党的十八大报告明确指出：“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”强调了建立生态补偿制度的原则和重要性。中共十八届三中全会决定再次重申，“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”生态补偿制度的范围涵盖了森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区几个类别，其中，流域生态补偿，尤其是跨省流域水资源生态补偿是生态补偿制度的重点和难点内容之一。为了保障流域水资源的持续利用，大多数河流上游区域需要投入大量成本进行生态建设，而在我国大多数河流的上游地区又往往是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域，对于维护生态环境建设有着很大的财政缺口。“在这样的发展水平下，特别是在与下游地区发展存在巨大落差而且还在拉大的情况下，上游地区干群加快发展、缩小差距的愿望非常强烈。”
因此，协调上下游之间的受益补偿关系，以及平衡上游区域发展经济与保护流域生态环境的关系，是跨省流域生态补偿制度的重点内容。
一、新安江流域生态补偿制度的启动和实施
（一）有益的尝试：新安江流域生态补偿的启动
作为我国经济长三角地区战略备用水源地---千岛湖最大的入境河流，新安江流域综合治理工作一直备受关注。
新安江发源于安徽黄山，总长359公里，干流的三分之二位于安徽境内，注入千岛湖。千岛湖的水质受上游新安江来水质量影响较大，因为千岛湖一半以上的入湖水量都来源于安徽境内。新安江地跨安徽浙江两省，是浙江省重要的饮用水源地。上下游之间如何分担和履行保护新安江的责任，一直是两省政府商谈的问题。
2007年7月，新安江被确定为全国首个跨省跨流域生态补偿机制试点。
2011年9月底，财政部及环保总局会同安徽浙江两省历时两年多时间研究制定的《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》正式印发，根据该函，补偿期限暂定三年，补偿资金额度为每年5亿元，其中具体分配为，中央财政出资3亿元，安徽浙江两省分别承担1亿元。同时，明确了上下游资金补偿办法，在两省交界处采集水样，如果监测水质优于基本标准，浙江省的1亿元拨付给安徽省；若监测水质低于基本标准或新安江安徽省界内出现重大水污染事故，则安徽省的1亿元拨付给浙江省。但无论出现上述何种情况，中央财政资金全部拨付给安徽省，专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面。
（二）项目实施中出现的问题
该项目于2011年4月启动，至今已经实施了两年多的时间。新安江流域作为全国首个跨省流域生态补偿试点，为全国其他跨省流域的生态补偿提供了宝贵经验，有利于皖浙两省共同推进新安江流域水资源保护工作，推动地方经济的共同发展。这一项目被认为“基础较好”,但项目的实施过程中仍遇到了一些问题。
1.关于项目认定标准的争论
安徽浙江两省之间的财政拨付取决于两省交界处的水质状况，水质变好或是变差，以什么水质数值作为标准？安徽方面将河流水质三类水为评判基准；而浙江方面认为应以湖泊二类水为基准。经过协商，将新安江最近三年的平均水质作为标准，在此基础上对监测数据进行比对。
2.关于项目监测结果认定的争论
在确定了水质的评判基础上，双方在水质的监测结果认定上又出现了分歧：如果依照浙江的监测结果，所采用的是评判湖泊水质的指标；如果依照安徽的监测结果，则是评判河流水质的指标。最终的协商结果是，以街口江段水质自动监测站数据为依据，并参考两省联合监测数据。
3.机构之间职权划分问题
为了推进新安江流域的水资源保护工作，黄山市专门成立了新安江流域生态建设保护局，隶属于市财政局。但是该机构与黄山市环保局的职权划分不明晰；而且，与下游市县的环保局及钱塘江保护局之间在保护新安江行动中的权责划分也不明确。
除此之外，双方在一些其他问题上仍存在分歧。
二、我国跨省流域水资源生态补偿法律制度的检讨
生态补偿是指“国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿”.
流域水资源生态补偿是中央及下游受惠地区对由于环境保护而减少发展机会的上游地区进行物质补偿的制度，旨在建立公平合理的激励机制，对流域上下游地区政府之间的财政收入进行再分配。从行政区划上来讲，流域水资源生态补偿的类型可以分为省级行政区内和跨省两种情况。在前种情况下，一般由该省政府牵头，协调人力物力统一部署，政策和决定可以得到迅速的落实和执行。复杂的是后一种情况，当一条河流流经两个以上省份时，应当如何设计和落实跨省流域水资源生态补偿制度，使得区际生态效益达到最大化。
根据新安江流域生态补偿的实践，反观我国现行的跨省流域水资源生态补偿法律制度，有以下几点值得思考。
（一）原则性规定较多
现行《中华人民共和国宪法》第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”通过对自然资源和生态环境保护的原则性规定，为生态补偿制度的确立提供了宪法依据。
《中华人民共和国水污染防治法》第七条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”为水资源生态补偿制度的建立提供了明确的法律依据，但并未就跨省流域水资源生态补偿的具体制度进行规定。
法律上可操作规定的缺失，导致了跨省流域水资源生态补偿制度在实践中举步维艰。《中华人民共和国水污染防治法》
第十五条第二款：“前款规定外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制，经有关省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。”该条文对跨省级行政区划水污染防治规划的编制和实施进行了规定，但对于跨省流域水资源生态补偿的启动条件、主体以及补偿标准都未进行规定。
（二）法律规范之间存在冲突
《中华人民共和国水法》第十二条确立了水资源实行“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制，并规定由“国务院水行政主管部门负责全国水资源管理和监督工作”,由“流域管理机构”在管辖范围内行使职责，首次以法律的形式确认了流域管理机构的地位和职权。而《水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”推行的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。也就是说，《水污染防治法》以区域管理为主，而《水法》强调流域管理，由于水资源的自然属性，可以说后者的理念更为先进。
（三）多部门管理造成职能交叉
在跨省流域水资源管理中，存在着流域管理上“条块分割”、区域管理上“城乡分割”、功能管理上“部门分割”及在依法管理上“政出多门”四大问题。
在流域管理方面，我国一直以来以行政区划对流域水资源进行分块管理，中央设立流域管理机构，对流域水资源实行分行业管理，造成条块相互分割的情况，在防汛抗旱、排涝治污等一些需要统一部署的工作上容易互相扯皮，行动缓慢，在跨省流域水资源管理中，这一特点体现的更加明显。在区域管理方面，我国传统城乡分割的二元化经济社会结构决定着水资源管理中也不可避免的带有这一特点，水利部门负责水利工程修建、农业灌溉等农村水资源的管理，城建部门负责城市的供水和排水工作，导致城市和农村在水资源的开发、利用和保护等方面存在着竞争性开发、掠夺式经营及不重视水资源生态保护等问题。在功能管理方面，水资源被按照功能分类，由水利、市政、环保、规划等多个部门进行管理，这又形成了部门利益之间的冲突和博弈，无法实现公共利益的最大化。在依法管理方面，《水法》规定的“流域管理与行政区域管理相结合”的原则性规定无法应对流域管理与行政区域管理相冲突的情况，跨省流域由于涉及两个以上的省份，每个省份都有自己的规定，使得这一情况更加复杂，各部门、各地区、各层级分别对流域水资源进行管理，管理职能相互交叉，政令相互抵触，造成管理上的混乱。
三、构建跨省流域水资源生态补偿法律制度需要注意的几个问题
跨省流域水资源生态补偿属于生态补偿制度的一部分，又因其跨地域的特点，导致在立法上除了需要遵循一般的原则和制度外，还有特殊的原则和制度需要遵守。
（一）确立利益共享、责任共担的立法宗旨
2005年5月我国颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第八条第二款规定了我国生态补偿法律制度的原则，即“开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿”.衍生出的我国生态补偿制度的一般原则是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”.
鉴于流域水资源的特殊性，还应确立“共建共享、双赢发展”这一特殊原则。“流域生态环境保护的各利益相关者应在履行环保职责的基础上，加强生态保护和环境治理方面的相互配合，并积极加强经济活动领域的分工协作，共同致力于改善区域、流域生态环境质量，拓宽发展空间，推动区域可持续发展。”
确立生态补偿的立法宗旨，需要回溯生态补偿制度的理论基础，其中较有代表性的是公共产品理论。公共产品（public good）与私人产品相对，指能够为绝大多数人消费或享用的产品或服务。公共产品有两个明显特征，一为非竞争性，即一部分人对该产品的消费不会影响其他人；二是非排他性，即产品所产生的利益不能由某个人或某些人专有。作为公共产品的生态产品，这两个特性往往导致出现“搭便车”,从而产生“公地的悲剧”.避免这一情况的有效方法就是通过让受益者付费建立生态补偿制度，从而使生态资源具有某些私人产品的特性，使生态资源的提供者得到激励。
在跨省流域水资源管理中，上游地区为保护生态环境所付出的人力、物力和财力需要下游地区的尊重和回报，否则上游地区将失去保护生态环境的动力。黄山市是新安江流域的上游城市，为了新安江流域的生态环境，拒绝了40多个投资额达40多亿元的污染企业入驻投入，彻底关闭了造纸、印刷、纤维板、水泥等污染严重的企业；同时，就生态治理投入资金达50亿元，森林覆盖率从1970年的30%上升到现在的77.4%.皖浙两省因新安江而共同具有生态资源的有限性、环境系统的整体性和环境利益的公平性，因此应当共同推进新安江的环境治理工作，促进两地生态环境与经济建设共同协调发展。
（二）建立健全生态补偿启动机制
与新安江流 域生 态 补偿相类似的案例是，2011年12月，陕西省向渭河上游甘肃省天水市、定西市提供了600万元渭河上游水质保护生态补偿资金，用于渭河流域的环境保护工作。省际之间生态补偿机制的实施，意味着地方政府面对环境问题时协同作战的意识提高，将生态环境的保护上升到战略高度。但值得注意的是，在这两个典型性的跨省流域生态补偿的案例中，生态补偿的启动机制尚未建立健全。在新安江流域生态补偿的启动问题上，地方人大的奔走呼吁、地方政府的推动和国家领导人的重视起了重要的作用；渭河流域生态补偿的启动，则得益于陕西省政府对上游市县对渭河流域保护工作的尊重和支持。
跨省流域水资源生态补偿制度建立的一个难点在于跨地域的特点。偶发式的项目启动可以在某种程度上缓解该流域的问题，但要想真正贯彻落实生态补偿机制，首先要解决的问题是建立健全生态补偿的启动机制。启动机制的建立需要具备以下几个因素：其一，明确生态补偿的启动条件。
需要从立法上明确达到何种标准或在什么情况下即可启动跨省流域生态补偿的机制。其二，规范生态补偿的启动方式。当满足启动条件时，是有关国家部门依职权启动，还是依上游地区申请启动？如果是采取依申请启动的方式，那么上游地区向哪个部门提出申请？其三，落实生态补偿的启动资金。涉及跨省流域的生态补偿往往耗资甚巨，落实启动资金是实施生态补偿制度必要的物质保障。
（三）建立并规范生态补偿专项资金制度
生态补偿专项资金是指由政府设立，旨在弥补因保护和改善生态环境而使当地经济等各方面受到影响的地区，通过财政转移支付等方式获得的资金。应当建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金，重点用于流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复补偿，并兼顾上游突发环境事件对下游造成污染的赔偿。同时，对于专项资金的使用必须予以规范。实践中经常出现这样的情况，中央投了一大笔钱到地方，用于环境的治理和保护，基层政府拿来“补财力缺口”,并没有用于生态环境的改善。因此，必须建立专项资金的申请、使用、效益评估与考核制度，促进全流域共同参与流域水环境保护。
对于补偿资金的监管，应当注意以下几个方面：一是补偿资金要坚持“专账核算、专款专用、跟踪问效”的原则，确保资金安全、高效的使用。这一目标的实现需要以明确生态补偿的对象为前提，当前对于生态补偿的对象界定十分模糊，环境保护、扶贫帮困、基础设施建设都纳入了生态补偿的范畴。为了实现生态补偿的目的，必须细化专项资金的使用途径。二是优化和完善生态补偿项目支出结构，促进资金使用管理的规范化、合理化和科学化。由于涉及到不同的利益群体，确定生态补偿原则和标准的过程中应当加强公众参与，以提高补偿制度的科学性和可执行性。三是强化基层财政监管机制，积极发挥基层财政监管职能，加大对生态补偿项目的监督检查力度。公开检查的结果，对不合理使用资金的情况及时查处，对于挪用、骗取专项资金的，依照有关法律法规进行处理。
（四）建立横向财政转移支付制度
目前我国生态补偿制度转移支付形式主要是中央财政以项目的方式对特定区域的特定资源进行支出，区域或流域之间因生态关系而联系在一起的利益相关省份并未建立市场机制。东江是珠江流域三大水系之一，发源于江西省南部，流域内年平均水资源总量达到331.1亿立方米，供应着河源、惠州、东莞、广州、深圳及香港的用水。而作为“东江源头第一县”的江西省寻乌县，是年财政收入仅2个多亿的国家级贫困县，花费大量资金进行植树造林、河流治理、生态移民，而且还放弃了一些投资项目，停止了采矿权审批，为保护东江的生态环境做出了很大的牺牲，但并未从外省得到任何补偿。
广东方面认为，广东大量的财政都已经上交给国家，应该由国家来承担这笔支出。在我国长期以来实行的纵向支付转移制度下，财政转移支付的主要形式是上下级政府间的纵向财政转移支付，缺乏同级政府间的横向转移支付。
而这种纵向支付转移机制在跨省流域水资源的生态补偿上很难体现出区域经济发展与生态资源的关系，也缺乏生态环境的整体性考量，导致上游地区无法得到公平的补偿。
德国是采取横向支付转移的方法进行生态补偿资金支出的典型性国家，“横向转移就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付。这就是说，通过横向转移改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。”
美国财政学家理查德·A·马斯格雷夫指出，“考虑空间上的限制，我们就会发现，源于某个特定的空间点上所提供的公共服务的利益在这个空间中的所有的人以同样的数量享受。如果我们加上这样一个条件，即公共服务的供给应由享受它们的人来决定并支付成本，那么它就意味着，公共服务，其利益归属于某个特定地区的人，就应由该地区的人来选定和支付。”这段话清晰的表明了公共服务的地域性和受益者付费的思想。在基于同一个生态系统的省份之间，应当建立横向转移支付制度，以实现生态资源提供的制度化和有偿化。除此之外，还应当搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，促进流域上下游地区协作，采取各种措施，如资金、技术援助和经贸合作等方式，支持上游地区开展生态保护和污染防治工作，引导上游地区积极发展循环经济和生态经济，并鼓励下游地区企业吸收上游地区富余劳动力。
2010年4月26日，国家发改委牵头启动《生态补偿条例》的起草，这标志着我国生态补偿制度已经进入到立法准备阶段。尽管各地纷纷出台了建立健全生态补偿的规范性文件，但涉及跨省流域生态补偿制度的确立，仍需要如《生态补偿条例》这样的上位法予以统筹规定，寄望十八届三中全会的决定可以加速推动条例和配套规定的出台。
