6.2 —体化损失补偿框架
6.2.1 市场风险融资框架
在灾害风险管理体系中，灾害损失补偿的过程就是风险融资的过程。灾害风险管理体制从总体框架上分为损失控制和风险融资，损失控制是基于社会管理、安全教育和应急措施等手段而实现对灾害风险损失的规避和降低。风险融资就是通过一定机制和手段获得对灾害损失进行补偿的能力，包括风险留存、风险转移、风险对.-冲。可分为事前融资和事后融资，事前融资就是在灾害损失发生之前所作的安排，包括我们这里讨论的保险、再保险以及巨灾风险资本市场上的债券化、证券化等安排，事后补偿是在风险发生后应急的安排，包括通过资本市场进行的债务发行、股权发售以及慈善安排。
6.2.1.1 自留
风险自留就是灾害风险承载主体自己承载的部分，实际上是将家庭或者公司作为一个风险承载公共体，通过内部融资来实现损失的弥补。一般地，企业都会建立自己的灾备基金来应对突发的灾害事故，家庭实际上也会通过储蓄等形式，建立家庭公共体的灾备基金来弥补可能发生的意外损失。家庭和企业选择风险自留的依据通常是根据自己的经济承受能力来决定的，在做出能够承受风险所带来的损失的评估时，他们往往会选择自留而减少因转移所带来的额外成本。但是风险自留的额度也与公众风险意识有很大的关系，一场大型的灾害发生之后，企业和家庭风险转移的意愿就会增强，风险的自留额就就会下降，例如每次空难之后航空意外保险的销售就会增加。除了主动的风险自留，风险单位还会面临被动的风险自留，当巨灾风险的可保性问题得不到解决的时候，家庭和企业只能自己承担风险损失；或者风险卑位未能对正确评估风险的性质和规模，也可能造成自留额过高，这也是一种被动的自留。
6.2.1.2 保险
保险是风险转移的最普遍、最成熟的市场形态。对于保险市场而言，对一般性的风险通过一定公众范围内的风险集合（大数法则）就可以实现损失补偿，这是传统意义上基于可保风险的保险公共体。传统意义上对风险可保的界定包括：1、存在大量同质风险，风险损失不确定，但损失概率可计算，以使保费价格可以计算；2、仅有损失机会而无获利可能的纯粹风险，投机风险不可保；3、单个风险相互独立，大数多风险单位不能同时遭受损失，否则大数法则就会失败；4、保险人需要有足够的承保能力和偿付能力，流动性充足；5、被保险人需要有足够的转移意愿，能够接受并承受保费成本；6、公共政策和法律体系明确，对责任的界定是清晰的。
在这些可保条件之下，保险公司可以完成对灾害的风险公共体建设。
但是，现代化风险和现代性风险通常并非大量的纯粹风险，而是小低概率的巨灾风险，当风险损失可能超过単个保险公共体甚至多个保险公共体承载能力范畴之时，保险人采取的是再保险的方式来可保风险的边界，建立更大承载范围的保险公共体。再保险最主要的作用就是帮助原保险人在其资金和风险之间达到平衡，从各国经验来看，再保险主要从三个方面对原保险人的风险进行了再分散：
一是巨额风险责任平均化。单个保险人由于承保能力和偿付能力的限制，对卑个巨额的灾害风险会放弃承保，因为它可能意味着给自己带来灾难。但是保险人可以通过一次次的分保和转分保形成一个庞大的再保险网络，将巨额风险损失分解，在这个网络上一次次被平均化，风险在众多的保险人之间得以分散。
二是特定区域累积风险责任分散化。保险公司面临的巨额风险责任并不仅仅是一次巨灾风险所带来的巨额赔偿，有些特定地区因为灾害损失的累积而使损失变得巨大，保险人虽然对单个风险具有承担能力，但是对累积的风险责任却难以承担。
例如2008年的冰雪灾害发生在全国范围，电网、农作物等的累积损失是巨大的。
对这样的累积风险责任，保险公司可以通过再保险向区域外分散。
三是特定公司累积风险责任均衡化。即对单个保险人因为承保结构问题所带来的风险责任积累，使其风险集中度过高，通过再保险将这种业务结构单一化的偏向冲淡，使保险人的风险责任在再保险网络上跨险种平衡分散。
再保险可以是纵向的分保（分保一再分保)，也可以是横向的分保（相互分保)，通过这种纵横交错的分保方式分散巨额风险损失，单个的风险承载公共体通过再保险结成网络，形似于风险承载公共体的联盟，在不扩大自己所承担风险责任的情况下，实现了承保能力的扩大。
6.2.1.3 巨突风险证券化
但是保险和再保险并不能实现对巨灾风险的完全可保，因为既使再保险可以使风险的可保性扩展，但是这种扩展仍然受到制约，一个制约是定价困难，低概率、巨损性的灾害事件定价仍是全球性的难题。同时，在保费比例中，用于维持保险业自身运行的费用占比很高，这个费用随着分保的层级增加，也会大量增加，使得保费抬高。高成本加剧了风险单位对小概率事件的饶幸心理，使其保险意愿降低。巨灾还会造成保险公司承保能力的下降，安德鲁飓风和北岭地震发生后，特定行业的承保能力下降了 25%—40%; 9 ? 11事件之后，全球股市暴跌，再保险公司资本缩水25%,造成风险承保能力显着下降。?在这样的背景下，保险人开始谋求巨灾风险在全球资本市场上的转移。上世纪90年代巨灾频繁发生，由于传统再保险承保能量不足，引发再保险危机，为了有效转移再保险人所面临的巨灾风险，藉由巨灾损失指数的连接在资本市场发行证券，将保险人和再保险所面临的承保风险及财务风险通过资本市场资金的募集予以分散，从而扩大了保险人和再保险人的承保能量及有效改善保险人与再保险人的财务清偿能力。通过这种新的金融产品加工、转换过程，保险市场聚合的公众范畴相比再保险得到大幅度的延展，所聚合的可调配资源也有大幅度提升，使保险市场公共体的边界被迅速扩大，损失补偿能力也迅速扩大。
前面已经提到过，证券化的产品丰富多样，包括巨灾债券、天气债券、寿险证券化债券、应急资本、衍生产品等。此外，期货、期权、远期合约、互换合约等巨灾衍生产品自上世纪90年代引入市场，也已经在全求得到广泛探索和应用。但是，巨灾证券化产品同样面临定价困难等问题，而且由于衍生产品的高投机性，巨灾证券化产品本身也孕育着巨大的市场风险，因此其推行仍然只是在探索阶段，不能成为保险、再保险市场的替代，只能是作为巨灾保险、再保险的一种补充手段。
近年来，随着中国资本市场的不断发展和完善，资本市场法律体系、监管框架、自律规范已经建立，资本市场上新金融工具的运用也H趋广泛，积累了一定的经验，因此我们认为，将引入巨灾风险证券化的一些基本条件已经具备，可以考虑幵展某些巨灾风险证券化试点。
6.2.2 公共部门融资框架
P-M-P模型中的市场告诉我们，私营部门可以通过保险、再保险和资本市场工具，使私人获得损失融资和经济补偿的机会，损失融资机制和风险承受能力可以在全国乃至全球范围内进行共担，但是，市场融资都会存在缺陷和失灵的时候，定价困难、技术困难等H题使融资和分担的面不可能完全达到理想状态，某些风险巨大并且过于集中，无法仅通过私营部门机构进行管理。公共部门的介入是必要的。
政府对灾害风险管理的介入，并不仅仅是以行政手段来完成的，也不仅仅是在损失控制和应急管理方面的作为，它也可以通过一定的融资机制（主要是利用市场机制）来实现灾害损失融资。事实上，政府从其诞生之初，就能够通过公众赋予的公权力，完成资源的整合，实现风险的整合，并且将资源的整合和风险的整合相互匹配，通过资源的适当配置完成对风险损失的合理分担。过去政府职能通常被定义为公共服务或公共管理，但现在越来越多的学者倾向于认同政府的职能本质上是公共选择。特别是它能够借助时间意义上的大数法则，更好地指导巨灾损失准备金的累积。因此，我们认为，政府作为风险管理机构，是一个足够大的公共体，在最广泛的意义上使大数法则发挥作用的机制。保险和再保险是管理灾害风险融资中最重要、最有效率也是应用最为广泛的私营部门机制，但是这种机制的应用不限于私营部门，公共部门也可以应用保险机制实现损失融资。
政府可以直接向灾害风险的承受者提供保险，或者向提供了灾害保险的保险公司提供再保险。有些巨灾风险的可保性是在私人市场上暂时性或者永久性无法得到解决的，如损失过于巨大的风险，或者相关性和集中度非常高的风险，政府参与是十分必要的，而且可以提供保险或再保险的方式直接参与。
这种直接参与保险市场的计划在西方市场经济国家也有应用广泛：洪水风险在私人保险市场上被广泛认为是不可保的风险，因为洪水风险巨有很高的集中度，在洪水频发的地区很容易形成巨灾，因此通常的家庭保险和其他形式的财产保险保单都不保洪水。美国联邦政府为了解决洪水风险的可保性问题，在1968年颁布了《全1国水灾保险法》，并实施了一项国家洪水保险计划，向公众和社会区提供在全国范1围内承保的洪水保险。1992年的安德鲁腿风给佛罗里达州造成了巨大损失，保险公司在灾后提高保费、取消保单，拒绝给赐风风险提供保险保障。佛罗里达州政府为了应对观风保险面临的危机，设立了住宅和意外联合承保人协会，这个联合协会向被保险人提供沿海地区的风暴损失保险。和佛罗里达州一样，加利福利亚州在北岭地震之后，地震保险也被保险公司纷纷排除在保单之外，加利福尼亚州政府通过成立加利福尼亚地震局来解决这个问题。加利福尼亚地震局是一个由州进行管理、以私营方式融资的计划，通过当地保险公司提供补充地震保险，目前它是世界上最大的地震保险人。日本是地震灾害频发的国家，地震灾害损失使日本的私营保险公司望而生畏。日本政府在1966年设立日本地震再保险公司，为所有提供地震保险的‘私营保险公司提供再保险。私人保险公司承保的地震保险甚至可100%向日本地震再保险公司分保。法国政府也在1982年通过一项灾害保障方案，允许保险公司按照自愿原则，将保单中洪水、风暴等巨灾部分的40%—90%向国有再保险公司法国国营再保险公司分出。
从国际经验来看，即使政府直接提供保险和再保险，也主要是依托保险公司来实施，保险公司作为政府的代表理人，成为执行灾害损失补偿的主体。而公共部门通常被定义为最终保险人或最终再保险人的角色，确保受灾人或者分出保险公司获得最低水平的保障。
政府参与市场不一定总是保险或再保险的直接参与人的角色，它可以通过建立一定的灾害补偿或者灾害救基金的方式，来为灾害承受主体或灾害承保主体提供补偿。1993年的伊尼基腿风袭击夏威夷群岛后，夏威夷州设立了夏威夷飓风救助基金。
这个基金的来源是保险公司的分出等业务。佛罗里达州也设立了飓风巨灾基金，主要通过法定再保险和紧急借款等方式获取风险融资。有些国家，如澳大利亚、丹麦、墨西哥、荷兰、挪威、波兰等，则釆用税收收入来建立灾害救济准备基金，政府只为私人保险公司不承保的损失提供补偿。
发行政府债券自2006年墨西哥政府首次运用，也已经成为政府巨灾计划的一个部分。巨灾风险管理专家认为，与全球保险和再保险市场相比，巨灾债券的规模还远远不及，应用也没有达到娴熟，但是它代表了一种新的损失融资方向，潜力巨大。
政府参与市场的方式还有很多尝试，尽管有些尝试不一定取得成功，但是从各国实践来看，制定政府的巨灾风险损失补偿计划越来越成为各国政府的共识。我们认为，政府在一定程度上参与市场是必要的，在应对极端灾害损失的时候，公共部门的融资比私营部门融资社会化程度更高、融资效率也更高。因此，我们认为，在灾害损失补偿计划中，公共部门与私营部门之间的合营的方式是更好的选择，保险公司、再保险公司在向国家共同体或国家支持的再保险公司分出风险之前可自留一些风险。
6.2.3 公共部门与市场的协调
我们国家传统的灾害补偿模式都是由政府直接承担，既使封建皇权时代，赈灾也一直是中央和地方政府的共同职责，而来自民间的救助是比较少的。改革幵放以后，随着保险市场的发展完善和公众参与意识的提高，公众——政府的单一公共体格局发生改变，公众——政府、公众——市场二元化的公共体格局逐渐形成，灾后损失补偿的模式由一元转向多元。
但是，这种二元结构的公共体格局也会存在问题，主要是前文所说政府补偿与市场补偿两不足的问题。一方面，发生严重的灾害风险时，人们会更依赖一政府和社会的帮助，认为由政府来补偿损失是很必然的，造成了依赖政府帮助、投保率过低，形成了政府补偿对市场补偿的挤出。另一方面政府的补偿手段单一、效率较低，以财政为约束的补偿不可能实现充分补偿的目标。因此我们需要从二元结构到一元结构的转变，就是将公共部门的补偿与市场的补偿实现融合，形成公众一市场一政府一体化的损失补偿模式，形成公众一市场一政府统一的灾害风险承载公共体。
这里特别要注意的是，公共部门在市场中的角色定位问题。在一体化保险模式中，政府的角色是双重的，即政府不仅是制度的提供者，是市场的监管者，是“裁判员”，同时也是某些保险产品、担保产品、债券产品的供给者，是市场的主体，是“运动员”。政府同时承担着裁判员与运动员的双重角色，身份不明确，职责不清楚，往往会使其该履行的职责没有履行，而不该干预的事情又过多地干预。但是，这并非政府作为两种主体而必然产生的矛盾，而恰恰是政府两类主体的角色不明晰所带来的矛盾。对于政府需求的非市场产品，政府的目的就是通过P-M-P建立起来的宏观市场来实现，政府参与灾害损失融资以什么样的方式和参与到什么样的程度，目前各国都没有一个明确答案，它可能依赖与每个国家的经济发展状况不同、市场体系建设程度不同、政府对市场的监管程度不同以及社会教育文化状况的不同而各不相同。但是，政府的参与却是共识，参与的方式则各有不同：政府支持的保险、再保险方式；受补贴的保费或保费减免；直接补贴；等等。
政府作为立法、执法等强制权力的机构，其常规的责任和义务是为整个风险管理系统提供制度及各方协调的机制。灾害性公共危机的发生往往会引发我们对政府职能的思考，许多学者都提出要从“万能政府”到“有限政府”的转变，认为政府应尽可能少地插手市场事务。我这里提出，政府不是不能干预市场，而是以一种什么样的形式干预市场，在灾害风险这样的公共性质的风险损失面前，政府完全可以干预市场，但不能是以管理者的身份干预，而是以参与者的身份干预。将公共部门的职责划分为市场监管者和市场参与者，需要有明确的法律界定。
基于这样的分析，我们提出这样一个政府参与市场机制的公共系统：
1、制定灾害风险管理的统一的法律体系和政策体系，当害灾性公共风险出现时，国家权力机关或国家行政机关可以依法宣布启用紧急法律体系和政策体系，实现对社会资源的调动和配置。
2、以国家权力机构人民代表大会的形式通过，设立全国性的和地方的灾害风险管理委员会，使之成为灾害风险应急管理和损害补偿的决策机构，建立从全国到地方一体化的灾害决策机制。
3、在全国灾害风险管理委员会下设立风险管理基金，征集各方面的资金，包含一定的税收，使之成为全国性的灾害风险公共体。改变单一的财政补偿模式，提高补偿效率，弱化或消除人们对财政补偿的依赖。
4、设立公共部门和市场机构参与的再保险体系，可以是按地震、洪水、恐怖袭击等巨灾类别设立专业的保险和再保险计划，与商业保险公司按比例分担重大灾害损失的补偿责任，促使商业保险公司对巨灾风险的承保和分保。
5、改进对商业保险公司的监管方式，鼓励和促使商业保险公司按照市场化的方式进行保险、再保险以及资本市场产品的运用。
6、政府债券，发行以政府或灾害风险基金为担保的灾害风险债券。
6.2.4 公众参与
在公众一市场一政府一体化模式中，我们特别提出了公众也是作为灾害补偿的一部分，这不仅是因为公众是灾害补偿最原始、最直接的主体，而且在中国，公众的参与意识和参与程度还有很大的空间。公众的参与不仅包括公众的风险自留，也包括以慈善等方式进行的社会化补偿。着名法学家蔡定剑指出，公众参与在中国发展，也是中国处于风险社会必要的制度建设需要。现代科技发展和全球化使得整个世界进入了一个“风险社会”，新技术的发展影响到环境、生物、人体基因和气候变化等一系列问题。全球化也使过去一个地区或国家的风险迅速转移一球。政府决策也充满风险，公众参与、决策的公开透明，是化解这些风险的重要因素。?虽然公众通过多元途径聚结为一个个风险承担的公共体，但是这些公共体的成员还是公众本身，公共体内的资源更多地掌握在公众手中。当灾害风险发生时，事前的安排可以对资源进行填补，而通过事前形成的机制，调动公众参与的积极性，也格外重要。
郑功成认为，在自我补偿（市场补偿）与政府补偿之间，还存在一个所谓社会补偿的层次，它强调社会各界的参与和社会成员之间的相互援助。我们理解这个社会补偿的层次就是公众参与的补偿层次。它包括：1、公众的风险自留；2、公众的互助；3、慈善补偿。
慈善补偿是公众补偿的一个重要方面，而且这种补偿应该以公众的“道义”为基础，在自愿的原则基础上实施，以自律形式进行监管。但在中国，慈善有时候被以官方名义来组织，在某种程度上变成了 “政府的市场化”补偿方式。这种以官方名义组织起来的“道义公共体”面临着监管的难题，常常会失去了道义的本质。来自境外的媒体报道，2008中国老百姓给四川震灾受害者捐款约770亿元，北京清华大学的一项调查表明，80%的捐款直接流入政府。灾难发生不久，灾区的地方官员就被发现有了崭新的豪华轿车。主要在互联网上传播的不满，也指向中国红十字会，大约1/3的捐款由它管理。
返回本篇硕士论文目录 上一章：构建中国一体化灾害损失补偿体系 下一章：参与国际灾害补偿体系
