党委政法委，作为党的对接法律事务的常设机关，作为党领导和管理政法工作的职能部门，在国家治理和法治建设中发挥了至关重要的作用。 但是由于个别政法干部的认识不清、管理不当，导致政法委的工作长期存在一定程度上的角色定不清、关系理不顺、工作抓不准，尤其是在一些冤假错案中，隐约出现了个别地方政法委的影子，因此，甚至有人提出改革甚至废除政法委的论点。
笔者认为，这种论点极为片面，是不可取的。 政法委的问题，不在于存废，而重在完善。
片面主张取消政法委，盲目指责政法工作，是政治上不成熟、思想上不严谨、方法上不科学的做法。 我们应当认真审视党委政法委的设置意义、司法功能和工作方式，在坚持中国共产党对政法工作的领导、坚持《宪法》基本原则、坚持司法运行规律的前提下，提出可行的完善方案，让党委政法委真正实现其应有价值，发挥其正确作用。
一、政法委的设立初衷
党委政法委，源于“党委一元化领导方式”。 在革命时期，加强党对国家各项事务的领导，是夺取革命政权、巩固革命成果的有效途径和重要经验。 政法工作，事关社会稳定乃至国家安全，当然被纳入党委一元化领导的范畴。
早在建国之前的延安时期，部分司法工作已经引起党的高度重视，但是由于特殊的革命背景，当初最主要的司法工作是锄奸保卫，承担党管司法的部门主要是中央社会部和军队政治锄奸部，可见，当时的党管司法主要体现为党管公安，但这尚不足以构成现在党委政法委的雏形。
解放战争胜利后，新中国成立了以共产党为领导核心，由党外人士参与的中央人民政府，设立了政务院，并且在政务院下面设立了政治法律委员会，该委员会由中央政治局委员、政务院副总理董必武担任主任，副主任中不乏张若奚、彭泽民这样的民主党派或者无党派人士，委员中有17名中共党员，党外人士则有30名之多，可见当时的政治法律委员会仍具有统一战线的性质。 从当时的政治框架来看，政治法律委员会隶属政务院，政务院则是与人民革命军事委员会、最高法院、最高检察署并列的机关，可见政治法律委员会并不能直接领导法院和检察署。 但是根据董必武同志在1949年政治法律委员会成立大会上的讲话，政治法律委员会虽然隶属政务院，但是直接负责指导公安部、司法部工作，同时指导和联系最高法院和最高检察署。 可见1949年设置的政法委员会一方面并非纯粹的党内机关，更像一个行政机关；另一方面，能直接领导的只有公安和司法行政工作，对于纯粹的司法权即审判和检察业务，只能起到联系和指导的作用，政法委员会全面管理司法工作的局面尚未形成，党对政法委员会的领导也主要通过政法委员会内设的党组来实现。 由于政法委员会多少带有行政机关的色彩，由其指导作为司法机关的法院和检察院，从行政权和司法权的关系来说存在矛盾，因此1954年第一届全国人大成立后，政治法律委员会被撤销。
1958年，党在中央以及地方党委设立了政法小组，政法小组不仅协调“公”“检”“法”的关系，而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯，此时政法小组的权力达到了历史巅峰，并在1960年形成了“公检法”合署办公、公安主导的局面。 “文革”期间，政法口被砸，政法小组也不复存在。
“文革”结束后，1978年中央再次成立中央政法小组，主要负责处理包括最高法、最高检、公安部和民政部四个部门的政法事宜，但它们的关系由领导变成了协助，主要任务也变成了研究方针、政策性的重要问题，1980年改制，成为中央政法委员会，名称一直延续至今。 1991年党决定成立中央社会治安综合治理委员会，2005年又成立中央维护稳定工作领导小组，均与中央政法委合署办公。 至此，政法委的组织框架全部建立，职能也基本确定为领导政法工作、促进社会治理和维护社会稳定。
通过上述政法委的设立和变动历程，我们不难发现，尽管所处历史时期和政治背景不同以及所属部门和具体权限不同，但党对政法工作的重视始终没有放松，政法委或者承载政法委职能的类似机构，从设立初始，其初衷就在于代表党对政法工作、社会治理和社会稳定工作进行管理和协调。 历史证明，通过党委政法委保证党对政法工作的领导和管理，是非常必要的，这也是我国能够克服国际复杂形势和国内复杂局面的宝贵经验和制胜法宝。 在政治日益清明、司法日趋完善的今天，要进一步全面深化包括司法体制在内的改革，就必须继续保持党委政法委的合法地位，继续发挥党委政法委的积极作用，使其成为法治建设和民族复兴的重要支撑点。
二、政法委的功能偏离
从上述历史考察可以看出，政法委的设立初衷是明确的，但其具体职能以及与政法机关，尤其是与“法”“检”的关系在不同时期略有不同，其在政法工作中的实质作用也存在一定的波动。
但是经过1988年的短暂撤销和1990年的恢复之后，政法委的具体功能逐渐明晰。 根据1995年9月出台的《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》，各级党委政法委员会的职责主要有十条。
从这十条职责来看，政法委作为党委与政法机关之间的桥梁，主要履行的是检查督促政法机关对法律法规和党的路线、方针、政策的贯彻执行情况，政法队伍和领导班子的建设情况，社会综合治理和维护社会稳定实施情况，研究协调各政法机关在重大、疑难案件中的相互配合、制约关系等职责。 可见，政法委在政法工作中的主要功能应当是对法律法规、党政方针的落实监督，对社会稳定和综合治理的宏观把控，对政法队伍建设的监督管理，对重大疑难案件的协调研究。 但是，从一段时期的政法委运行情况来看，上述功能并没有最好地发挥，甚至出现了定位的偏移和功能的异化。 具体表现为：
（一）政策引导工作尚未形成政法特色
作为联系党委和政法部门的桥梁和纽带，其首要功能应当是代表党委，及时地向政法机关宣传党的路线、方针、政策，并对其贯彻执行情况进行实时监督，保证党对政法工作的领导。 但是从现实情况来看，我党对包括政法机关在内的各级国家机关实施的政治政策宣传和监督工作是非常有力、非常全面的。 一是我们有各级党委宣传部门专门进行宣传工作；二是包括政法机关在内的各个机关部门本身也有党组织，通过党组、党委、党支部的学习活动，党的最新精神都能及时、全面地宣讲；三是在司法和行政机关都有专门的监督监察部门。 但是，并不能否定政法委在法律法规、党政方针方面的作用，各级政法委在此方面也不能以此为由而懈怠。
实际上，作为专门对接政法部门的党内职能组织，政法委除了在党的基本路线方针方面进行宣传监督，还需要根据政法工作的实际情况和具体特点，总结、提炼出司法工作的一些教训和经验，设计、规划党领导司法的针对性方案和措施。 以当前党的群众路线教育活动为例，当前在个别基层地方，虽然做到了全体党员接触群众、服务群众，但是采取部门包干、定点对口的方式，如法院对口某个乡镇、检察院对口某个乡镇，这种对口服务的方式固然有其裨益，但并没有真正充分发挥政法部门的最佳作用。 实际上，除了划片区对口服务之外，我们还需要根据群众的具体情况和具体需求，采取更为细致有效的措施。 例如，政法委可以牵头实施涉法涉诉的信访专项活动，法院可以主导司法便民专项活动，司法行政部门可以主导社区法律宣传、刑满释放人员生活关怀服务等，这样既能服务大局，又能照顾细节。 我们看到，对于上述专项活动，一些地方已经有了实际行动和成功经验，但我们还需要继续重视和推广下去，更好地体现政法委的政策引导功能，并使这项功能成为各级政法委工作的一个重要抓手。
（二）综治维稳工作尚未形成最佳合力
党和国家对社会管理综合治理和维护社会稳定始终保持高度重视，并分别于1991年和2005年成立了专门的社会管理综合治理委员会和维护稳定领导小组，基于组织架构和职能安排，这两个机构都与政法委员会合署办公，机构重合，领导兼任。
虽然从组织架构来看三个机关应当独立行使职权，但是联合办公和共同领导决定了其职能之间必然存在较大的交集。 而且政法委书记一般都是中央政治局委员或者地方党委常委，若综治委和维稳领导小组的负责人不是由政法委书记兼任，肯定也难以进入本级党委的核心决策层。 因此，从政治逻辑上看，政法委应当是工作的主体和主干，专门设立综治委和维稳小组更多是为了体现党对社会管理和维护稳定的重视，三个机构联合办公，实质上给了政法委抓好社会综合治理和维护稳定的职责和权力。
但是，从个别地方政法委的相关工作报告来看，在社会管理和维护稳定工作方面，用语较为含糊，措施不够得力。 有些报告内容重复率和相似度较高，都是从平安创建、信访处理、纠纷解决、严打工作等方面阐述，通篇只见目标和成绩，却未点出具体的实施主体和实施流程。 众所周知，上述几项工作，实际上涉及了基层组织、信访部门、司法部门和公安机关，这些功能分别都是这些机关的职责所在，政法委具体在其中起到了哪些统筹和指导作用，一些报告和讲话中并没有具体展现。这在一定程度上说明，政法委在这些方面的工作上并没有形成合力。也许笔者的评价过于片面，我们也不能从精练的报告中管窥政法委的工作和努力，在现实工作中，政法委也会组织协调各机关各部门的工作，在重大事件和重要工作方面政法委会及时予以把关，而且公安司法部门的负责人本身也是政法委的组成人员。 但是这起码给我们一个启示，就是政法委在社会综治和维稳工作方面措施可以更加具体有力， 与各职能机关的工作协调机制可以更加规范、透明。
（三）政法协调工作不够契合司法规律
政法委协调司法机关的功能，源于《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》中规定的第5项职责：“大力支持和严格监督政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门在依法相互制约的同时密切配合，督促、推动大案要案的查处工作，研究、协调有争议的重大、疑难案件。 ”
根据该条的授权，政法委在公安司法工作的作用中有以下特点：一是仅限于重大、疑难案件，二是只能开展指导、协调和研究工作。 可见，政法委对于司法工作应当定位于关注和支持，而非直接干预。 但是，在很多案件中，政法委对于司法程序却出现了过度关注、过度指挥的倾向，这也是个别学者对政法委诟病的主要原因。
政法委关注司法案件是其职责所在，但在现实运作中，其司法协调功能出现了异化，其根本原因在于没有遵循司法运行规律。 司法独立是现代法治国家的应有之义，也是我国一直坚持的重要理念。 司法独立要求尊重人民法院、人民检察院的司法主体地位，保证人民检察院、人民法院依法独立行使检察权和审判权。 虽然《宪法》和《刑事诉讼法》规定人民法院和人民检察院要在分工负责、相互制约的同时相互配合，但是在现实司法实践中，由于我国特殊的司法传统和诉讼模式，人民法院和人民检察院往往轻制约、重配合，加上过于重视审前程序、过于重视书面案卷，导致法、检之间形成了较高的配合默契。 再加上公安机关的特殊定位和强大职权以及人民检察院权力有限，导致人民检察院对侦查监督的实际效果并不理想，这就使得“警检”之间、“检法”之间在一些案件中形成了“公检法”流水线办公的不良倾向。 这种“公检法”过度配合的现象本身已经备受学界和群众诟病，而政法委在一些重大疑难案件中的过度干预和强制协调，使得这种现象更加严重，并且在一些社会影响重大的案件中产生了较大的负面影响。
直接干预个案，强势介入协调，严重影响了公安司法机关独立职权的发挥，严重违背了司法运行规律。 例如，在国内造成重大影响的赵作海案、佘祥林案，当初在当地政法委的居间协调下办成了“铁案”，在被告人服刑多年之后最终却被证实是冤案。 冤案的形成，直接原因是存在严重的刑讯逼供等违法诉讼程序、侵犯当事人权利的行为，但这些行为的背后，却多多少少存在当地政法委的影子。 在疑点重重、程序失范的情况下，案件之所以能快速侦破、定案，在一定程度上都归因于当地政法委的“一锤定音”，司法冤案的背后，其实是政法冤案。
虽然这类冤案只是个案，但是在社会上造成了严重的负面影响，司法机关的权威遭受到巨大挑战，政法机关的工作方式也遭到强烈的质疑。 其实，对于重大、疑难案件，政法委不是不能抓，而是个别政法委领导干部不会抓；不是政法委不该管，而是有时候管得太宽、管得太细。 这种直接干预个案、抓得太细、看得太紧的司法管理方式，其实是对政法委领导管理政法工作之功能的严重偏离和异化。
三、政法委的应然定位
虽然存在上述功能偏离和异化的问题，但是我们不能因此而否认政法委的积极作用和重要意义。 中国共产党是新中国的缔造者和建设者，其执政地位和执政方式具有政治上和法律上的合法性。 革命战争的成功、社会改造的成就以及改革开放的成绩，无疑证明坚持党的全面领导、扞卫党的绝对权威是民族复兴、国家强盛、社会繁荣、人民幸福的根本。 我们不能因为个别领导干部的错误和个别工作层面的失误而否定党对国家的领导和党对司法的领导。 中国共产党之所以能够带领中国人民取得如此成就，是因为党找准了其定位、兑现了其诺言。 同样，我们的政法委作为党领导政法工作的职能部门，要充分发挥其正确功能，就必须找准其正确定位。
（一）政法委是代表党委领导政法机关的组织
作为代表党委管理政法机关的专门部门， 政法委必须实现党委与政法机关之间的良性互动。 一方面，要从党的大局出发，及时、准确地向各级政法机关传输党的基本精神和司法理念，将党对于政法工作的制度设计、理念布局、工作逻辑通过对口输出的方式，及时向政法机关宣讲，并对其贯彻落实情况予以督促和检查。 另一方面，要从政法工作的现实出发，准确、全面地向所属党委反馈政法机关的工作情况和现实困难，对于关系到国家安全、社会稳定的重大案件，要从政治上予以把关；对于政法机关与其他国家机关、社会组织以及政法机关之间因案件处理产生的分歧，要及时进行协调；对于政法机关在处理重大、疑难案件中的困难，要予以政治支持；对于政法机关在案件处理过程中出现的教训和经验，要及时进行研究和总结，并形成成熟的方案，进行集体研究讨论，凝结、升华为党的司法政策，适当的时候根据法定程序，建议进一步规范成法律法规，弥补法律上的欠缺。
（二）政法委是依靠群众监督政法机关的组织
中国共产党是人民的政党，始终坚持依靠群众、服务群众，政法委作为党的职能部门，在领导政法工作时，也必须坚持群众路线，满足群众合法的诉求。 具体而言，政法委要充分发挥人民群众在社会管理中的积极作用，要全面维护人民群众安居乐业的稳定秩序，要努力满足人民群众在涉诉涉法方面的合理需求。 群众的这些需求，需要政法机关来具体实现，群众的司法利益，可能被个别司法机关所侵犯，因此政法委要依靠党委的支持和群众的力量，对政法机关进行有效监督，督促政法机关实现好、维护好人民群众在政法领域的切实利益。
（三）政法委是遵循法律统筹政法工作的组织
政法委代表党委对接和领导政法领域的工作， 政法事务必须遵循法治精神和法律程序，因此政法委的政法统筹工作也必须符合法治要求。 具体而言，对于综合治理和维护稳定方面的工作，政法委不能盲目抓和随便抓，而要通过政治上的领导、思想上的引导和组织上的督导，推动承载具体管理、服务职责的国家机关和社会组织根据法定职权、依照法定程序来具体展开。 对于司法领域的工作，政法委不能贴得太近、抓得太细，而要严格遵循司法规律，尊重人民检察院、人民法院的司法独立属性，充分保障公民诉讼权利，通过法律途径、依照法律要求指导，协调司法机关处理好重大疑难案件。
只有认清上述三点，做到坚持党的领导、依靠群众力量、遵循法律程序，政法机关才能在政治上、法理上、情理上站稳脚跟，摆正态度，才能在党委、群众、政法机关中扮演好恰当的角色，发挥作用，才能体现其政治作用、社会功能和法律价值。
四、政法委的工作方式转型
肩负三大定位，承载十项职能，政法委绝对不是虚设的机构，而是有益的组织。 但是客观地说，政法委仍然遭受了不少批评甚至完全否定。 作为党内的两大机构，纪委和政法委的工作同样努力，但是得到了不同的评价，其原因既有职能的不同，也有工作方式的不同。 纪委的工作范围具体而集中，且工作程序相对封闭和隐秘。 政法委的摊子大、职责多，且工作方式相对开放和直接，这是政法委工作受到诟病的客观原因。 但是政法委自己也要清醒地认识到自身的主观因素，一些领导干部对政法工作存在认识不清、把握不明的问题，有的地方该管而未管、不会管，对一些具体业务不该管却管得太细、管不好，总体表现为宏观把控不够有力、中观协调不够顺畅、微观干预太紧太细。 因此，要更好地开创政法委工作的领导局面，就必须努力调整和完善政法委的工作方式。
（一）要在宏观上强化领导
党对国家和社会事务的领导，主要是通过宏观布局和总体设计。政法委对政法工作的领导，也应当主要强化宏观上的安排。 具体体现为：
第一，要加强政治领导。政法委员会之所以不叫法律委员会或者司法委员会，是因为在任何国家，不管意识形态如何、政治体制如何，法律和政治必然是紧密相关的。 法律从来都带有阶级性，国家制定和实施法律都是为了维护统治阶级的利益。 我国是人民民主专政的社会主义国家，坚持人民当家做主，由中国共产党负责实现、维护和发展人民群众的根本利益。 因此，国家的法律事务也要体现政治性和人民性。 中国共产党的各项政策都集中体现了最广大人民群众的根本利益，体现了中华民族的根本利益。 当前，我国面临着严峻的国际形势和复杂的社会局面，在外有敌对势力的非政府组织企图制造“颜色革命”，在内有民族分裂势力和极端宗教势力策划反动活动，面对各种政治风险和政治较量，我们要保证政法领域端正政治立场，形成政治合力。 当前一些政法机关的干部、干警对此缺乏警惕性，甚至被国外的三权分立和自由主义思想所吸引，这对国家安全和社会稳定造成了一定的威胁。 因此，在今后的工作中，各级政法委必须督促政法干部、干警加强政治学习，端正政治立场。
第二，要加强思想领导。 一些政法干部、干警可能没有政治上的危险倾向，但是存在一些错误思想和不良作风，如个人主义、享乐主义等。 由于思想不单纯，世界观、人生观和价值观错误，滋长了一些司法腐败，出现藐视人权的风气，在群众中造成了极其恶劣的影响。 因此，各级政法委必须强化对政法领域的思想领导，形成思想学习和思想汇报的长效机制，引导政法干部和政法干警树立社会主义核心价值观。
第三，加强组织领导。 加强党对政法工作的领导，就必须强化政法机关的组织建设，打造政治立场坚定、思想作风端正、业务能力精良的政法队伍。 一方面，要优化政法人才的选拔录用机制，在健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度方面，政法委要起到统筹指导作用。 另一方面，要重视政法系统在编人员的队伍建设，坚决预防和处理政法干部、干警的贪污行为，净化干警队伍，加强公安司法人员的职业保障，让优秀的政法人才走进来、留下来。
（二）要在中观上理顺关系
第一，要处理好综治、维稳和司法的关系。社会综合治理强调预防，维稳工作强调打击，司法工作强调处罚。 这三方面在先后顺序和工作方式上存在本质区别，政法委要全面抓，但不能一把抓，要保证各项职能由专门机关专门履行。 当前综治委、维稳领导小组虽然在组织架构上与政法委合署办公，但是其地位是彼此独立的，这种地位和职能独立、机构设置重叠的局面不利于具体工作的展开。 因此，笔者建议适度降低综治委和维稳领导小组的行政级别，在政法委之下设立独立的社会治安综合治理办公室和维稳领导小组办公室，由政法委副职领导主管并挂帅，办公室成员分别由司法行政部门和公安部门及特定的社会组织工作人员构成，使综治部门、维稳部门和司法机关在行政上基本大致相当，共同接受政法委的领导。
第二，要处理好维稳与维权的关系。 一方面，在强调维护社会稳定时，所采取的措施必须符合比例原则，不能片面强调维稳，而侵犯公民的基本权利，也不能将维权行为盲目界定为破坏社会稳定的行为，要引导人民群众通过正常渠道反映和维护合法诉求。 另一方面，要注意维稳工作和维权工作的分工。 对于影响社会稳定的行为，主要是加强社会治安，利用公安部门和司法行政部门的力量；对于群众维权的行为，主要是采取法律途径，利用司法行政部门的法律援助力量和人民法院的审判权威， 引导人民群众通过法律服务和司法诉讼的方式维护自身合法权益。
第三，要处理好调解、诉讼和信访的关系。上访、信访往往是人民群众不得已而为之的行为，政法委应当指导相关部门引导群众通过正常渠道解决纠纷。 要充分利用基层群众自治组织的力量，对于简单纠纷，尽量通过当事人自我协商和解或者认调解委员会调解的方式解决，解决不了的，正确引导至诉讼渠道，通过人民法院进行司法调解或审判解决。 同时，政法委自身以及政法机关要主动联系群众、服务群众，拓宽渠道主动上门，开通电话、网络热线和服务咨询信箱、邮箱，把群众上访和信访变成干部走访拜访，更亲切、更有效地为人民群众排忧解难。
（三）要在微观上放开干预
政法委工作方式中最大的弊端就是微观上管得太紧、太细，这主要体现在对诉讼案件的协调方面。 在一些重大、疑难案件上，为了快速办案、消除影响，政法委常常组织“小三长”甚至“大三长”召开联席会议，让公检法三个机关共同讨论，甚至由三个机关联合工商、税务、证监等部门成立专案组联席办案。
这种联席办案工作方式的弊端是显而易见的，严重违反了公检法三个机关分工负责、司法独立的原则。 因此，在微观上放开干预，改革政法委在具体案件中的协调方式势在必行。
第一，要“管要案”而不能“问普案”。 根据中央对于政法委的功能定位，政法委只对重大、疑难案件进行协调、研究，但是何为“重大、疑难”是一个比较模糊的概念。 笔者认为，案件只能以重大论，而不能以疑难分。 疑难有的时候是技术上的疑难，有的时候是法律适用上的疑难。 对于技术上的疑难，属于客观障碍，政法委的主观干预并不能予以克服；对于法律适用上的疑难，属于法院的工作，人民法院只能根据法律的规定和指引对案件进行定性，政法委并不能起到实质性的作用。 因此，政法委只能针对那些会对国家和社会造成重大影响的案件进行协调，一般的案件，哪怕是涉及国家机关的行政诉讼案件，政法委也不宜过度干预。
第二，要“重服务”而不能“强命令”。 对于诉讼案件，公检法只要依法侦查、起诉和审判，自然可以得出一个处理结果，只要真正严格依照法定程序、认真尊重当事人的诉讼权利，司法机关可能会判“错案”，但不至于办“冤案”。 在一些要案中，之所以需要政法委进行协调，是为了给公检法的案件处理工作提供便利，疏通不必要的障碍。 因此，政法委在这类案件中，需要做的更应该是帮助司法机关来协调其他国家行政机关和社会组织， 去研究和总结办案中的困难和经验，而不是强势地拍板做决定。
第三，要“循法令”而不是“崇权力”。 政法委参与个案的协调，其权力来自法令的授权，而非权力的威慑。 具体而言，政法委不能强行对案件的处理做出“批示”，而应准确地向所属党委“请示”。 党委授权政法委协调重大疑难案件，是因为这些案件可能对社会造成巨大影响，由政法委及时参与可以让党委及时了解案件的处理情况，以避免和化解案件带来的不良效应。 党委的授权依据“党法”，司法机关的处理依据是“国法”，这都具有政治和法律上的合法性。 因此，政法委在遇到需要参与协调的重大疑难案件时，要充分尊重司法机关的独立地位，以公安司法机关为主导，不强行发表处理意见，只对案情和司法机关的处理意见向所在党委请示。
综上所述，设立政法委是党领导政法工作的重要举措，政法委在政法工作中具有特殊而重要的功能，政法委所存在的问题，不是机构的存废与否，而是领导方式的恰当与否。 只要各级政法委找准自身定位，在宏观、中观和微观层面改善管理方式，定然能发挥其应有作用。 其中，处理好政法与司法、政法与综治、政法与维稳的关系是政法委开拓工作局面的关键。
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