第一章：国家考试设置的法律控制
第一节：考试及其分类
一、考试
考试是人类特有的实践活动，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。当人类社会出现了强制性的脑体分工，当社会需要从人群中选拔出领导者或管理人员、专业技术人员等劳动者的时候，人们经过长期的实践和探索，创造出了考试的方法。考试已经是世界各国的普遍现象，也是一个重要的社会活动。所谓考试是指通过特定的方法对人的知识、智力、能力、个性和品德所达到的水准进行测定。考试就其本质而言，是一种有目的、有对象的考核和检测手段。它主要由问题的提出、问题的回答、答案的判定以及考试结果的反馈等环节组成。人们通过考试实施这种测定，都是为了达到某种具体的目的。考试在现代社会中的运用极为广泛。如在教育系统中，为了录取新生组织的招生考试；为了鉴定学生是否达到某一学科知识水平举行的期中测验和期末考试，以及对自考生举行的合格达标考试等。在社会系统中有招聘单位对应聘者进行的招工招干考试，如公务员录用必须经过笔试、面试等，目的是颈别应试者在知识和能力上的优劣，经过蹄选，择优录用。用人单位对工作人员的考试一般称为考核或考察，有平时考核、年终考核、晋升考察等等。
几千年来，考试之所以能延续不衰，是因为考试是人们迄今创造的测量人的知识和智能所用的方法中比较客观、公正、准确、高效的一种方法，它的功能多元，所以被最为广泛地利用和研究。关于考试的功能可以概括为：
1.评定功能。考试能够评价、鉴定应试者在某方面的知识和能力所达到的水准。这是进行各种水平考试、资格考试和标准考试的依据。考试之所以具有评定功能，首先是因为考试能够比较全面地反映被测人在知识和能力上是否已经达到了规定的水平。其次是主考者因为通过多次测试，能够比较准确地把握住标准线，使考试成绩凡是在合格标准线之上的，就能够确定已基本达到规定的知识、能力水平。所以在学校系统中都采用通过中考、高考，划定分数线录取新生。在校生则通过期中考、学期考、毕业考，来确定升留级和毕业。自考生则要一门一门学科经过国家统考合格，达到了规定的标准，证明己经达到大学的知识和能力水平才能毕业，发给毕业证书。在人才招聘方面，聘用者根据岗位要求组织考试，根据应聘者的考试成绩评定结果，进行蹄选，择优录用。考试在人才使用中也有重要作用，人才具有不同的类型、层次、水平、特点和专长，他们在品德上有不同的素养，在知识上有不同的水平，在能力上有不同的倾向，在业绩上有不同的表现。为了适才适用，使之合理流动，各得其所，各扬其长，各尽所能，分辨他们的知识水平和能力倾向，识别其长短所在，真正做到知人善任是十分必要的。
而考核和考察的评定功能，就是这种分辨、识才、用才的可行方法之一。所以单位用人都比较重视对员工的德、识、才、绩进行平时考察、年终考核和任期考察，来确定员工中的业绩优秀者给予奖励、晋升，以资鼓励；工作合格者继续聘用，不合格者给予解聘，并对学有所长、学非所用者给予换岗，做到人尽其才。
2.诊断和反馈功能。这种功能主要在教育考试中得到广泛的体现。学校考试能够检测学生在知识和能力掌握上的不足与问题所在，给学生提供改进学习的信息，给教师提供调整和改进教学的信息。这就是考试的诊断和反馈功能。考试提供给主考者的信息有两个方面：一是反映每个考生的知识、能力水平的等级或分数，与此同时还通过考生解答的试卷或记录材料，记录着每个考生对每一具体问题的见解，从中可以分析得出每个考生对考核内容的掌握情况，哪些掌握得好，哪些较差，问题出在何处。这些情况反馈给考生本人及其教师，对他们有针对性地改进学习和教学是大有裨益的。所以在考试之后，教师都要进行试卷分析和教学检查，并针对试卷分析情况对学生进行讲评，指出学生学习的优点、缺点、注意事项和努力方向，教师对学生的这种学习指导是非常有效的。
考试的诊断和反馈功能通常应用于学校的教与学双方，但在招聘考试中，用人考核方面也有它的特殊作用。比如招聘考试内容的针对性与考试方法的可行性，根据招聘考试实践都在不断反思与调整。知人善任是领导者的要务，所以用人考核（察）的途径、内涵与方法的合理性与有效性，历来是领导管理者经常关注与研究的一个主题。
3.考试的预测功能。主考者通过对被试者的考试，可以在了解被试者的现状的同时，看到被试者未来发展的趋势。如中小学举行才艺竞赛和学科竞赛考试，其主要目的之一是早期发现人才苗子，以便因材施教，加以专门培养，给他们吃“小灶”，使之大器早成。人各有长，在人才招聘方面，聘用方通过专门考试，往往可以预测应聘者在哪一方面有与众不同的优势和潜力，有特殊培养前途和使用价值，可以发挥较大的作用，这在网罗人才方面是有特殊功用的。在人才使用方面，通过实践考核，也可以根据在职人员的现实表现去预测未来的结果。
4.考试的导向功能。人们都说考试是一根“指挥棒”，考试的要求指向那里，教师和学生就会向哪里去努力，以期达到考试的要求，取得优异的考试成绩。为此学校对考试要求和命题非常讲究，给中小学生出的试题，必定是中小学教学大纲要求中小学生应掌握的知识和能力。所以老师的教和学生的学也都围绕教科书和教学大纲的要求进行。高等教育自学考试是各省考试办组织主考院校教师按各专业、各年级所开课程的考试大纲来命题的，考试范围比较广，学生必须在全面掌握的基础上突出重点，才能考出好成绩，取得较高的合格率，所以教师的教和自考生的学都比较注意这个特点，特别注意学法指导，指导学生学会自学。
自学考试命题的标准和方向直接影响自学者的学习和助学者的教学。从标准上说，标准过高，就会使助学者无所适从，自学者望而生畏；标准过低，会使助学者降低要求，自学者文凭艇值，导致有文凭而没水平。从内容和导向上说，如只出几道重点题，自学者和助学者就会在押重点题上下功夫，忽视知识的全面而系统的掌握；如果试题覆盖面广，并适当突出重点，自学者就会在全面学习的基础上去掌握重点；如果多考记忆性的试题，自学者就会在死记硬背上下功夫，如果着重考自考生对基本理论的理解及应用能力的培养，自学者就会在弄懂弄通和灵活运用上下功夫。因此自学考试的命题必须按照考试大纲，坚持标准，扩大试题考查面，注重考查知识的理解及运用，以此作为对助学和自学双方的正确导向，提高自考助学的教学质量。
5.考试的激励功能。考试成绩是衡量教与学有效性的一个质量指标，考场是展示教师教学与学生学习成功的平台，所以考试如同收获，考试获得优异成绩就意昧着教与学取得双丰收。成绩优秀，体现教师教学的成功和学生学习的成就，这种“成就欲”能极大地激励考生及其教育者的积极性和上进心，促使他们更加勤奋地学习和工作，这就是考试的激励功能。争取在考试中取得好成绩，这对于学习者和教育者来说是一种积极的心理内驱力。一方面我们要重视这种动力的积极作用，不能忽视它；另一方面，也不能把考试作为激励学习的唯一方法而滥用，否则，就很可能会出现“为了考试而学习”的反常现象，或者出现对频繁考试的厌倦心理。用人单位经过对员工的考核，给优秀者以奖金、奖状、奖品，甚至晋级加薪等等，树立先进榜样，也是为了发挥考核的激励功能，鼓励员工继续努力，鼓励员工再接再厉，更上一层楼。
二、考试的分类
随着科学的发展、历史的进步以及终身教育理念的确立，考试的内涵和外延都在发生变化，考试的门类不断增加，人们参加考试的动机和目的出现了多样化的趋势，参加考试人员的构成更加复杂和多元化，考试的执行范围也在不断扩大，基本上形成了两大考试系统：与学校教育相对应的教育考试系统和不与学校教育直接相对应的社会考试系统。客观上来说，这两大考试系统在范围、规模、目的、方式等方面都存在着差异。在教育考试系统中，考试的规模和影响范围也大小不一，小到教学中的随堂测试，某个教学时段后的单元测试、月考、期中考、期末考，大到毕业会考、中考，乃至全国统一的高考、研究生入学考试等。社会考试系统更为复杂，更为多样，包括各种各样的资格考试、水平考试、评聘考试、职业技能鉴定考试等，影响范围更大；有些考试，如我们熟悉的GRE、TOEFL、I E L T S、PM P等全球性的考试的影响甚至是世界性的。可见考试的形式是极为复杂的，因此有必要对各类考试进行分类。
1.基于考试功能进行的分类。根据考试的功能，可以将考试划分为选拔考试、水平考试。
选拔考试是最早出现的、当前影响比较大一种考试。高等学校招生考试、硕士研究生入学考试以及公务员考试等，都属于这一类型。此类考试，以高考为例，前国家教委所颁布的《普通高等学校招生暂行条例》第一条就指明：为"选拔适合高等学校培养要求的优秀新生”而“制定本条例”。也就是说，高等学校只选拔优秀的高中毕业生。无论考生人数多少、成绩优劣，都根据招生计划，从高分到低分，择优录取。因此，试卷水平对考生而言是相对的，即根据教学大纲确定考试范围，考生总体水平高，试卷水平也高；考生总体水平低，试卷水平也低。考试的目的是“拉开距离”，以利于高等学校选拔优秀新生。试卷水平过高、过低，都不利于“拉JT?距离”，都不利于择优录取。
水平考试是为考查考生在某些知识、技能方面达到的水准的考试。自学考试、学校的各类考试、高中毕业会考、各种学业、执业证书包括国家司法考试、大学英语四、六级考试等都属于这一类。此类考试，以自学考试为例，试卷水平对考生而言是绝对的，即根据考试大纲确定考试范围、合格标准，这个标准不会由于考生水平提高或降低而变化，考试的目的是鉴别考生是否达到了这个标准。再如全国大学英语四、六级考试，教育部在1985年批转《大学英语教学大纲》的通知中指出：“《大纲》确定的教学目的和教学要求反映了当前国家对高等专业人才外语方面的要求，是我委今后检查大学英语教学质量的依据”，通知还指出：“重点院校一般应达到基础阶段四级教学要求，非重点院校应达到的级别由各校自定”。“凡执行本大纲的学校，教育部将……对结束四、六级学习的学生进行统一的标准测试”。大学英语四级和六级考试就是根据上述规定设计的，目的是测量考生是否达到了《教学大纲》中规定的大学英语四级和六级的教学要求，促进和检查《教学大纲》的贯彻执行，从而提高大学英语教学的水平。由此可以看出，“及格率”或“通过率”对水平考试是没有意义的，及格或通过者无论多少，都不能证明考试成败。当然，这只是理论上的说法，实际上，任何主持水平考试的机构，都不会不考虑“及格率”或“通过率”的社会影响。
2.基于考试的举办者进行的分类。根据举办考试的主体来分，考试可以分为国家考试、社会考试和自治考试。
(1)国家考试是指由国家机关设立的、由国家法定机关组织实施的，为达到特定的国家目的而进行的考试。国家考试是由国家设立的，往往是由特定的国家机关按照一定的程序，以一定的规范形式设立；国家考试的组织实施者是国家机关，或者法律授权的其他社会组织，这些机关担负着考试的信息发布、考场及考务人员的征用、考试的具体实施、考试结果的评定等职责。就我国当前的实际而言，担负这些与国家考试职责有关的组织的往往是国家行政机关；国家考试的目的是为了达到特定的国家目的，而又以行政管理的目的为多，比如录用公务人员、分配公共教育资源、审查申请人从业能力或者资质条件等。目前，在我国众多的考试中，国家考试是数量最多、影响最大的一种考试。
(2)社会考试是社会组织和机构等所组织实施的考试。社会考试的功能在于满足社会对考试结果的使用需求，以实现一定的社会功能。社会考试主要集中在水平考试或领域。社会考试在国外是一种存在较为广泛的考试，而在我国，社会考试还极不发达，纯粹意义上的社会考试在我国几乎是不存在的。在国外普遍将一些职业类考试或水平考试，都交由社会组织实施，国家只对社会考试的举办者的资质以及考试的基本规范予以规定。而这类考试在我国几乎都由国家机关组织。随着社会的发展以及社会中介组织作用的不断壮大，社会考试应当允许社会组织来组织实施，还社会考试以本来面目。
(3)自治考试是社会组织或机构为了自身管理的需要自主进行的考试。社会组织或机构都是由一定的人员组成的，因而也都有对其人员的管理需要，自治考试的功能实际是应社会组织或机构对其所属人员的管理需要而产生的。比如，各单位为选择工作人员进行的录用考试、业绩考核、晋升考试等。学校和各类教学、教育、培训机构为了检查教学、培训效果、测评受教育者或受训者达到的水准进行的考试，也属于自治考试。
三、国家考试
(一)国家考试的含义
国家考试，是指以国家的名义、由国家机关组织实施的考试活动。国家考试活动具有双重属性。首先，国家考试活动是一种国家活动。在法治国家，国家活动必须在宪法、法律的规范下运行，符合宪法、法律的规定。其次，国家考试活动又是一种考试活动，应当遵循考试的科学规律，达到考试的目的。要保证考试活动达到其目的，就必须保证考试的秩序，维护考试的权威性。而要保证考试秩序、维护考试的权威性，就必须借助于法律的手段，“依法治考”是必由之路。
通过法律保证和维护国家考试秩序，就是通过立法来明确各类国家考试主体的权利义务，明确考试的设置者、应考者以及其他考试参与者在考试设置、组织、应考以及考试结果使用过程中的程序和规则，规定违反考试秩序的法律责任形式以及追究程序。本文研究的主要目的就是研究各类考试主体在考试活动中的权利义务，为维护考试秩序，解决考试争议提供理论依据。由于国家考试的种类繁多，参与考试活动的主体各不相同，不同考试关系中主体的权利义务呈现出极为复杂的局面。因此，研究国家考试活动中相关主体的法律地位及权利义务，就必须研究国家考试的类型，在对各类国家考试的法律属性进行界定的基础上，结合具体考试关系，来研究考试主体的法律地位及其权利义务。
(二）国家考试的功能
从本质上说，考试是一种社会活动，有其丰富的社会功能。在现代社会中，应当认可社会各主体都有举办、参加和使用考试结果的权利。但应当强调的是，既然考试是一种社会活动，它就与其他社会活动一样，应当规范而有序地进行。
而要保证考试活动的规范有序，国家就必须对考试活动进行必要的管理。另一方面，国家出于各种国家目的，也有权举办和使用考试结果。具体而言，国家对于考试的需要，可以具体表现为以下几个方面：
(1)国家可以通过考试的方法，遴选国家官吏，选拔国家机关工作人员。
关于国家考试在这方面的功能，五权宪法的创始人、中国革命的先行者孙中山先生有过精辟的论述。?通过考试遴选官吏和公务人员，是中国古代的一大发明，有人将这种制度与“四大发明”等量齐观，誉其为“第五发明”。这种方法已是现代国家普遍采用的一种制度。当今的中国，堪称此类考试代表的是国家公务员考试、国家司法考试?。
(2)国家可以通过考试，相对公平的分配社会公共资源。现代社会中，人人需要公共资源，人人有权利用公共资源。但是，相对于人们对公共资源的需要而言，绝大多数国家可供公共资源都是不足的。这样就有一个将公共资源进行合理、公平分配的问题。而长期的公共管理实践表明，考试不失为一种相对科学和公平的方法。这一类型的国家考试最典型的是各种升学考试。国家财政不能保证每一个人都有机会获得受义务教育以外的其他层次教育的机会，通过高中入学考试、高等院校招生考试（严格地说包括成人高考)、研究生入学考试配置非义务教育的资源，使通过考试的人有机会获得国家提供的义务教育以外的受教育的机会。由国家举办的职业学校的入学考试也属于此种性质。
值得注意的是，正如社会各主体都有权举办考试一样，社会各界也都有举办教育的权利，社会力量有权举办一切层次的教育。社会力量出资举办教育，应当具有招生自主权，是否一定要纳入国家统一高考招生体系是一个值得研究的问题。
(3)国家考试是国家对某些特定职业或活动进行管制的重要活动。现代社会中，社会分工越来越细，某些职业需要专门的知识、技能或经验。有些职业领域往往又关系到公共秩序和公共利益，国家对这些领域的职业往往实行管制，只有经过国家机关审核认为具备相应条件的人员才可以从事这类职业，而国家机关审核特定的人员是否具备这些条件的重要方法之一就是通过考试。'我国在这方面比较典型的考试是律师资格考试、执业医师、药剂师考试、执业会计师考试、教师资格考试等。另一方面，传统上某些纯属个人自由的活动，由于与公共秩序和公共利益的直接联系，也应当纳入国家规范的领域，只有具备一定的条件，I可以享有这些自由，这方面的典型代表就是机动车驾驶执照考试。
(4)国家可以通过考试，服务社会，为社会提供最具权威性的评价机制和证明机制。现代社会中的很多职业，都要求从业人员有相应的知识和技能，而选拔合格的甚至是优秀的人员又是社会各界的共同需求，另一方面，社会组织往往又是根据从业人员的知识和技能达到的水准来确定其岗位、待遇等。社会组织当然有权根据自己的意图来对择业人员或在职人员的水准来进行测试、考察，但对某些共同条件，如果全部由社会组织自行测试，则由于财力以及组织者自身的能力和条件的限制，其准确性和权威性往往得不到保障。而由国家举办这类考试，则有效的克服了这种不足。
当然，国家除了可以积极举办这类考试为社会服务外，也应当允许甚至培育社会力量举办这类考试，只要社会力量举办的考试，通过实践证明是科学和权威的，不应当妨碍社会各界使用这类考试的结果。国外存在大量这类考试，甚至某些国家功能的考试也可以委托这些考试机构进行，或者直接使用这些考试的结果。
综上所述，无论从国家自身的需要，还是从社会发展、社会秩序的需要，国家对于考试具有广泛的需求。国家考试活动已经是当今各国最为广泛的一种国家活动之一。
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