存在的全部理论依据。一方面,新自由主义者以“科斯定理”为依据指出,在很多情况下,市场失灵并不存在,产权没有界定清晰便无法通过市场进行交易,而产权界定清晰之后则可以通过外部效应内部化来确保市场的有效性。另一方面,他们认为,即使市场失灵不能避免,也应该通过其他方式而不是组建国有企业或实行国有化的方式来应对。公共选择学派提出了所谓的“政府失灵”概念,该学派指出,即使由市场提供公共物品不是最优的,但也可能比由政府(即国有企业)提供更有效率,因为“政府失灵”所引发的问题可能比市场失灵更为严重。另外,新自由主义者还发明了“可竞争市场理论”,认为只要具备“潜在竞争者”施加的压力,垄断企业会像竞争性企业那样高效率地运行。
至于公共物品提供和自然垄断行业,也可以采取私人企业经营加政府管制的模式,引入竞争的方式经营,相关工作无须国有企业参与。
通过上述梳理不难看出,新自由主义经济学为了否定国有企业的合法性编织了一整套理论,从正面以产权理论为基础建立了国有企业低效率论,从反面以重构“市场万能”论为基础建立了国有企业无用论。在以新自由主义为主流的西方经济理论中,国有企业不仅意味着低效率,而且基本上丧失了存在的必要性。另外,众多关于国有企业效率的实证研究仿佛使新自由主义者批评国有企业的理论假说得到证实。然而,现实却并不像新自由主义者分析的那么简单:一方面,虽然世界范围内国有企业经历了大规模的私有化,但国有企业仍然在世界经济中占有一席之地;另一方面,很多国家的国有企业在诸多经济领域仍然发挥着非常重要的作用。这些情况的存在,使得直面现实的经济学家无法接受新自由主义者对于国有企业所下的结论。我们将经济学家对新自由主义私有化理论的批评具体作如下分析。
二、凯恩斯主义对新自由主义私有化论的批判:产权真的重要吗?
各种流派的凯恩斯主义者都反对将产权作为解释企业效率的核心要素,他们认为,新自由主义所谓国有企业效率低下的产权理论存在问题。
首先,所谓的“代理问题”是由所有权与经营权相分离所引发的,所有的现代企业都具有所有权与控制权相分离这一特征。因此,代理问题实际上是现代公司制企业共同面临的问题。现代企业治理就是通过设计一整套企业治理方案来解决该问题的。
既然现代企业可以从治理机制设计入手解决所面临的代理问题,那么国有企业当然也不例外。而所谓国有企业代理链条长,从而导致代理问题更为严重的说法,显然违背了“次优原理”。
其次,所谓治理的“搭便车”问题是现代企业股权分散所导致的共同性结果,这一问题也非仅在国有企业中存在。现代企业,特别是上市公司(publicenterprises),往往都存在股权分散的情况。对于众多持有少量股票的小股东而言,持有企业股票的主要目的就是获取红利或股权风险溢价,而非参与对企业的监督管理,他们也希望在治理方面“搭便车”。
这一状况已经引发了美国的所谓“经理人革命”或“内部人控制”。因此,特别针对国有企业作出批评是毫无道理的。
再次,“预算软约束”也与“国有”无直接联系。
如果一个企业对于政府来说足够重要,那么这个企业就会在事实上获得“软预算约束”的条件。比如,有些企业曾经解决了众多居民的就业问题,一旦破产可能带来失业潮并且在当地引发严重社会问题,再或者有些企业是该国家(或地区)的支柱企业,如果破产将导致经济发展陷入困境等,在这些情况下,政府通常不可能任由企业破产而不实施救助,这就是所谓的“大而不倒”,而非“国有而不倒”。在2008年国际金融危机中,美国政府出资救助濒临破产的AIG、高盛、美林等金融机构及通用汽车公司(GM)等大型企业就是最好的例证。其实,国有企业虽然可能不承受被并购、接管,或者破产的压力,但也必须承受来自政府和社会的监督以及其他一些压力,这些压力在很大程度上并不弱于来自资本市场的压力。
最后,一些凯恩斯主义学者认为,在决定企业效率的众多因素中,所有权可能并不重要,对企业效率不起决定性作用。正如斯蒂格利茨所指出的,明晰界定的产权的缺失可能并非中心问题。关于这一点有两个证据:一是大多数大公司都由雇佣的经理人来经营而非由所有者来经营,二是明晰界定的产权的缺失并没有 妨碍 中国南部地区经济的快速发展。有学者认为,竞争比所有权更为重要。博彻丁等人指出,在竞争充分的条件下,在单位成本方面国有企业和私人企业的差异是不显著的。法尔等人认为,只要被置于相同的竞争压力和市场信号之下,而不考虑企业在所有权结构方面的差别,在分配效率方面,国有企业和私有企业的绩效水平是相似的。马丁和帕克在对英国各类企业私有化后的绩效进行综合比较后发现,企业私有化后的平均绩效与其所在市场的类型有关:在竞争较为充分的市场上,私有化将显著提高绩效;但在垄断市场上,私有化后绩效的提高并不明显。因此他们认为,企业效益与产权归属并无必然联系,企业效益与市场竞争程度有关系。与产权相比,企业的管理更为重要。世界银行的报告指出,“决定企业效率的关键因素并不是公有还是私有,而是这个企业是如何管理的。在理论上,在任何形式的所有权条件下,都可能创造出效率最大化的激励方式”。根据X-非效率理论(X-inefficiency)来分析,竞争强度决定了企业内部的管理。竞争会迫使企业改革治理机制,提高经营水平,因此,竞争才是企业提高效益的根本保证。
三、发展经济学对新自由主义私有化论的批判:市场真的完美吗?
新自由主义者对于“完美市场”的阐述与真实的情况相去甚远,因此,新自由主义者对于市场失灵的否认毫无意义。事实上,经济中的市场失灵现象非常普遍,格林伍德和斯蒂格利茨就从信息不对称的角度论证了市场失灵的存在和国家干预的必要。
既然市场失灵现象普遍存在,那么国家通过组建国有企业来解决市场失灵问题就是必要的。
发展经济学对市场失灵这一命题的认识更为深刻,在很多发展经济学家看来,“不发达”恰恰就是市场失灵的严重后果。在经济发展中,更为严重的市场失灵主要表现在三个方面。
第一,市场的“协作失灵”。发展经济学家注意到,目前存在着一类严重的市场失灵问题,而这一类问题并没有受到重视。这类市场失灵问题被描述为:由于产业间存在较强的互补性,因而经济可能落入“低水平均衡陷阱”,而同时有一个更好的均衡却无法达到,当所有的经济参与者能够将他们的行动加以协调时,则有可能达到那个更好的均衡。这一问题被一些发展经济学家称为“协作失灵”(coordi-nation failure)。墨菲等人对罗森斯坦—罗丹的“大推进”理论重新进行了阐释:新市场的出现依赖于市场规模的扩大,但由于存在协调失灵,新市场的出现和市场规模的扩大不可能自发实现,因此必须由国家主导市场的创造。特别是在落后的经济体中,由于私人资本薄弱,市场不发达,国家只能依靠国有企业解决“协作失灵”问题,通过培育市场,集中投资,推动工业化和经济起飞。具体分析如下:一方面,能源、交通、基础设施等是经济发展所必需的,但私人资本往往不愿或无力投资,而国有企业提供基础设施可以为工业化创造初始条件,有助于经济走出“低水平均衡陷阱”。另一方面,国有企业作为政府将有限的资源集中起来进行投资这一行为的载体,为国家统筹运用财力、物力,实施产业政策,提供了物质保障。并且,国有企业的利润可以直接转化为财政投资,用以解决经济不发达状态下常常出现的储蓄不足问题。
第二,市场的“长期失灵”。发展经济学家看到,在促进经济发展方面,国有企业可以依照国家的长期发展目标作出决策,这些决策可能不是以追求利润最大化为目的的,因而能够克服私营企业行为短期化这一弊病。国有企业还可以通过动员储蓄刺激投资,创造良好的投资环境,及将投资用在整体经济发展最需要的地方,从而促进投资增长。格申克龙的研究强调了国有企业对于落后国家工业化的重要性。在格申克龙看来,极度落后国家发展的关键在于动员资源并将其投到资本密集型项目上,因此,由国家直接组 建国 有企业对于后发国家至关重要。赫希曼的“不平衡发展战略”包含着利用产业政策促进经济发展的思想。日本、韩国经济高速发展的事实也表明,合理的产业政策和不均衡发展战略能够促进经济实现赶超式发展。但是,受到产权制度的制约,国家借助产业政策对于私有经济的干预是有限的。在发展中国家的特定条件下,与间接地通过税收、补贴等方式指导或引导私人部门相比,通过发展国有经济的方式实施产业政策是最直接和最有效的办法。通常,国有企业既可以作为战略产业的先行投资者,创造新的产业机遇,也可以作为新技术引进、研发和外溢的中心,推动技术升级和产业进步。
第三,市场的“分配失灵”。发展经济学家还看到,市场制度不会自发实现分配正义,单纯依靠市场调节只会扩大收入分配差距,而国有企业则可以解决市场“分配失灵”问题。原因如下:第一,国有企业可以以较低价格提供生活必需品,从而影响实际的国民收入分配;第二,国有企业可以为政府运用政策手段改变收入分配不平等的状况提供便利;第三,国有企业可以确保生活在偏远地区的居民享受到重要的社会服务,从而确保区域间公民的平等。
此外,许多直面现实的经济学家也注意到,在解决公共物品提供和自然垄断行业的市场失灵问题方面,国有企业的作用是私有企业无法替代的。在这些领域,国有企业往往具有更高的微观效率。研究英国私有化问题的著名学者维克斯指出:“很明显,相对于私有制而言,公有制具有潜在的优势。尤其是,公有制为政府提供了一些附加的政策工具,以此来修正由于商品市场和代理人市场的失灵所造成的社会报酬与私人报酬之间的偏差。……以利润最大化为目标的垄断厂商参与各种商业活动,这些活动违背了公众的利益。虽然政府可以通过竞争性条款和监管政策来限制这些商业活动,但在信息不对称的情况下,这种操作的复杂性使得公有制成为了更完善的问题解决框架。”
在发展中国家,政府的监管能力相对较弱,这些国家普遍缺乏征税和管制能力或相关成本较高,因此,在公共物品提供和自然垄断行业中,与给私有企业提供补贴和管制的体系相比,国有企业体系通常更为有效。
四、经验研究对新自由主义私有化论的批判:国有企业真的低效吗?
一些学者对国有企业效率的研究证明了“国有企业低效率”的说法是站不住脚的。米尔沃德对1982年以前的实证研究文献进行了分析,得出的结论是,“似乎没有足够的理由相信国有企业的内部管理效率低于私营企业”;雪利和沃尔什则对1975—1999年公开发表的52部关于国有企业效率的研究文献进行了分类研究,他们认为,文献的结论不一致,因而不能证明国有企业比私有企业效率低;史卓顿与奥查德在《公共物品、公有企业和公共选择》一书中指出,“私有企业在总体上并没有表现出比公有企业有效率”,“在许多产业中,公有制和私有制可能同样有效率”。
在理论分析的基础上,一些学者的实证研究也证明了国有企业在促进经济发展、保障社会公平方面的作用。福勒和理查德通过对16个OECD国家1964—1985年的数据进行分析,指出国有企业的相对规模(包括国有企业在GDP中的比重、就业比重、固定资产比重)与GDP增长率存在正相关关系。
嘉利连和维斯对31个发展中国家国有企业与经济增长的关系进行了研究,认为国有企业的规模对经济增长不存在负面 影响。多米克普对1971—1985年37个国家(包括发达国家和发展中国家)的国有企业对GDP增长率的贡献进行了评估,发现国有企业对经济增长有显著的贡献。朱安东利用38个国家长达30年的数据,对国有企业与经济增长、国有企业与收入分配的关系进行了实证研究。
他发现,国有企业对经济增长的影响显著为正,并且国有企业对于投资的影响也显著为正。他在研究中还发现,国有企业与收入不平等之间的关系显著为负。另外,在很多国家,净资金往往是由国有企业流向政府,因此国有企业并不是政府财政的负担。
一些学者的案例研究也证明了国有企业对于发展中国家经济发展的重要作用。阿姆斯丹指出,20世纪50年代韩国的银行国有化使得政府掌握了融资和投资的主动权,政府借助有选择的投资政策实现了对特定产业和区域的支持。韦德指出,在台湾地区的工业化进程中,公营企业①发挥了重要作用。台湾地区的公营企业集中在炼油、石化、钢铁、造船、机械、化肥以及供电、供气、供水、铁路等部门,这些部门通常是资本密集型的,位于工业生产的上游,与后续工业联系非常密切,当地行政管理层不与中下游中小型私有企业直接发展关系,而是通过支持公营企业指导经济发展。此外,台湾地区公营企业还在银行业占据主导地位。
私有化失败的案例也并不少见。英国铁路部门在实行私有化后,效率并没有提高,而服务质量下降、事故频发、票价上涨等问题却相继出现,因而近期又重新开始国有化。苏联解体后,全盘私有化使其经济陷入全面衰退,而在全部15个独联体国家中唯一实现经济正增长的国家恰恰是没有进行全盘私有化改革的乌兹别克斯坦。世界银行高级经理戴维森·巴德霍在离职时坦言:“我们自1983年以来所做的每一件事情,都是基于这样一种使命感:不惜一切代价将南方国家私有化。为了实现这个目的,我们卑鄙地把拉丁美洲和非洲变成了经济上的疯人院。”
五、认清新自由主义私有化理论的实质,警惕各种私有化版本的误导
众多研究成果表明,新自由主义化过程从一开始就是一项“政治计划”,这一计划旨在重建资本积累的条件并恢复经济精英的权力。为了实现这一计划,需要通过阶级关系的重构改变资本与社会在经济剩余和权力关系中的分配关系。一方面,国有企业私有化本身就是一项将财富从公有和社会大众领域转移出去从而刺激私人资本积累的财富分配行为。这也并不是新自由主义时代出现的新现象,而是在原始积累时期就已经普遍存在的旧故事。另一方面,将国有企业私有化还与新自由主义的一整套阶级重构计划密切相关。比如,将国有企业私有化能够削弱政府对经济的干预能力,从而有利于解除对私人资本的管制,以推进更为激进的市场化、金融化改革。再如,将国有企业私有化能够减少公共服务和实物性补贴,从而通过削减社会福利破坏劳动者非市场化方式的生存条件,最终削弱工人阶级的力量。
然而,新自由主义者的私有化论始终是苍白无力的。一方面,相关理论更像是一种政治信条而非科学理论,经不起逻辑推敲和实践检验。新自由主义者关于国有企业效率低下原因的分析并不科学,因为相关问题并非只存在于国有企业中,在所有权和控制权相分离的条件下,现代企业都面临这一问题。目前,也没有充分的证据证明私有企业的效率的确高于国有企业,在现实中,既存在低效率的私有企业,也存在高效率的国有企业。另一方面,一些私有化案例向我们展示了新自由主义理论的荒谬。苏东拉美在实行全盘私有化后,其经济发展水平不升反降。事实上,尽管私有化浪潮席卷全球,但在很多国家,国有企业仍然占据重要的地位。虽然现在私有化浪潮仍然呈现蔓延趋势,但是全球私有化要达到第二次世界大战前的那种水平似乎是不可能的。
改革开放30多年来,中国经济实现了奇迹般的飞跃,在这一过程中,国有企业发挥了关键性作用。
然而,虽然“全盘私有化”理论不符合宪法规定,其正确性也难以在实践中得到证明,但新自由主义对中国经济改革的影响还是很大,不同版本的私有化理论层出不穷,严重误导了中国经济改革的方向。诸如“国有企业低效率论”、“国有企业垄断论”、“国有企业退出竞争领域论”、“国有企业纯公益论”等都可能导致全盘私有化,这些私有化理论与以公有制为主体的社会主义基本经济制度是相违背的。
2012年2月,由世界银行和国务院发展研究中心共同发布的《2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》提出,目前中国的国有企业比重过大,到2030年应当由30%左右降至10%左右,以促进中国的改革和经济增长。这一论断显然是新自由主义私有化理论一个“改头换面”的版本,不仅毫无依据,而且有悖于常识。因为并不存在一个所谓的“最优国有经济规模”,国有企业的规模与一国具体的经济发展阶段、社会政治制度、历史社会环境等诸多因素息息相关,是具体的和历史的。对新自由主义私有化理论进行全面深刻剖析,有助于我们全面认识国有企业的作用,充分了解私有化的危害,并有助于我们识别各种私有化版本,警惕私有化陷阱,确保中国改革沿着正确的道路前进,确保中国经济实现持续稳定发展。
参考文献:
[1][英]詹姆士·E米德.明智的激进派政策指南:混合经济[M].欧小理,罗青,译.上海:三联书店,1989.
[2]Simons H C.Economic policy for a free society[M].Univ.of Chicago Press,1951.
[3][英]盖茨克尔.社会主义与国有化[M].李奈西,译.北京:商务印书馆,1962.
