摘 要： 检察改革是重塑性质的自我革命,应当主动适应社会主要矛盾变化、坚持以人民为中心的发展理念。为满足人民群众在司法领域的更高需求,检察机关实行内设机构改革与职能优化构建,提出由刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察组成的全面协调充分发展的“四大检察”理念,具有结构性、协调性、创新性、增长性四个特征。而要落实“四大检察”理论,需要检察机关转变法律监督理念,优化法律监督方式,健全法律监督保障机制。
关键词： 四大检察; 法律监督; 行政检察; 公益诉讼;
Abstract： Procuratorial reform is a self-revolution of remolding nature. The procuratorial organs should actively adapt to the changes of major social contradictions and adhere to the people-centered development concept. In order to meet the higher needs of the people in the judicial field, The procuratorial organs carry out the reform of the built-in organs and the optimization of their functions. The procuratorial organs put forward the "concepts of four major procuratorial work" consisting of the procuratorial work of criminal, the procuratorial work of civil, the procuratorial work of administrative and the procuratorial work of public welfare litigation, which have four characteristics: structure, coordination, innovation and growth.In order to implement the theory of landing "concepts of four major procuratorial work", it is necessary for procuratorial organs to change the concept of legal supervision, optimize the way of legal supervision, and improve the mechanism of legal supervision and guarantee.
Keyword： concepts of four major procuratorial work; legal supervision; the procuratorial work of administrative; public welfare litigation;
自党的十九大以来,面对人民群众在司法领域的新需求,最高人民检察院审时度势,认识到在以职能转隶、内设机构改革为契机的新形势下,改变检察机关以往仅注重刑事诉讼案件的局面迫在眉睫。为此,检察机关应当站在更高起点上,积极推动内设机构改革与职能优化构建,以完成检察系统的自我改革,保证政法体系高效顺畅运行。与此同时,检察机关应始终维系好人民利益、落实好人民福祉,最终将实现人民愿望与实现依法治国全面统一。因此,如何在新时代贯彻检察新理念、布设新格局是重大时代课题。
一、“四大检察”理念的提出
据统计,2018年全国检察机关办理公益诉讼案件11万余件。公益诉讼办案数量的“爆发”,无疑为检察机关建立“四大检察”新格局提供了有力的注脚。2019年3月15日,最高人民检察院提出的“四大检察”被正式写入全国人大决议,由此构建以“四大检察”为主要协调与发展目标的新格局正式展开。为此,检察机关首先应当在提升办案质量、提高办案效率的基础上充分发挥本身的专业优势;其次应当在民事检察上进一步发挥主观能动性,深入学习以将民事检察工作做得更深更精细;再次应当在行政检察工作中主抓典型且具有影响力的案件,以使检察机关的法律监督功能能够落到实处;最后应当在公益诉讼检察工作中加大检察力度,对规律性问题及早发现及早解决。
在依法治国作为大时代背景的当下,“四大检察”作为依法治国理念的新内容,其理论研究与实践工作的展开,必须从推动中国特色社会主义法治体系健全的角度出发。而要落实“四大检察”理念,首先应当做好“四大检察”理论研究,把握“四大检察”理论研究的重点内容。而“四大检察”理论研究应当围绕服务大局、国家重大决策、司法改革和检察实务开展。目前,全国检察机关按照宪法及法律要求,整合各机构职责、融合机关内部业务,使内设机构改革先行。检察机关内设机构改革不是简单的整合,应当确保在“物理合并”的基础上产生“化学反应”。 2019年1月3日,最高检张军检察长在新闻发布会上介绍了高检院内设机构改革情况。根据优化效能、突出专业化建设等原则,最高检设立了第一检察厅至第十检察厅以适应人民群众更高的司法需求。除刑事检察外,专门设立负责民事、行政、公益诉讼等多个检察厅,其余检察厅还具有调整刑事执行、负责未成年人检察工作等职能。至此,检察机关法律监督的“四大检察”和“十大业务”总体格局基本形成,刑事检察、民事检察、行政检察与公益诉讼检察并行发展的形势在全国逐步展开。例如,浙江省法院在今年5月份也形成了“四大检察”和“十大业务机构”的新格局。
二、“四大检察”的内在逻辑
融合互通是“四大检察”的基本发展取向。“四大检察”作为检察机关四项主责主业,既相互独立,又互相联系、互相依存、互相促进、共生共长。因此,各级院党组要引导检察干警认真研究“四大检察”内在逻辑关系,掌握其相互联系特点,研究其共同提升的方式方法,更好地促进“四项检察”工作借力发展。基本的思路,就是各司其职、分工负责、相互配合。[1]
(一)“四大检察”的基本关系
刑事、民事、行政及公益诉讼四项检察工作之间具有广泛和深刻的联系:如刑事检察中就有附带民事及行政公益诉讼等内容,民事、行政及公益诉讼监督中也会涉及刑事立案和职务犯罪案件。这就要求各部门防止单打独斗的狭隘业务观的产生,强化协调配合,做到分工不分家,步调一致,共同促进。总体而言,“四大检察”具有结构性、协调性、创新性、增长性等四大鲜明特征。检察机关职权、内设机构等内部结构性是“四大检察”发展的基础,协调性是“四大检察”发展的内在要求,创新性体现了时代的特征也是“四大检察”发展的必然选择,增长性既是“四大检察”从新理论到实际的体现,也是检察监督工作的基本要求。这四大特征围绕如何构建融合互通的检察监督新格局。
(二)“四大检察”的四个特征
1、结构性
在结构性改革过程中主要有以下几个方面:一是“捕诉一体”解决批捕、起诉职能分别行使影响办案质效问题;二是分设民事、行政检察机构,解决“重刑轻民”的问题;三是将公益诉讼检察单独提出,忠实于公共利益代表的嘱托和法律赋权。
坚持捕诉一体。一个检察官专门将一类案件负责到底,是为更靠近以审判为中心的诉讼制度改革要求做好准备工作。既避免由两名检察官分别负责批捕、起诉造成的重复审查劳动,也可避免“各管一段”的弊端,提高司法效率。有效避免“弱化审查,直接批捕和起诉”的现象,落实在办案中监督,在监督中办案的理念。
在转变“重刑轻民”格局方面,最高检重新设置“十大检察厅”,重新定位检察工作。社会上包括检察机关自身都会有“重刑轻民”的固有思想观念,这种观念主要是来源于中国传统法律文化观念以及原本检察院以反贪反渎职能为重的惯性。近年来民事申诉案件数量大幅度上升,远超过刑事申诉案件数量,“四大检察”的提出重新强调了民事检察与其他检察工作的并列地位。
“四大检察”将公益诉讼单独提出,具有时代合理性和功能适当性。公益诉讼案件大部分集中在生态环境、社会建设等方面,当案件与公共利益相关时,很容易涉及权利主体缺失问题。因此必须由专门组织来代表大多数人主张公共利益。“公益诉讼”的独立地位指明了检察院职能发展的新方向。一方面,配置给检察机关的具体职权必须是为了给受损的国家和社会公共利益提供救济服务;另一方面,其具体权能均应当属于能够启动诉讼的权力或者为提起检察公诉服务的权能。
2、协调性
“四大检察”是一个整体工作,必须协调统一进行,每项工作都不能缺位。在总体思路上,要凝聚改革合力,加强与其他政法部门以及相关部门的交流。尤其要注重办案衔接,主动向公安、法院等单位阐明改革情况,明确职能调整后的对接部门,保证案件正常办理。
以行政检察为例。要做实行政检察,必须首先改变“重刑事轻行政”的观念。第一,检察机关一方面加强行政检察办案力量,另一方面着力提升行政检察工作水平。第二,在工作上要注重实践,从办案中总结。在办案理念上,一要摈弃以往“被动”的办案理念,树立主动出击、团体作战、注重沟通的新观念。对行政诉讼监督意见采纳情况,要进行及时跟踪和通报,认真总结意见未被采纳的原因,为未来的工作做好理论和实践基础。二要树立好典型,指导案例的发布有利于审判的统一性,也有利于为办案方式提供方向。在办案方式上,要设置合理的监督程序,综合运用多种监督方式,全面协调履行裁判结果监督、审判违法行为监督和执行监督等行政诉讼监督职能,形成四级检察院各有侧重、全面履职的多元化行政检察工作格局。第三,必须加强专业化建设,拔高检察机关的专业水平,一需挖掘内部潜力,加强对专业人员的教育培训,以实战、实用、实效为导向,实现分级分类和岗位培训,致力于提升行政检察队伍的业务能力。二不忽略外力的作用,建立和依托行政检察专家委员会制度。“对于重大、疑难、复杂的行政诉讼监督案件,邀请法学专家、律师以及有法律背景的人大代表、政协委员参加评议、咨询和研判;对金融、知识产权等专业性较强的案件,探索专业人员辅助办案机制,促进提升办案能力和监督水平,提高办案质量和效果。”[2]
3、创新性
面对新时代的新形势和新变化,提出“四大检察”的工作要求就是必须要顺应新时代的发展,以开放的态度接受新事物,以积极的态度探索新途径。
理念创新。四大检察理念创新在于“重心转移、模式转型、动力转换、方式转变”。第一,重心的转移就是转变固有“重刑”观念,改变原来以自侦为主的检察模式,统筹推进为四大检察平衡发展的工作状态。第二,模式转型是指通过推动法律监督工作由内部各自为战、分散分段监督转向整合力量、一体化合成监督等四个方面的转变,着力提升检察工作品质水平。第三,动力转换中重视改革、科技、创新“三驾马车”的拉动作用,为检察工作转型提供新的动力和支撑。第四,方式转变指的是进一步树牢谦抑、理性、善意、文明、规范司法理念,切实提升检察形象和司法公信力。[3]
工作创新。在理念创新的基础上,检察工作要进一步解放思想,以实现做优做强做实做好“四大检察”的工作目标。第一,认真落实高检院内设机构改革新要求,广泛吸取外地先进经验,放大综合改革试点院效应,同时紧密结合本地实际,对各地基层院探索出的新经验新做法新路子加以改造利用。第二,创新检察工作的宣传路径,遵循客观规律的前提下,利用好舆论的力量,提升检察宣传传播力和影响力。对检察干警严格公正司法的先进事迹适当宣传,以取得社会的理解和支持。[4]第三,着力实施科技强检和智慧检务工作,强化内控管理和制度建设,以精准精细的管理推动司法办案提质增效,推动检察事业持续协调高质量发展。
4、增长性
自“四大检察”提出后,检察机关在推动落实行政诉讼和公益诉讼检察工作成效显着。根据相关数据显示,2018年我国检察机关办理公益诉讼案件总数为11余万件。到了2019年,增长态势仍在延续。仅2019年上半年,检察机关共受理公益诉讼线索72236件,立案63333件,办理诉前程序案件45983件,提起诉讼1347件。但是目前也存在办案力量不足和地域、领域发展不平衡的问题。建议检察机关立足内设机构改革,加强检察公益诉讼力量的配备,进一步完善相关工作沟通协作机制,进一步加大对环境资源、食品药品安全和个人信息保护等案件的办案力度,实现检察工作全覆盖。
另外,我国的行政非诉执行案件数量自2012年始整体呈增长态势。在行政非诉执行监督方面,以往检察机关的作用并不明显。根据最高院的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》[5],行政非诉案件由专门的行政庭审查,裁定准予之后再交由执行庭。此过程可分为三个阶段两个对象:阶段一,行政机关在满足前提条件下向人民法院申请;阶段二,人民法院根据证据材料和法律对行政机关提出的申请进行审查;阶段三,在符合一切实体和程序要件后,人民法院裁定执行,案件进入强制执行程序。由此可知,检察机关的监督对象可以分为法院和行政机关。如何实现检察院对非诉行政行为三阶段两对象的全方位监督,创新检察院对行政非诉执行的监督方式和扩大对行政非诉执行覆盖面值得进一步分析研究。
三、“四大检察”的实现路径
人民群众司法新需求催生了“四大检察”“十大业务”工作新局面,而这仅是实现“四大检察”全面协调充分发展的第一步,其关键在于落实落地。具体而言,应从以下三个方面入手:转变法律监督观念、优化法律监督方式、健全法律保障机制。
(一)转变法律监督理念
一是立足以办案为中心的法律监督理念。“四大检察”法律监督职能必须立足于、统一于司法办案之中,在办案中实现监督,在监督中促进办案。“空头监督”难以使被监督人信服,应纠正实践中为了监督而监督、脱离办案搞监督、空谈理念不讲措施、办案与监督“两张皮”等不良现象,扭转办案无底气、监督不硬气的被动局面。[6]因此,检察机关必须牢固树立以办案为中心的法律监督理念,抓牢司法办案工作,统筹推进业务工作与综合工作协调开展,带动各项检察工作全面、均衡发展。
二是倡导检察理论创新,以理论促进理念革新。检察理论研究是落实检察工作的基础和内在需要,并为检察制度的发展提供强大的理论支撑。新修订的检察官法首次以立法形式对检察官履职立场作出“客观公正”规定。这体现了检察机关的宪法定位,体现了新时代对检察官职业的根本要求。要从理论研究层面,进一步明确新形势下检察权的定位和强化问题,比如加强检察机关作为公共利益代表的作用,建立检察机关公共利益代表的理念;又如突出诉权在法律监督中的作用,建立通过诉权实现法律监督的理念;再如在各项检察职能具体行使中要坚守法治原则,同时要调整司法理念。
(二)优化法律监督方式
策略方法服务于监督效果,针对不同的监督领域、监督对象、监督事项,应采取不同的监督方式。只有坚持监督方式主次有别,刚柔并济,适时转换,兼顾检察职能相互贯通,才可能取得监督的预期效果。
一是要注重检察机关调查核实的基础性作用,充分发挥调查核实权。无调查无监督,监督结论的准确有赖于完整信息的掌握。在不同检察职权的行使中,调查核实对于查明监督事实、夯实监督基础、提高监督准度、提升监督效果具有基础性作用。不同的监督领域,不同的监督职能,调查核实的适用对象、工作侧重、方式方法等会存在差异。发挥检察机关调查核实的基础性作用,需要积极推行监督事项案件化办理,规范调查核实活动,提高调查核实质量,以达到提高监督精准度的目的。同时,调查核实对于不同监督职能又具有重要的连接作用。调查核实所掌握的情况、收集的证据,在不同的监督中可以共享共用。基于调查核实对不同监督职能的连接作用,实践中要探索通过调查核实权的行使,将各监督职能串联结合。
二是要针对不同监督领域和监督职能,行使不同的监督手段,优化监督方式。针对刑事诉讼法律监督,检察官在整个刑事诉讼中的检察环节承担主导责任。要充分发挥批捕起诉职能在刑事诉讼程序中的“阀门”作用和运用好认罪认罚从宽制度对审判的制约作用。针对民事诉讼法律监督,检察机关要充分发挥调解的作用,依托大调解工作体系,将化解矛盾纠纷、维护和谐稳定贯穿于执法办案的全过程。针对行政诉讼法律监督,应当拓宽行政诉讼监督的介入方法,如充分发挥社会各界法律专家的法律与政治智慧,借助其专业知识和实践经验以提升法律监督水平。针对公益诉讼法律监督,应充分发挥“智慧检务”的作用,借助大数据、云计算等信息化手段,分析监督案件来源,实现案件管理信息化。
(三)健全法律监督保障机制
一是要抓好检察组织建设。发挥检察机关领导干部领头羊作用,为“四大检察”全面协调充分发展提供组织保证。检察工作的一体化决定了领导干部在检察工作中的核心作用。检察机关领导干部的工作理念、工作作风影响着检察机关的政治氛围、专业水平、工作成果、团队形象,甚至在一定程度上决定着检察机关工作运行的成败。首先要确保各级检察机关领导干部同党中央具有共同的政治立场、一致的政治方向、坚定的政治原则以及保持高度一致的政治道路,加强领导干部统筹传达的能力。其次领导干部应当率先垂范,主动承担并攻克本单位发展中出现的问题和难题,提高办案能力。
二是要加强检察队伍建设。提升检察机关防病除疾的自我免疫力,为“四大检察”全面协调充分发展提供坚强的人才保障。一要建设精而专检察队伍。根据检察机关内设机构改革目标,在机构设置和人员配备上进一步优化,通过加强民事、行政和公益诉讼检察工作,彻底改变已往检察队伍工作以刑事为主的现状。同时,强化检察业务培训与学习以提升公务人员司法应用能力,提升检察工作人员线索发现、调查取证、出庭诉讼等业务水平。依托“检校共建”,成立专家咨询委员会,为检察业务深入开展提供专业支撑和智库保障。二要建设信息化检察队伍。实行公益诉讼调查取证派警制度,探索运用最新科技手段进行调查,精尖化办案设备,提升科技含量,为取证固证等检察工作提供强有力的技术支撑。三要建设清正廉洁检察队伍。倡导并监督检察官八小时外廉洁自律,定期通报检察人员违纪违法案例,落实一岗双责,发挥示范带头作用,全面从严治理检察队伍;贯彻落实各项党内监督制度,坚持司法责任制月度督查、季度通报、不定期抽查制度,增强干警严格文明规范司法的责任意识。
三是要优化检察职能配置。明晰各机构的权责划分,为“四大检察”全面协调充分发展提供机制保障。通过优化检察职能配置,既要突出专业化、专门化,又强调监督制约、协同有序;既要将相似、相近、相关联的职能予以整合,又不搞“生拉硬拽”“拉郎配”。通过完善职能配置,使机构职责划分更明晰、职权运转更高效。特别是坚持机构与办案组一并推进,依托各类办案组织配置职能、办理案件,形成“职能、机构、人员”的联动机制,充分考虑机构成立后的履职情况,保障检察职能顺畅高效运转。此外,还应加强管理监督制约体系建设。如单独设立和强化负责检察管理监督的部门,加强对各流程重要节点的实时动态监督,完善与捕诉一体工作机制相适应的全条线监督模式,真正实现对全院、全员、全过程的监管。
在革故鼎新的新时代,检察工作既面临着重大挑战也面临着重大机遇。检察改革本质上是一种重塑性质的自我革命,如何更好发挥“四大检察”职能,关乎检察机关对依法治国理念的贯彻落实,也关乎以人民为中心的发展思想的具体实现。
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