十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要优化司法职权配置，健全司法权力机制，要加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，让人民走进司法审判，让人民监督司法活动。有学者提出“要实行人民陪审制度，这也是促进司法公正的重要制度………”。
让人民监督司法权力，建立健全人民陪审制度，有利于人民群众对审判工作的了解，有利于监督司法权力运行，有利于促进司法公正。但目前“工陪矛盾”“只陪不审”等问题突出，导致人民陪审员制度失去了原有的法律作用和社会效益作用。笔者通过对基层法院人民陪审员工作情况的分析和研究，对人民陪审员所发挥的作用以及存在的问题加以分析和总结，提出相关建议，以供参考。
一、基层法院人民陪审员制的现状
陪审制在英美法系国家被美誉为“自由的堡垒”和“民主的明灯”。人民陪审员制是我国的基本诉讼制度，是国家司法机关通过法定程序，在人民群众中选任吸收，并由人大聘任非职业司法人员作为陪审员参与审判民事、刑事案件的一项重要的司法制度。被选任后的人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，并与职业法官享有同等的权利。人民陪审员被誉为“不穿法袍的法官”，与人民法官享有相同的权利，参与审判活动全过程，这一制度借鉴了外国的陪审团制度和参审制度，让人民群众以陪审员的身份对审判工作予以民主监督，目的就是要通过司法的公开透明，促进司法民主，是保障司法公正和正义的一种重要手段。“更为重要的是，由于人民陪审员的参与，客观上会在案件的审理过程中形成相互监督、相互制约机制，可以在一定程度上抵御各种非法干预，努力把司法权的运作置于阳光之下，最大限度地遏制危害司法公正的消极腐败现象滋长蔓延。”
人民陪审员制的实行是司法体制改革的一项重要内容，我国大量的纠纷案件由基层人民法院承担审判任务，而基层人民法院法官人数少案件数量大，审判力量严重不足，随着法院受理案件的不断增多，各类新型案件大量增加，审判中遇到的新情况、新问题也层出不穷，人民陪审员参与案件审理，不仅与法官专业知识结构进行了互补，促进了司法公正，同时也实现了案件法律效果和社会效果、政治效果的完美统一。以牡丹江市爱民区人民法院为例，人民陪审员选任情况：现有人民陪审员 72 人，达到了法官人数的 2 倍。其中，2011 年 5 月提请人大任命人民陪审员 19 人，2014 年 4 月按照最高人民法院和省高级人民法院的统一部署，提请人大任命人民陪审员 53 人；人民陪审员年龄结构情况为：30 岁以下 14 人、31~40 岁 20 人、41~50 岁 28人、51~60 岁 8 人、60 岁以上 2 人；现有人民陪审员学历情况：研究生 3 人、本科 21 人、大专 37人、中专 3 人、高中 8 人；现有人民陪审员职业情况：基层干部 33 人、人民团体成员 2 人、事业单位职员 3 人、工商业人员 1 人、社区工作者 31人、农民 2 人；今年 1~8 月份陪审员参审情况：参加审理刑事案件 21 件、民事案件 101 件，共计 122件，陪审率为 66%，其中调解结案 27 件（全院普通程序案件 185 件）。
二、基层法院人民陪审员制度的主要问题
人民陪审员制度是人民群众依法参与司法最重要、最直接的形式，可以让人民群众以最直接的方式监督司法，也可以缓解基层法官案件数量大、法官人员少的现状，但在具体司法实践中还存在一些问题和不足。
（一）对人民陪审制的重视不够，导致“陪审”流于形式。一是人民陪审员自身重视程度不够，有的是因为自身不是学习法律专业，对案件情况不熟悉，不能乱发问乱发表意见，庭审时发言有顾虑；有的是因当地人大任命，自身并不愿参加庭审；有的担任重要工作岗位，“工陪矛盾”突出，无法按时出庭参加庭审。二是法院和主审法官重视程度不够。有的法院要求必须有人民陪审员参加庭审，仅是为了满足各项考核标准；有的法官出于“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的顾虑，即使有时本庭室法官人数不够，宁愿请其他行政庭室有法职的人员组成合议庭来进行审理，也不愿意让人民陪审员参加庭审，从而导致陪审制度流于形式。三是人民陪审员的任命机关重视不够。当前的人民陪审员都是人大常务委员会根据人民法院提请任命，选任状况较为混乱。虽然人民陪审员的任务是审判，但它不属于人民法院的组成部分，因此法院只能用不能管。同时，人大常委会只负责选任人民陪审员，没有设立对人民陪审员的监管机构，从而使得人民陪审制流于形式。
（二）“陪而不审”现象普遍存在，陪审功能难以实现。陪审制度“形同虚设，成为装潢司法门面的摆设”。在司法实践中，被选任上的人民陪审员在参加具体案件审理过程中，绝大部分的是只参与法庭的庭审，而且参与的程度也停留在“陪”的层面上，在合议庭合议时不发表意见或是同意法官意见，具体表现为：一是“陪而不审”。在案件开庭过程中，多数人民陪审员都是坐在审判台上，整个庭审完全由审判长或是主审法官主持进行，对案件不够了解，不敢随便发言或发问，仅是充分起到了人民陪审员陪的作用。二是“审而不议”。开庭后，合议庭合议案件时，法律赋予了人民陪审员与职业法官平等的审理权和表决权，但由于人民陪审员介入案件较晚，对案件和法律依据的熟悉程度不够，人民陪审员往往不敢贸然发言，或是直接表示与其他法官意见一致。三是“议而不决”。现行法律对人民陪审员的素质要求没有明确具体的规定，为了使人民陪审员能够充分代表基层群众，任用人民陪审员趋向于平民化，直接导致了人民陪审员的法律素质和知识层次偏低，无法正确行使法律赋予的审判权，更无法有效地行使法律赋予的监督权，从而使现有的人民陪审员制流于形式。
（三）陪审职权不明确，无法有效监督司法权力。2004 年 8 月 28 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，是为了完善人民陪审员制度，保障公民依法参加审判活动，促进司法公正。但《决定》相对于其他我国现行相关法律，仅规定陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等权利义务，但没有明确规定有哪些具体职权和责任，从而不能与法官形成制约关系。同时，人民陪审员不具备法律专业知识，对案件了解熟悉程度不够，而合议庭的三名成员中其中两名是职业法官，导致人民陪审员或是没有自己独立的意见，或是信服于职业法官的专业法律知识，或是有独立的意见，却不敢坚持自己的意见。还有的人民陪审员顾虑坚持自己的意见，也会因合议庭评议案件“少数服从多数”的原则，结果也是不被采纳而放弃，从而不能与法官形成制约关系，导致人民陪审员制不断被弱化。
三、完善陪审制度建立司法监督机制的法理思考
十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要广泛实行人民陪审员制，要拓宽人民群众有序参与司法的渠道。人民陪审员来自于人民群众，代表人民群众的利益和意志，具有通民情、知民忧、解民意的优势，如何能够有效实施人民陪审制，发挥其应有的作用，笔者提出如下建议：
（一）高度重视，完善现有人民陪审员的选任制度。人民陪审员的选任是决定其成员素质，发挥监督作用的关键，其选任的法定程序是改革和完善人民陪审员制的重要举措。首先，在现有的人民陪审员选任程序中要扩大公开性和透明性。在每个基层人民法院需要换届选任或是增补人民陪审员时，应当在选任工作开始前提前一个月进行。由基层人民法院把所需人民陪审员的人数、条件报当地的权力机关，由权力机关在当地新闻媒体上发布公告。其公告的内容应详尽具体，包括所需人民陪审员的名额、选任条件、如何申请等相关事宜，尤其是所需人民陪审员的所学专业，使社会公众全面了解人民陪审员制度，便于符合法定条件、热爱法律、并愿意积极参与司法工作的公民向户籍所在地的权力机关提出申请。由各级人大常委会组织，将符合条件的人民陪审员候选人员名单及其基本情况向社会公示，广泛征求社会公众的意见和建议，从候选人员名单中选举产生人民陪审员，经社会公示后，各级人大常委会对人民陪审员予以正式任命。其次，要使专家型人民陪审员占有一定比例。目前社会转型期是矛盾的高发期，随着现代高科技的发展以及社会活动专业化的趋势，关于知识产权、医疗事故、金融、证券、网络侵权等专业性很强的案件不断增多，同时，涉及群体利益的社会焦点和社会热点等复杂案件也大量频发。职业法官因其专业及工作的局限性，难以对每类案件作出客观科学的事实认定。建议在人民陪审员选任时对热点案件所需专业进行区分，各专业分设相应的比例，按照比例确定所需陪审员的数额，按照案件的性质选择相应具有一定社会威望和社会阅历、专业知识的人民陪审员成为合议庭成员，从而增强合议庭对案件事实判断的准确性和对专业知识正确把握的能力，同时促使人民陪审员的专业技能知识和社会阅历的优势与职业法官的法律专业知识和法律思维形成良好互补，有效调处矛盾纠纷，增强裁判透明度，促进司法公正，提升司法公信力。
（二）实行观审团制度，拓宽司法监督渠道。为弥补现行人民陪审员制在司法实践中的不足，发挥人民陪审员参与司法审判和司法监督作用，应广泛吸纳人民群众参与司法，增加人民陪审员数量，使司法裁判符合社情民意，更好地保护人民群众合法利益，抑制“专业法官由于专业的视角或行业的利益所出现的某些偏向”。
建议大量增加人民陪审员数量，形成具有各专业知识结构和社会代表性的人民陪审员库。针对重大、疑难、复杂或争议较大的社会热点和社会难点案件，以及涉及面广、人数较多的社会群体性案件，组成人民参审团参加案件庭审。人民参审团成员可以分设大参审团和小参审团，大参审团可以设定为 9~13 人，适用于重大疑难，涉及重大群众利益，社会关注面较广的案件。小参审团可以设定 5~7 人，适用于涉及专项领域，需要一定专业知识背景的专业人士组成。
参审团以人民陪审员库为基础，同时吸纳人大代表、政协委员、律师代表、媒体代表及普通群众代表组成参审团。参审团独立进行评议，评议结果由参审团团长提交审判长，在法庭当庭宣读并记录在卷。参审团意见不具法律约束力，供合议庭参考。
但合议庭在审理案件时，要充分听取、合理吸纳人民参审团对案件提出的处理意见及建议，合议庭意见与参审团意见分歧较大的，需提交审判委员会讨论决定，并向参审团成员反馈案件处理结果及事实理由和法律依据。
（三）明确权利义务，建立陪审员考核管理制度一是在人大法工委增加相应管理人民陪审员职能，建立相应制度，负责对人民陪审员的资格审查、职务任免和履职监督等。在同级人民法院内部相应建立一个管理人民陪审员的专门机构，或在现有行政科室增加相应管理职能，负责对人民陪审员的选任、业务培训、日常联络、业绩考核以及与履行陪审职责相关的管理工作。
二是依法赋予人民陪审员在法院执行陪审案件期间的相应履职权利。例如，提前审阅所陪审案件的相关材料、参加合议庭开庭审理案件、参与案件的调解、参加案件的合议。如果发现审判人员在从事审判活动过程中有违反法定程序，或是认为认定案件事实不清，处理案件确有错误或者显失公正，可以在合议案件时提出，合议庭必须记录在卷。若人民陪审员发现审判人员在审理案件过程中，未能依法履行职责或有其他违法违纪行为的，有权直接向院长或审判委员会提出意见和建议。
三是建立人大常委会与同级人民法院对人民陪审员管理的协调机制。人民法院应定期向人大常委会有关机构汇报人民陪审员的管理情况，建立良好的协调机制，实现人大常委会与人民法院对人民陪审员的共同管理和监督。
“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。司法权力承载社会公平与正义，人民陪审员是来自于人民的审判员，是不穿法袍的审判员，代表着人民参与司法，代表着人民的利益，追求和维护着司法公正。人民陪审员制是我党的群众路线在人民司法工作中的重要体现，是人民群众监督司法活动的具体制度，它使司法权具有了亲和力，拥有其他制度无法替代的社会价值和法治价值。我们只有在实践中不断探索和完善，才能使该制度真正彰显出其应有的价值，从而实现公正司法的价值目标，为构建和谐社会提供更加有力的司法保障。
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