在人类历史的长河中,政府主导型发展的成功案例不乏其例.早在19 世纪,原本贫困落后的俄罗斯帝国和普鲁士帝国通过实行"赶超战略"实现了早期工业化,一举跻身于世界列强,成为所谓"后发型工业化"或"后发型发展"的典范[1]( P49).在 20 世纪中后期,东亚若干经济体,即日本和"亚洲四小龙",成功地赶上了发达国家的经济发展水平,被称为"东亚奇迹".尤为重要的是,在20 世纪末和21 世纪初,中国大陆取得了持续三十多年的"超常经济增长".在这些国家和地区的发展进程中,政府( 或当年的朝廷) 所实施的发展战略都扮演了主要角色.如何对此类现象给出解释,是对社会科学研究的一大挑战.
面对这一挑战,国际学术界尤其是以政治学家或政治经济学家为主的比较发展研究学界自 1980 年代起形成了一个名为"发展型政府"( 或"发展型国家")的理论思潮.需要说明的是,在本文以及在本文引证的所有相关文献中,"发展型国家"一词中的"国家",并非指在国际关系中"主权国家"意义上的"国家",而是在社会科学文献所论及的"国家与市场关系"和"国家与社会关系"意义上的"国家",基本上可以同"政府"( 包括各种由政府组建的组织,即公共部门) 这个概念等同.
发展型政府理论,又被归类为第二波发展主义思潮,或发展主义 2.0 版.第一波发展主义思潮或发展主义1.0 版,由早期发展经济学、政治发展理论和现代化理论所组成,其领军人物包括着名发展经济学家赫尔希曼、政治发展理论家亨廷顿和现代化理论家布莱克等,其思想核心在于高度社会结构和政治秩序对经济发展的影响.发展主义 1. 0 版在发展过程中,形成了新国家主义的潮流,而发展主义 2. 0 版正是在新国家主义的背景下发展起来的,其着重点在于探究政府在推进经济发展中可能的积极作用及其运作模式[2].
"发展型政府"概念的诞生缘于对日本、韩国和中国台湾地区的研究."发展型政府",意指试图通过产业政策来推进经济发展的政府.依照这一理论开创者的说法,发展型政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英,他们超脱于社会力量或利益集团的左右,有能力自主地选择产业发展的战略制高点,制定高瞻远瞩的发展战略,并最终将有限的资源动员起来,通过产业政策的实施,推动所管辖地区的产业发展和经济成长.后来,一大批学者将这一研究思路从"东亚奇迹"的研究拓展到对其他地区和其他历史时期经济发展的研究,从而使这一学派发展壮大,在发展政治学和发展社会学中产生了持久的影响力."发展型政府"这一标签也不再专属于东北亚经济体,而成为一种政府行为与制度模式的标签,可以适用于任何历史时期所有或多或少采用过政府主导型发展模式的国家与地区.
特别值得注意的是,即使在日本泡沫经济崩溃、亚洲金融危机爆发、"东亚奇迹"的光环暗淡下来的大背景下,发展主义理论也没有停止发展的脚步.关于发展型政府的研究案例,已经从东北亚扩展到东南亚,并进一步扩展到法国、以色列、爱尔兰、俄罗斯、土耳其、印度、巴西及其他拉丁美洲国家、南非、毛里求斯、博茨瓦纳以及其他非洲国家等.甚至有学者论证,在公认与政府主导型发展模式最不搭界的美国,其实也存在着"隐形发展型政府"[3].这些研究志在勾画出一种不同于新古典主义所倡导的市场导向型发展模式,并基于后发型工业化国家和地区的政府主导型发展经验来挑战主流经济学的新自由主义共识,形成发展研究领域中所谓的"修正主义"学派[4].
"发展型政府"的论述在国际社会科学界激起了不小的反响,在政治学界和社会学家当中的追随者众多.但质疑、反对和挑战之声也不绝于耳.面对各种反对、质疑和挑战的声浪,发展型政府理论自身也在不断发展,出现了各种各样的修正版,修正的焦点在于矫正早期发展型政府理论的"新国家主义"倾向,发展的重心则是注重分析促使国家与市场、国家与社会良性互动的制度组合.
一、发展型政府:韦伯型官僚机构扮演经济领航员的重任
发展型政府理论一开始只是一种解释日本模式的学说,兴起于日本经济如日中天的 1980 年代.1982年,美国学者查默斯·约翰逊出版了他潜心十年撰写的《通产省与日本奇迹: 产业政策的成长( 1925-1975) 》一书,论证了日本政府通过产业政策的实施对"日本奇迹"的重大推进作用.约翰逊早年曾以有关中国农民民族主义与革命之关系的杰出研究而成名,并于1976 年当选美国人文与科学学院院士,一向被视为中国问题专家.然而,《通产省与日本奇迹》这本书不仅使他从中国问题专家转型为日本问题专家,而且还一举在国际比较发展学界催生了"发展型政府学派".
紧接着,发展型政府学派从"东亚四小龙"中的韩国和中国台湾地区找到了更多的现实依据.1989 年和1990 年,美国学者安士敦和英国学者罗伯特·韦德先后出版了《亚洲新巨人: 南韩与后发工业化》、《驾驭市场: 经济理论与东亚工业化中政府的作用》两本书,分别运用韩国和中国台湾地区的案例,论述了政府在市场机制之外构成经济发展助推力的重要性.《亚洲新巨人》和《驾驭市场》共同获1992 年美国政治科学学会政治经济学部最佳图书奖; 《驾驭市场》于 2000 年再版,呈现了学术影响力的持续性.《通产省与日本奇迹》、《亚洲新巨人》和《驾驭市场》被学术界普遍视为"发展型政府理论"的三大奠基作,它们共同勾画的理论又被称为"早期发展型政府理论".
综合上述三大奠基性文献,发展型政府具有如下特征: 第一,政府具有持续的发展意愿,或者说政府以发展主义作为施政纲领,即以促进经济增长与生产而不是收入分配和国民消费作为国家行动的基本目标.第二,政府具有很强的"国家自主性",即政府聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构,与社会利益集团保持一定的距离,并基于整体和长远的利益,独立自主地制定出具有前瞻性的发展战略.第三,政府与商界保持紧密的法团主义合作关系,从而有能力实施经过精心选择的产业政策.第四,政府的施政能力卓越,即有足够的渠道来动员稀缺的经济资源( 例如信贷) 并改变其配置方向,从而有效地落实产业政策.
在这些文献中,由高度专业化的技术官僚所组成的经济治理机构被形容为发展型政府的大脑,这些机构有能力挑选出能够引领国家与地区经济发展的战略性产业,即所谓"挑选赢家",并制定出相应的产业政策.这一类具有强烈发展主义取向、充当经济发展领航员角色的机构,或约翰逊所称的"导航机构",在日本,主要就是通商产业省; 在韩国,主要是经济企划院;在中国台湾地区,主要是经济建设委员会( 简称"经建会") .
在发展主义 2.0 版本中,信贷优惠和直接补贴是政府产业政策的两大工具,而产业政策的要旨就在于故意"把价格搞错",从而将有限的资源引导到能够促进整个经济体长远发展的战略性产业之中.这种价格扭曲之所以并没有像在其他国家那样导致资源浪费,原因在于政府同时对私人企业有约束作用,即对那些享受优惠信贷或接受直接补贴的私人企业提出了严格的业绩要求,并实施严格的绩效管理,奖优罚劣[6].在不少东亚经济体中,尤其是在日本和韩国,大公司成为发展型政府的延伸和发展主义战略的抓手.这些大公司有些是与政府关系密切的民营企业,有些则干脆就是国有企业.与此同时,无论政治体制中是否具有竞争性选举的因素,发展型政府所嵌入的政治体制往往总都带有威权主义的色彩[7]( P18-24).
在发展型政府理论的核心,是一种超韦伯式官僚和官僚机构的概念.马克斯·韦伯曾为官僚和官僚组织确立了如下的理想类型: ( 1) 管辖权限明确,由法律或法规加以规定,官僚们各司其职; ( 2) 职位权威清晰,权威来自等级体系中的级别; ( 3) 公私领域分开,为官僚组织履行职责与私人活动相分离; ( 4) 依照规则办事,官僚履行职责有章可循; ( 5) 听从上级指挥,服从是官僚组织中的美德; ( 6) 资质审查严格,官僚从业具有一定的要求,而官僚们均训练有素,能力卓着; ( 7) 获取固定薪酬,薪水和福利的发放规则与等级制度相适应;( 8) 享有崇高地位,官僚在公共部门享有终身就业,并且即便是一般级别的公务员都享有一定的社会地位,高于私营部门的一般雇员[8]( P188-120).在韦伯看来,官僚和官僚机构的理性化在西方社会得到了长足的发展,构成了西方现代化的动力之一; 相反,在东方社会,官僚和官僚机构的理性化长期裹足不前,无论是在中国、印度,还是在日本和朝鲜,官僚们固然受到过最好的教育,但却缺乏行政管理能力,缺乏理性化的政策制定和实施能力,而官僚机构以及整个官僚体系更多地受制于礼仪、伦理和意识形态[9]( P321-414).
在东亚研究者看来,韦伯基于普鲁士帝国的经验所提出的"官僚理性化"固然是一个具有开创性的学术概念,引领了比较政府研究的学术发展,但他对于东方社会官僚和官僚组织的认知却有极大的偏差.与韦伯的看法相反,很多东方社会研究者认为,官僚理性主义的传统在东亚地区源远流长.日本、韩国( 朝鲜) 和中国都有着悠久的文官政府传统,均采取了儒家的治国方略,整个官僚体系由能力卓越的文官以及各种与之相匹配的制度性基础设施组成.发展型政府在第二次世界大战之后相继出现在东亚经济体之中,恰恰就是古老文官传统经现代科学理性化而走向现代化的产物[10]( P61-92).
在追溯日本发展型政府的起源时,约翰逊直接聚焦于从明治维新时期形成的经济官僚.在他的笔下,日本在19 世纪末从德国引入了君主立宪政体,同时建立了接近于韦伯所描述的官僚体系,由此在德川幕府时期享有崇高社会地位的武士阶层转变为现代政府的文官.无论是在"二战"前还是在"二战"后,官僚体系对日本行使着真正的管理.当战后盟军的占领基本上瓦解了财阀的政治力量之后,官僚对政治经济的掌控更是到了无以复加的程度.正是在这样的历史背景下,由全亚洲最好的、在世界上也属于一流大学培育出来的日本经济官僚们,才能抵御被利益集团俘获的诱惑而免于大范围的腐败,并超越局部和短期利益考量的影响,以高瞻远瞩的眼光制定并实施国家发展战略[11]( P37-89).
很显然,在早期发展型政府理论家那里,东亚成功经济体的官僚机构已经超越了韦伯的官僚体系理想类型,其中的"精英官僚队伍"在经济发展战略制定方面近乎于全知全能,而且近乎于至真至善.他们人数众多,但都能精诚团结,鞠躬尽瘁,以团队的力量投身于经济的发展和民族的复兴.早期发展型政府理论作品中这种理想化的新国家主义色彩,在发展型政府理论的后来发展中得到了深入的反思.
二、发展主义2.0 版:新国家主义发展模式
发展型政府理论的发展初衷仅局限于对东亚经济奇迹提出一种有别于经济学新自由主义主流的解释,其案例来自日本、韩国和中国台湾地.后来,自然也有学者将新加坡政府当作发展型政府的一个典例进行研究[12].与此相反,由于香港长期以来一直被视为自由放任主义的典范,其政府并没有明确的产业政策[13],香港的发展经验一向被视为这一理论的例外[14].因此,发展型政府理论在发展初期,仅仅是一种研究区域政治经济问题的分析思路,还没有上升到理论的层次.
约翰逊明确地将发展型政府称为"日本模式",并提出这种政府"计划引导型"的资本主义发展模式完全不同于中央命令型计划经济,也有别于市场主导型的经典性资本主义发展模式,即美国模式[11]( P341-360).后来,约翰逊把日本和德国的发展模式合为一体,称之为"明治-俾斯麦发展模式",其核心就是发展型政府[15]( P12).
然而,这一学派很快从区域性政治经济的研究框架发展成为一般性的政治经济学理论.在这一方面,悉尼大学政治学教授琳达·维斯扮演了重要角色,她把历史社会学的视野引入比较发展研究领域.1995年,维斯与其同事合着出版了《国家与经济发展: 一个比较及历史性的分析》一书,将政府主导型发展视为一个普遍的人类现象( 而不是东亚现象) 加以考察.与此同时,由于《亚洲新巨人》一书获奖而从纽约新社会研究学院转赴麻省理工学院的安士敦也提升了自己的理论探索水平.2001 年,安士敦出版了《"余者"的兴起：后发工业化经济体对西方的挑战》一书,将发展型政府进一步解读为对西方新古典主义或新自由主义发展模式的挑战,也就是将政府主导型发展视为有别于自由市场主导型之外的新发展模式,即她自称的"修正主义模式"[16].
发展型政府理论出现的学术背景,是所谓"新国家主义"在比较政治学、发展社会学、发展政治学和历史社会学等领域的兴起.与一味认定政府应该控制并主宰经济和社会的旧国家主义有所不同[17]( P469),新国家主义强调,在对社会经济发展提供解释的过程中,相对独立于市场和社会的政府( 或国家) 应该被视为一种自变量,而不应被视为由市场或社会力量所支配的一种中间变量.换言之,国家具有自主性,可以超越社会利益而自主地形成国家发展目标和战略[18].因此,新国家主义者提出要超越社会科学中盛行的"社会中心论",即超越把国家视为统治阶级利益代言人的马克思主义或多元利益群体代言人的自由民主主义,代之以"国家中心论",即基于国家自主性来探究各种社会经济变迁的奥妙.新国家主义研究路径的出现,一开始基于对西欧和北美发达国家的研究,但很快拓展到对第三世界发展问题的研究,由此也标志着发展主义1.0版向发展主义 2.0 版的过渡.在这一过渡中,政治发展理论家塞缪尔·亨廷顿扮演了承上启下的作用[19].
在新国家主义的理论框架中,许多学者把第三世界的不发达归结为国家能力的薄弱,也就是发展型国家的缺失; 而国家能力薄弱的症结就在于传统社会力量的强大,强社会的存在致使国家的社会控制七零八落.
因此,对于发展中国家来说,最为基本的发展策略就是所谓的"国家建设",其中最为重要的就是强化政府的四大能力,即穿透社会的能力,管制社会关系的能力,汲取资源的能力,配置或使用资源的能力.
新国家主义学派的正式兴起,以1985 年出版的一部由重量级学者编辑并撰稿的论文集《把国家找回来》作为标志.发展型政府理论正是"新国家主义"或"国家中心论"的一种具体实践.1987 年,在比较发展学界和比较政治经济学界享有盛誉的"康奈尔政治经济学研究丛书"出版了一部题为《新亚工业主义的政治经济学》论文集,聚集了新国家主义学派的重量级学者,包括该学派领军人物之一、着名经济社会学家和政治社会学家、加利福尼亚大学柏克莱分校教授彼得·埃文斯以及发展型政府理论的开山者约翰逊,来"探讨政府在经济发展中的作用,为东亚经济发展寻找更合适的解释"[20]( P1).
1998 年,亚洲金融危机大爆发,新国家主义受到冲击.与此同时,全球化的浪潮席卷世界,市场力量威力暴增,而且其冲击力无远弗届,国家自主性仿佛深陷风雨飘摇的困境.在这样的背景下,维斯成为新国家主义的中流砥柱.她出版了《国家无用的神话》一书,对新自由主义全球化浪潮中汹涌澎湃的"政府无用论"和"拒斥国家"的现象,给予了系统性的批判,并着力强调政府在维护经济稳定、促进经济发展中的积极作用[21].
在新国家主义的分析框架中,国家行动者自主确定的目标和自主采取的行动,构成解释各种社会经济发展的一个独立自变量.既然只是自变量之一,那就无法排除国家行动者或政府因素与其他自变量的相互影响.新国家主义与旧国家主义的区别在于,新国家主义主张"把国家找回来",但并不主张"把社会踢出去"[22]( P10).因此,自1990 年代中期以来,一大批学者致力于在探究国家与市场、国家与社会良性互动的基础上,超越早期带有旧国家主义色彩的发展型政府理论,从而催生了发展主义的3.0 版.
三、发展主义3.0 版:国家与市场、国家与社会的良性互动
1995 年,"国家中心论"或"国家自主性理论"的发起人之一埃文斯出版了具有里程碑意义的专着《嵌入型自主性: 国家与工业转型》,标志着发展主义 3. 0 版的诞生.该书首先自我批判了体现在国家中心论以及新自由主义理论中有关国家与社会零和博弈的理念,提出了"嵌入型自主性"的新理念.根据这一理念,政府的确能够在经济发展中,尤其是经济结构的转型中,发挥重要的推进作用.但是,能够发挥这种推进作用的政府,并不是早期发展型政府理论所刻画的绝缘于社会、具有高度自主性、能够力排社会的特殊利益从而高瞻远瞩推动有利于社会长远发展的政府; 相反,成功的政府必须同社会保持密切的联系,而且还要深入到社会之中,方能有效地推动社会长远发展.发展型政府的制度性特征不仅在于国家自主性,而且还在于是否存在制度化的管道可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中[23].
1997 年,埃文思主编了《国家与社会的协同: 发展中的政府与社会资本》一书,收入五篇案例研究文章,论述了有效的政府干预与高度发达的社区组织之间积极的互动,明确提出国家与社会的协同作用是经济社会发展成功的重要因素[24].值得注意的是,在这五篇文章中,有一篇文章以中国大陆为参照系,对俄罗斯转型期间经济衰退的教训进行了分析,作者特别指出,在中国,地方政府机构与乡镇企业之间的合作伙伴关系为向市场经济的有力过渡提供了基础[25].这篇文章关于中国的论述基于一些中国问题专家关于农村发展的研究,尤其是戴慕珍关于"地方性国家法团主义"促进中国农村乡镇企业发展的论述[26].
即便是国家主义色彩强烈的维斯,也在其论着中高度重视国家与社会的良性互动.她与同事在 1995年出版的《国家与经济发展: 一个比较及历史性的分析》一书中,将政府与企业之间"受到管控的相互依赖",即政商之间形成一种竞争性合作,形成一种能对市场力量加以协调的、制度化的公私合作伙伴关系,视为政府主导型发展的制度性特征.在该书中译本中,"受到管控的相互依赖"这个术语被译为"治理式互赖"[22]( P163).维斯的"治理式互赖"这一新概念与埃文思的"嵌入型自主性"可谓异曲同工,但后者远比前者在国际文献中的引证率要高.
2004 年,普林斯顿大学政治学系教授阿图尔·科利出版了《国家引导的发展: 全球边缘地区的政治权力与工业化》,该书基于对韩国、巴西、印度和尼日利亚四国的案例研究,力图从政治经济学中比较制度分析的视野,对发展中国家政府干预经济发展的各种行动及其成败,给出一个统一的宏大理论分析框架.根据政府如何运用国家权力,尤其是政府如何动员经济资源并与劳工力量互动,该书建构了三种政府模式,即凝聚性资本主义政府、新世袭性政府、碎片化-多阶级性政府.同样有殖民主义根源,韩国、巴西、印度和尼日利亚四国的国家建设走上了不同的道路.韩国形成了凝聚性资本主义政府,亦即发展型政府,最终引领经济走上了快速发展之路; 印度和巴西出现了碎片化-多阶级性政府,难以通过一致性和系统性的方式显示政府力量,推动经济发展; 而尼日利亚则出现了新世袭性政府,一方面政府动员资源能力极其有限,另一方面政府又将有限的资源挥霍浪费[27].
有关发展主义的大理论建构,激发了有关发展中地区国家建设与后发型发展的研究浪潮,着重分析精英结构与社会结构的互动如何影响了不同政府形态的形成,并对社会经济的发展构成不同的影响[28]( P ).
同时,由于重新重视公民社会积极参与公共治理的重要性,在政治科学的文献中,发展型政府嵌入于其中的政体也不再如2.0 版发展主义文献所显示的那样必然是威权主义政体.由此,发展型政府也可以在自由民主宪政的政治体制中发挥其作用,而"民主的发展型政府"这一概念,既出现在理论建构之中[29],也出现在经验研究[30]和对策性研究之中[31].
四、简短的结语:从新国家主义到新制度主义
在探讨发展主义的坚韧性和可持续性的过程中,一大批参与建构发展型政府理论建设和经验研究的学者修正了自己的学术立场及方法论.由于不再把研究重心放在详细分析政府发展主义意愿的来源以及夸大经济技术官僚接近韦伯主义理想类型的行为,而是强调政府所嵌入的各种复杂的制度安排和社会结构,强调国家与社会关系的多样性,强调政府行动所受到的历史和制度因素的制约,这些后期的研究与发展型政府理论的早期成果拉开了距离.发展主义取得发展的一个方向就是重视发展型政府取得成功的制度性条件.加利福尼亚大学柏克莱校区的着名日本政治经济专家 T. J. Pempel 认为,"发展型政府"这个概念应该被"发展型体制"所取代,而后者则包含一整套国家与市场、国家与社会互动的制度性因素[32].
唯有当有关经济发展的新国家主义研究范式被新制度主义所取代之后,发展型政府理论才能从循环论证和选择性举证的学术困境中走出来.新制度主义的发展吸收了发展主义的部分成果,但其理论架构和探索视野显然比发展型政府理论更加宏大,更具有包容性,而且对政府以及经济官僚的假定已经不再具有唯理性主义和唯道德主义的色彩.同时,新制度主义不仅需要聚焦于成功的产业政策,也需要覆盖其他政策领域,如社会福利、环境保护和收入分配政策,并将国家行动及其政治经济后果放在更大的社会网络和制度背景当中去分析[33].
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