第一章 法官员额制的中国意义
第一节法官员额制的含义以及由来。
中国共产党十八届三中全会通过的《中国中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出"建立符合职业特点的司法人员管理制度",而落实到法院，符合职业特点的司法人员管理制度其中一个重要方面是法官的员额制。但是法官的员额制到底为何物是一个非常值得探讨的问题。
我们认为，法官员额制有广义的法官员额制与狭义的法官员额制之分，狭义的法官员额制是指法院内部法官、司法辅助人员以及司法行政人员的比例，广义的法官员额制是指在法院内部法官、司法辅助人员以及司法行政人员的比例确定确定之后法院如何高效良性运行的问题。从表面上看，法官的员额制指的是在法院内部法官、司法辅助人员以及司法行政人员的人数上的比例问题。在 2014 年7 月公布的司法改革上海方案当中确定的法官占法院人数的百分之三十三、司法辅助人员占百分之五十二、司法行政人员占百分之十五，在 2014 年底陆续公布的司法改革广东方案、湖北方案、青海方案、海南方案当中将法官、司法辅助人员、司法行政人员占法院的人数的比例为分别为百分之三十九、百分之四十六以及百分之十五，似乎法官的员额制仅仅是法官、司法辅助人员以及司法行政人员的人数比例问题，但是这些数字的背后有着非常多的现实问题，法官的员额制改革是一个牵一发而动全身的问题。例如法官员额制所确定的法官、司法辅助人员以及司法行政人员各自的比例是如何确定的的额问题，这次此次法官员额制改革的核心问题；员额制改革后现行一部分法官退出法官队伍所面临的分流问题，这涉及到法官队伍的稳定；法官员额制改革后法官与司法辅助人员的各自的职责以及配合模式问题，这涉及到司法效率；主审法官依法独立行使审判权，这涉及到法官员额制实行的前提；法官的遴选问题，这涉及到法官的切身利益；员额制背景之下，法院运行的配套措施，这涉及到法院的良性运行。如何科学合理的确定法院内部法官、司法辅助人员以及司法行政人员的人数以及比例是一个非常重要的问题，但是确定之后所面临的法院如何良性运行是法官员额制研究所无法回避的问题，而同时法官的员额制也是司法机关独立行使职权密切相关。
法官员额制改革一直是司法改革的重要内容。在此次司法改革之前，法官员额制改革总体上表现为对法院人员进行分类管理制度的改革以及实践。1999 年，最高人民法院在其发布的第一个 《人民法院五年改革纲要》指出： "对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制。"在 2005 年 ,最高人民法院发布的 《人民法院第二个五年改革纲要》再次提出： "根据人民法院的管辖级别、管辖地域、案件数量、保障条件等因素，研究制定各级人民法院的法官员额比例方案，并逐步落实。"2009年 3 月，最高人民法院印发的 《人民法院第三个五年改革纲要》提出： "配合有关部门制定与人民法院工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准，研究建立适应性更强的编制制度，逐步实施法官员额制度； 研究制定与法官职业特点相适应的职数比例和职务序列的意见，适当提高基层人民法庭法官职级。"在十八届四中全会所确定的新一轮司法改革中，法官员额制更是其中的一项关键内容。如何合理地编制法官员额数，则是员额制改革的基本问题。《人民法院第四个五年改革纲要》提出要结合 "经济社会发展状况、人口数量 （含暂住人口）、案件数量等基础数据"进行员额管理。应当说法官员额制改革随着我国的司法改革一步步深入，在此次司法改革当中提出司法员额制改革是我国司法人员分类管理制度的重要举措以及应有之意。
第二节 国外法官员额制的经验。
由于西方国家的审判方式、法官职责、历史传统、司法辅助人员的配置等千差万别，所以法官员额的编制差距非常大，并不能够找到一个法官员额编制的现成的可以复制并加以推广的经验，但是通过对国外法官员额制的分析可以帮助我们找到对我们有利的分析。
1、单纯的法官人口比并不能够说明法官员额问题。
西方国家的法官人口比差距非常悬殊，我们不能够仅仅从法官人口比来确定法官的数量，确定法官的员额数量，应当结合法官的工作方式以及法官具体的职责等问题。英国的全职法官数量大约为 1000 人，日本的法官数量大约为 3000人，而美国联邦法院人数为 752 人，还有 930 名法官协助工作，美国州法院大约有 25000 名法官。德国法院有普通法院、行政法院、社会法院、劳工法院和财政法院五个法院系统，法院数量多而且人员也很多，德国的法官编制约为 21000名。在西方国家悬殊的法官人口比的背后是西方国家的不同的法院审判方式以及法院辅助审判运行模式。英国的全职法官数量仅有 1000 名左右，但是英国有近 20000 名非全职法官，而且英国有着数量庞大的治安法官队伍，这都极大的分流了法官的审判工作压力。美国法官审理案件的数量众多，但是美国有着完善的替代性纠纷解决机制。在美国仅有百分之六的案件进入了法庭审判程序，这极大的减少了法官的工作量。单纯的法官人口比并不能够说明问题，法官的工作模式才是确定法官数量的关键。
2、完善的司法辅助人员制度的建立是法官员额制良性运行的保障。
西方国家的司法辅助人员配置数量众多，种类精细，法官与司法辅助人员配合模式成熟，有效的减少了法官的工作量。美国联邦法院的法官与司法辅助人员的数量为 1:3 到 1:6,日本的四级裁判所约有法官 2800 名，法官以外的职员约为 21800 名。我们应当看到，在日本与美国司法辅助人员的数量远远多于法官，这与我国法官占到法院在职人员数量的百分之五十八形成了鲜明的比。西方国家奉行法官精英化原则，严格控制法官的数量，由于案件数量的大幅度增加，审判压力随之增加，各国采取的措施为增加司法辅助人员的数量。1951 年，每名联邦法官可配置 12.7 名辅助人员，到 1990 年，每名法官配置的辅助人员增加到29.9 名。
美国的这种做法在应对案件数量的大幅度增加时大幅度增加司法辅助人员数量，适当增加法官数量，确保了法官数量的相对稳定，保障了法官的精英化以及专业化，没有出现法官素质的滑坡，同时向社会提供了优质的法律服务。
第三节 当下中国的司法改革与法官员额制。
1、司法改革的总体布局。
改革开放以来，我国的经济获得了长足的发展，各项社会改革稳步推进，我国司法改革进程从未停止过，司法改革主要经历了三轮，第一阶段的改革从改革开放后到九十年代初期，以重建司法规范制度与司法秩序为中心；第二阶段的司法改革从九十年代初期到二十一世纪初期，以审判方式的改革问核心；第三阶段的改革以中央司法体制改革领导小组的成立为标志，以司法体制改革为核心。
经过了层层递进的三轮司法改革，我国司法实践当中的审判方式、审判组织、法官职业化以及法官管理制度等都经历了巨大的进步。第三次司法改革是在中央统一领导之下的、自上而下的改革，此次司法改革取得了很大的成绩，对完善我国现行的司法秩序带来了巨大的帮助，但是制度的完善并不是一朝一夕的事情，现在我国的法院独立和法官独立都面临着困境，主要表现在司法的地方化以及司法的行政化的问题。
我国此次的司法改革是一次自上而下的，由中央统一部署、充分试点基础上直指司法行政化以及司法地方化，努力促进司法机关独立行使审判权。此次司法改革所指向的司法地方化具体表现为人事管理的地方化；财政管理的地方化。人事管理的地方化是指法官院长以及主要领导由地方人大任命，这样一种任命制度对法院的领导产生了巨大的压力，进一步助长了地方领导向法院打招的风气，从而影响了司法机关独立刑事审判权。财政管理的地方化是指各级法院的财政都归属于地方管理，各地法院经费只能依赖地方财政提供，法院的判决在事实上受到地方政府的影响，滋生地方保护主义，与司法审判公正的价值取向背道而驰。此次司法改革所指向的司法的行政化是指审级独立非良性运行导致的上级法院对下级法院的干预；审委会的最终决定权对法官判决亲历性的破坏以及法官管理的行政化导致的法官判决受到影响。司法的行政化以及司法的地方化都是司法不能够良性运行的现实障碍，也是此次司法改革所指向的目标。
2、法官员额制的使命与任务。
法官员额制的推行有利于推进司法机关独立行使审判权，这与此次司法改革的目标相一致。法官员额制的推行与司法独立相互促进，互为因果。此次司法改革指向我国现行司法的行政化以及地方化现象，而司法改革去行政化与去地方化的目标是确保司法机关独立作出判决，亦即司法独立。司法独立是法官员额制改革进行的前提，如果没有司法独立那么法官员额制改革就是一次法院内部简单的人事调整，产生的效果并不会特别理想，无法从根本上解决我们国家现在出现的司法乱象。法官员额制改革也可以推进司法独立的进程。法官员额制改革之后，配合相应的法官保障制度可以促使法官内心独立办案的心态的形成，此种心态形成以后，会反过来推进司法独立的发展。
员额制的良性运行有利于司法机关独立行使审判权。我们认为司法独立包括三个层次，即审级独立、法院独立以及法官独立。现在我国的审级独立以及法院独立相对比较完善，而法官独立目前更多的体现为学术话语，而并非官方话语。
当然我国现在法官独立面临着"法官数量过度；精英化程度不够高；法官职业操守不够理想；法官职业保障很难达到支撑司法独立的水平与地步；我国的集体主义文化传统以及'谁来管法官'"的问题，虽然法官独立所面临的问题非常多，但是"确保司法内部独立的首要措施就是明确赋予法官依法办案的权力并构建以法官为权力主体的办案制度".法官员额制的推行在制度上保障法官依法独立行使审判权，并且有助于法官依法独立办案的心理的形成，如果此种行为模式能够成为法院判决方式方面的文化以及传统的话，那么法官的员额制的实行会大大的推进司法独立的进程。
法官员额制实现的良性运行的前提之一是司法机关独立行使审判权，我们认为，司法机关独立行使审判权内含的一个条件是法官依法独立行使审判权，亦即法官独立。现在我们国家司法的乱象之一就是法官受到行政化与地方化的影响而不能够作出独立判决，所以说司法独立尤其是法官独立是解决这一乱象的重要举措，如果单纯的实行法官员额制，而并不能够确立法官依法独立行使审判权，那么这次法官员额制改革仅仅是一次法官内部的精英化的遴选，司法仍然受到地方化与行政化的侵蚀，法官员额制改革的意义将大打折扣。
第四节 确立法官员额制的意义。
法官员额制是作为加强法官职业化建设的一项措施被提出来的，法官的职业化是一个复杂的系统性工程，它涉及到法官的职业准入制度、法官的职业保障制度以及对法官的监管等方方面面。而法官员额制作为法官职业化建设的重要一环，对法官的职业化建设具有重要意义。
1、促进法官管理的去行政化改革。
法官员额制的实行，可以促进法官管理的去行政化改革。法官员额制改革应当弱化法院领导对具体案件的影响，让具有"亲历性"法官在具体案件的审理上，自主作出决定，促进法官管理的去行政化改革。历史上，由于对法院司法审判活动的特殊性认识不足，虽然将法院定位为司法机关与行政机关不同，即认为法官行使审判权，而行政机关行使行政权，并且宪法规定了法院依法独立行使审判权不受其他机关、团体和个人的干涉，但是由于司法的行政化以及司法的地方化，在司法实践当中对法官的管理更多的比照行政人员进行。法官员额制改革有助于打破这一情况。抛开现行困难不谈，笔者认为，我国比较理想的改革模式是法院管理的扁平化，即法院有一个院长，院长作为法院的领导对整个法院进行管理并且向人大负责并汇报工作。院长之下设立一个副院长，副院长的职责是进行行政管理，副院长的职责范围不涉及司活动，做该法院的"后勤部长".在院长以及副院长之下根据审判范围划分不同的审判庭，审判庭内只有法官以及司法辅助人员，不设庭长，或者庭长由各个法官轮流担任。这样的模式之下进入员额的法官受到行政影响而不依据自己的意志作出判决的现象会明显减少。但是参照这种模式的改革在我们国家目前行不通，因为这种改革方法会将目前法院系统当中的全部中层领导以及除院长以外的高层领导推到司法改革的对立面，使得本就困难重重的司法改革失去了非常重要的支持力量，司法改革将无法推进。但是法官员额制改革应当弱化法院院长、副院长、庭长、副庭长的权利，让进入员额的法官能够依照自己对事实以及法律的理解，独立作出判断，法官员额制的实行应当为法官独立行使审判权创造条件。法官员额制实行以后，弱化法院行政领导的权力，逐步建立以法官为核心的运转模式，逐步减少行政化对法官做出判决的影响。
以深圳市福田区法院进行的司法改革试点为例，福田区法院的改革弱化了行政色彩浓厚的庭室的职责，突出了审判长的地位，在法院内部形成以审判长为核心的运行模式，对每一个审判长配置相应的司法辅助人员，即"1+2+3+4"模式，即一个审判长配置两名法官、三名法官助理和四名其他辅助人员。深圳市福田区法院的改革对法院的改革提供了有益的借鉴，但是应当指出的是法官依法行使审判权不应当仅仅是审判长依法独立行使审判权，而其他法官受到审判长的影响，在审判长负责制的运行过程中会使审判长成为类似于庭长的角色，即可以影响其他法官处理案件。审判长负责制也与司法独立理论相冲突，司法独立并不是仅仅指一部分法官独立而另外一部分法官不独立，在员额制的推进过程当中我们应当赋予每一位法官以独立的办案权，弱化法院领导对具体案件的指导。当然，法官做出判决也并不能完全自由，应当以事实为依据，根据法律形成内心确认进而作出判决。
2、突出法院的审判核心职能。
法官员额制改革后，法院将把主要力量集中到审判工作当中，突出法院的审判核心职能。我国现在法院的在编人员有三十三万左右，其中法官占到其中的百分之五十八，即二十万人左右。从数量角度来讲我们国家的法官已经比较充足，但是为什么现在法官面临如此大的审判压力呢？其中一个重要原因是法院要应对非常多的非审判任务，以及有比较多的非审判人员，这些人从事着后勤管理、行政指导以及政治工作等非审判任务。这次法院的司法员额制改革的一个重要任务就是将法院的主要经历都集中到办案上面，突出"审判"作为法院的核心职能，减少法院的非法官人员以及非法律辅助人员的的数量，促使法院将主要的精力都集中到办案当中去。这次司法改革的上海方案关于法官员额制的规定是法官占到法院人数的百分之三十三，行政人员占到法院人数的百分之十五，司法辅助人员占到法院人数的百分之五十二，广东方案、海南方案、甘肃方案都将法官的员额定位为百分之三十九，司法辅助人员数量为百分之四十六，其他人员数量为百分之十五，由此可见，无论是哪一套改革方案，法院都将百分之八十五的人员都集中到审判活动当中，突出"审判"这一核心职能是此次法官员额制改革的目标之一。
突出"审判"这一法院的核心职能，不仅从司法行政人员的数量的减少上体现出来，更从法官员额制实行之后法官的运行模式中体现出来。法官员额制实行以后，法官应当进一步减少法官的行政性事务，法官应当将绝大部分精力集中到审判上面。行政性事务的减少为法官真正成为专业审判者创造了便利条件。这是法官专业化以及精英化的要求，也是法官面对沉重的审判压力所应当采取的必然举措。员额制之后，特别是法官与司法辅助人员的配合模式确定之后，法院系统内的百分之八十五的人都将主要精力集中在审判当中，这是法官员额制的必然要求，也是实现现代审判的应有之意。
3、推动法官的职业化和精英化。
法官的职业化要求法官在执业活动中具有自己独特的知识结构体系、思维活动方式、工作方法以及行动方式。并不是每一个具有不同知识背景以及思维方式的人都可以成为法官的。虽然德国法律界认为"法官是可以培养和培训出来的"但是我们从德国的法官遴选制度当中可以看到德国对法官的遴选非常注重法律专业背景以及法律执业经验，虽然德国法官的培训制度非常完备，但是法官的培养的重点是在具有法律专业知识的法律人中培养出来的，德国的法官遴选制度非常严格，要经历两轮考试并且具有多年的司法实践经验才有可能成为法官，法官的培训是为了保持法官知识的更新从而跟上时代行使，而不是对进入法院系统的不称职法官进行培养。
法官的职业化实际上隐含着法官的精英化的要求，法官的精英化的要求主要有两个方面，即法官素质的提高以及法官数量上的精简。无论是法官素质的提高还是法官数量上的精简都是此次法官员额制改革的应有之意。法官员额制的实行意味着对法官队伍进行一次瘦身，我国法官队伍建设，即现在有一部分担任法官的人不再是法官。以海南省为例，"海南现有法官 1540 人，改革后，法官人数将减至 1100 多人"而这还是在海南法院确定的员额为百分之三十九的情况下产生的，如果是司法改革上海方案所确定的百分之三十三的法官员额比例的话那么法官数量会减少的更多。由于改革开放后我国的法治建设的起点很低，我国法官队伍良莠不齐。在改革开放初期，进入法官队伍的标准没有确定，当时出现了行政干部以及复转军人等不具备法律专业知识以及法律思维的人进入法院的现象。
一九九五年《法官法》通过，法官的基本任职条件的以确定，但是我国法官的精英化道路依然任重道远。此次法官员额制改革的一个重要内容即从现在的法官内部遴选具有丰富审判经验、深厚理论功底、能够对具体案件进行理论升华的现代法官，这无疑要求法官具有专业化的知识、技能以及思维方式，也是法官专业化的具体要求。一般都认为西方国家的法官都是精英，这是因为西方国家对法官的严苛的遴选标准，我们国家在现象法官队伍当中进行挑选，是使法官精英化的一个步骤，为了使法官进一步精英化，另外一个重要的方面就是建立完善的法官培训制度。在社会迅速发展以及知识迅速更替的当今社会，精英之所以为精英，根本原因在于精英能够跟的上知识更新的速度。建立完善的法官培训制度提高法官的知识更新速度，成为能够跟的上社会步伐的法律人，真正成为法律上的精英。
4、增强法官职业保障，确保审判独立。
法官的职业保障制度是法官能够在现有岗位安心工作的非常重要的一项制度性措施。在十八届三中全会党宣布进行司法改革后，我国法院出现了离职潮，之所以在改革之前出现离职潮，很大一部分原因是我国的法官保障制度并不完善。法官的职业保障制度包括两个方面，其一为职位保障制度，其二为经济保障制度。法官的职位保障制度是指法官一经录用，非因《法官法》规定的情形，并且经过法定程序，而不得对法官进行职位上的剥夺以及限制。法官的经济保障制度是指法官作为维护社会公平正义的最后一道屏障，理应获得丰厚薪水以及相应的物质保障措施使得法官能够以一种比较超然的态度对案件进行审判。汉密尔顿曾经讲"谁控制了法官的生存，谁就掌握了法官的意志。"现行我国法官的职业保障制度并不完善，法官的职业保障制度是法官能够依法独立行使审判权的基础，也是此次法官员额制改革的应有之意。在美国的司法实践当中，明确规定了联邦法院大法官的职位的终身制度。良好的法官职业保障制度是法官能够进行独立行使审判权的保障，法官行使审判权不因不受不合理因素的影响而独立作出判决而对当前职务有影响，以及法官享有优厚的待遇而以超然的态度进行审判，法官的职业保障制度有利于使法律成为法官的唯一上级。
法官独立以及丰厚的物质保障是西方国家司法良性运作的保障，并且使法官将当前的职业作为长期的职业选择。以英国为例，从英国的现行制度角度来讲，所有的法官都要从出庭律师当中进行遴选，而高等法院的法官更是要从具有十年以上执业经验的出庭律师当中进行遴选，而且进入司法界会被认为是"职业走到顶峰的一种荣誉象征".这与我国现在出现了法官跳出法官队伍进入律师队伍形成了鲜明的对比。英国之所以出现优秀律师以进入司法系统为荣耀的状况，除了历史传统以及知识分子的身份自觉以外，一个重要的原因是英国法官的职业保障制度。与我国现在依然在进行的法官独立与法院独立的争论不同，英国在历史上就深度认同法官独立，法院独立是在现代法院制度建立起来后提出的概念，所以英国法官依据自己的内心确认忠实于法律，以法律作为唯一上司作出判决是顺理成章的事情。而由于英美法的特点，法官作出的判决有可能成为判例从而对以后的判决形成影响，进而对公共政策产生影响，这非常契合知识分子改造社会的身份认同。而英国的法官在收入方面虽然并不能够与律师相比，但是相较于普通的公务员法官的薪酬则相当优厚，而且具有非常优厚的养老金制度，即法官的养老金为退休前年薪的三分之二，在英国法官薪酬远高于普通公务员的情况之下，丰厚的养老金制度对吸引律师进入法官队伍起了重要作用。法官独立与丰厚的薪酬使得法官职位对优秀律师富有吸引力，促进了英国法律的良性运转。建立符合中国特色的职业保障制度对稳定法官队伍，实现法官队伍的精英化，确保审判独立具有深远意义。
5、提高审判质量与效率，提升司法公信力。
法官员额制改革能够将更多的优秀法官留在审判一线，从而提高审判的质量以及效率。我国现行的法官管理体制的晋升参照公务员系统进行，即对法官的晋升比照行政系统进行，对法官进行行政等级的评定，以行政等级来确定工资以及其他福利待遇。这样会造成一线法官认真进行审判活动的目的是进行行政等级的提升，进而担任法院的领导职务，即担任法院院长、副院长、庭长、副庭长。司法实践中，虽然有的法院领导依然奋战在一线审判活动当中，但是大部分的领导不从事或很少从事一线审判工作。不可否认，从事领导职务的法官大部分都是法官队伍的精英，而法官队伍的精英脱离审判一线，这在事实上影响了审判的质量以及效率。笔者认为法官员额制的改革应当以法官等级为中心的评定标准取代行政等级为中心的评价标准。现在我国将法官分为四级十二等，即第一等为首席大法官；第二等为大法官，分两级；第三等为高级法官，分四级；第四等为法官，分五级。以法官的等级制度来评价法官代替现在的行政等级制度，法官依据法官等级来确定工资以及福利待遇。这样有利于法官将主要精力集中到审判工作当中，而不是行政级别的评定上，这样有利于将优秀的法官留在审判一线，提高审判的质量以及效率。
法官员额制改革有利于提高司法效率。现在我们处于"诉讼爆炸"之后的相对稳定期，法官的审判压力很大。1978 年我国全国审判的案件大约是 61 万起，2014 年全国审结的案件大概是 1200 万起，增长了 20 倍。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要将立案审查制改为立案登记制，在可以预见的将来，案件数量会进一步增加。而我国法官人数从 1978 年的 6 万人，增长到现在的 20 万人，法官人数的增长速度与案件的增长速度无法相提并论。而我国的法院，尤其是发达地区的法院面临沉重的案件审判压力。法官员额制的实行有利于提高司法效率。法官员额制的实行其中一个重要的方面是厘清法官与司法辅助人员的关系，现在法官承担着比较多的审判的非核心职能，而法官员额制改革后，法官承担的非核心审判职能将交由司法辅助人员行使，法官只负责核心的审判职能。通过法官员额制改革，厘清法官与司法辅助人员的职责，法官只负责审判工作的核心问题，司法辅助人员负责相关的辅助性问题，这样就可以提高法院的审判效率。这是在现在我国不能够大幅增加法官数量的情况下对"诉讼爆炸"比较好的应对方法。
确定法官员额制之后也可以增强司法公信力。在目前的司法实践当中由于法官的精英化程度不高，而且由于司法地方化以及司法行政化的影响，法官作出判决面临很多掣肘因素，所以法官做出的判决的司法公信力有待加强。司法实践中表现为执行难以及案件当事人更倾向于用尽司法救济的途径。西方国家法官的优厚待遇以及完善的职业保障制度使得他们可以以超然的态度独立作出判决，西方国家法官的审判权威地位受到广泛认可。在我国的实践当中，由于司法机关在整个国家机构中的地位并不高，司法权的行使受到了很大的限制，我国的司法裁判更多的是对具体个案的判决，与英美法国家形成判例对社会产生广泛影响不可同日而语，我国法院判决对公共政策创制的影响微乎其微。当然现在法院判决面临着公信力缺失的问题并不单纯是法院的原因，半陌生人社会当中法官做出判决往往受到各个方面的因素影响，有制度化的受到我国司法行政化以及司法地方化的影响，也有一些非制度化因素，例如所谓的关系案、人情案。法官员额制的推行，法官队伍会进一步精英化而且司法的行政化以及地方化对法官的影响将下降，法官员额制的实行有利于法官依法独立作出判决，有利于增强司法公信力。
