“货币是一种筹码，价值不在货币的本身，而在货币政策的信用。所以货币的价值，不在主观上所代表的准备金额，而在人民对于政府的信用。”
因而要建立良善的货币及发行制度，货币发行权的统一立法和中央政府的政治权威就显得异常重要。在货币发行史上，西方各国先后经历了由分立主义（自由发行）向集中主义（独占发行）过渡的发展时期，至20世纪前半期，集中主义已是大势所趋。
如1844年英国银行则例（皮尔法案）公布之时，发行银行多达279家，1897年存43家，至1910年前后，仅余13家。德国1875年发行银行为32家，至1910年仅余4家。随着发行银行的减少，最终中央银行代表国家权威实现了独占发行。
我国自秦汉以来，对货币发行权是否由中央政府统一立法并回收一直存在论争，[4]发行权也始终未能实现统一。近代肇始，币制发行权须由中央政府通过立法集中行使已经成为一种共识。最早在张君劢于1922年8月主持起草的《国事会议宪法草案》（甲种，联省共和国案）中，就从宪法层面明确了币制立法权须由国家集中行使，此后的历次宪法或草案都予以认可。但由于多种因素影响，北京政府并未能实现货币的统一发行，而具有实质意义的立法改革直至1935年前后方才出现。
一、制度肇始：从《币制则例》到《国币条例》
严格地讲，我国“古代的货币没有制度可言”，“各种货币都可以无限地使用”，[5]轻重成色随时随地而变。近代币制更趋紊乱，各省为制，不相统一，[6]更为严重的是，大量涌入的外国银元又对中国币制造成了极大的冲击。
1929年来华的美国甘末尔顾问团甚至称：“中国的币制是在任何一个重要国家里所仅见的最坏制度。”
从立法层面看，较大规模的制度变革自咸丰年始。当时太平军兴，国家财政困竭，朝廷内外建议改革币制者甚多。代表者如御史王茂荫1851年9月19日上折请行之钞法，江苏巡抚杨文定、福建巡抚王懿德等人推行纸币之奏等，最终促成了1953年7月21日《奏定推行官票章程》的公布。
盛宣怀1908年赴日调查时曾会见伊藤博文、松方正义及日本银行总裁松尾臣善等人，与闻“立宪必先清理财政（伊藤语）”“财政必先整齐币制（松方语）”等至理，回国后上奏《建议由中央银行统一币制并拟定划一币制办法折》，强烈要求以大清银行（中央银行）为依托统一货币制度。
1910年4月16日，清政府公布《币制则例》以统一全国货币发行制度，其中规定大清国币单位名曰圆（第一条），要求各省私铸一律停止（第二十条），凡在大清国境内，以大清国币交付者，无论何人，无论何款，概不得拒不收付（第二十二条）；并规定新设之大清银行为国币兑换机关（第十二条）。
此外，在度支部主持下，清政府还制定有《通用银钱票暂行章程》（1909）、《兑换纸币则例》（1910）、《宣统宝钞章程》（1911）等多部法规，[11]对纸币发行进行管制，强调发行纸币属于国家特权，纸币一切兑换发行之事统归大清银行管理等。南京临时政府成立后，在财政总长陈锦涛主持下也曾出台《币制纲要》六条[12]，但上述法规最终收效甚微。
袁世凯承继民国之后，发行集中主义之币制改革仍在持续，主要为国务总理兼财政总长熊希龄主持之《国币条例》及《国币条例施行细则》（1914），[13]其中规定国币（银元）之铸造权专属于政府（第一条）。为了配合《国币条例》，北京政府又于1914年3月8日设立币制局，并任命梁启超为总裁。梁氏在旅居日本时就以为，整理货币、流通金融为中国救亡图强之第一义，刚辞任司法总长的他欣然接受了这一职位，希望在币制改革上有所建树。
然而其起草的改革币制金融的条例、办法却为北京政府所不用，梁遂辞职并无奈自嘲“吾惟知吾才力所不逮已”。
此后，梁启超、王克敏、曹汝霖先后执掌财政，皆努力维持币制改革之步骤，但货币发行制度仍未能出现根本性革新。
对于此次货币法制改革，叶叔衡认为：“与宣统二年的币制则例大同小异??袁世凯对于币制还是他在光绪三十年主张用两的思想。”进而提出中央政治权威的削弱才是改革失败的主要原因。也有学者认为只有真正废除传统之银两制度，方能“完成其国币条例上所谓‘圆’之真意义是也”。
除了以《国币条例》为核心的银元发行制度外，熊希龄主持的币制改革计划中也提出对纸币实行统一发行主义，并希望由中国银行集中纸币发行权，于1913年先后公布《商业银行条例》《收回各省商业银行纸币办法》《整理各省官发纸币法案》等法规，[17]试图收回发钞权。
1915年9月17日，财政部泉币司法规币制委员会提出《为谋统一币制行用国币对外国银行发钞请援约研究设法交涉付稿》，建议政府禁止外国银行发行钞票。
1915年10月20日，财政部呈准公布《财政部取缔纸币条例》九条，[19]要求将纸币发行权集中于中央银行（后修改为国家银行），该条例是北京政府最为正式的一部管制纸币制度的法规，条文详尽，举措具体。
1918年8月10日公布的《整理币制令》清晰传达了北京政府上述法制改革的缘由及预期：“政府于软币制度向主统一发行，纸币之权采取少数中央银行之制，今者中国银行与交通银行同具中央银行之性质，发行兑换券之特权自当由两银行共享之，至其他各银钱行号当逐渐停止或限制其发行。如各省官商银钱行号发行票纸，未发者不准增发，已发者逐渐收回，或由中国交通两银行承受其发行之权，或由原发行行号领取中交两行兑换券代为发行。严定准备随时抽查，使银钱行号专力于存放汇兑之正业。外国银行之发行钞票者，酌加限制，只可减少不可增加??而准备地点尤要在择全国金融之重要地点集中存放。”
由于北京政府时期中央政治权威始终缺失，战事不断，财政窘迫，尽管国家法规频繁出台，但却收效甚缓。此举招致已经走向自治的民间金融社会的极大不满。
1920年，以上海银行公会会长盛炳纪为首上呈政府《关于节流财政确定币制诸端建议书》，质问：“究竟政府对于兑换券制度执何方针，何者宜准？何者宜斥？”并要求允许金融界介入政府财政金融决策的形成过程。
但直至北京政府结束，货币发行制度仍然未有根本性变化，发行权始终未能实现统一。学者言之，自光绪二十三年中国通商银行开始发行迄至1927年，“取得发行权之银行不下三十余家”。
二、制度突破：“废两改元”
南京国民政府坐定后，货币发行制度如何从北京政府的泥潭中脱困，成为了金融制度变革，整合全国金融乃至经济资源的最大前提。叶叔衡讽刺说：
“废两用元到现在还是问题，这真是可以表示二三十年来中国的政治情形了。一个国家里的各种现象都是互相关联的，所以往往可以由一件事情窥测全国的状态。但是比币制情形更能表现近年中国的政治的，恐怕很少——如果是有。”并认为，想要一次性解决货币发行问题，还是需要些前提条件，即“政府的信用与权力问题”。而对于中国大规模制度改革的前途，至少“必须忠实地履行”的三个条件，即：“一，必须脱离纷乱而不固定的政治关系；二，必须完全由专门家来住持管理；三，必须受极严密而有效的财政监督。”而南京国民政府也正是靠这三个条件成就了破题之局。
首先，自辛亥以来，民国首次在形式上实现了政治意义上的大一统局面。
其次，自1928年全国经济会议、全国财政会议之后，宋子文主持下的全国性财政收支、监管体制基本搭建成型，如《中央财政整理委员会组织条例》《财政部组织法》等组织性、管理性法规及时出台等。尽管实际效能还远不尽如人意。
再次，也是最直接的，以马寅初为首的一批学界、业界精英参与了法制改革的进程。如1928年4月27日，国民政府第五十八次会议通过了浙江省政府马寅初委员所提“统一国币废两用元案”，①并就此命令财政部核定计划十条，②在1928年全国财政经济会议上提出讨论。
该方案原定1929年7月1日全面推行，实际上延至1933年初，财政部才开始在上海组织金融界人士商讨废两改元实施计划，财政部钱币司司长徐堪、中央银行副总裁陈行、上海银行公会会长李馥荪、上海钱业公会会长秦润卿、中国银行经理贝淞荪、交通银行经理胡孟嘉等人都参加了计划制定。
在牵一发而动全身的上海金融业，上海银行公会对政府的此次制度改革态度积极肯定。但由于牵扯到钱庄业利益，上海钱业公会不赞同马上实施改革，③并发表《敬告国人书》，认为：“改革之始，必须顾虑周密，行之得宜。”建议政府注意三事：一为铸币权统一；二为银两与银元之折价标准应做权衡（此项于钱庄影响最甚）；三为纸币发行权之统一。
向财政部上书请求暂缓改革。由于“全国的金融政策，向来是惟上海马首是瞻”，财政部开始在上海先行进行制度试验，于1933 年 3 月 1 日公布了《上海先施行废两改元训令》。④3月8日，又公布了《银本位币铸造条例》，[27]规定银本位币制铸造专属于中央造币厂（第一条），银本位币定名为元（第二条），凡公私款项及一切交易用银本位币授受，其用数每次均无限制（第八条），并规定了新旧币兑换办法，以逐步淘汰旧币（第九条）。
4月5日，财政部顺势向全国发布了《财政部关于废两改用银本位币布告》，宣布自4月6日起，“所有公私款项之收付与订立契约票据及一切交易，须一律改用银币，不得再用银两。??是日以后，新立契约票据与公私款项之收付及一切交易，而仍用银两者，在法律上为无效”[28]。在相对统一的中央政治权威支撑下，废两改元制度在历经数十年讨论之后终成现实，也为建立全国统一的货币发行制度清除了障碍。
学者谓之，废两改元“始于民六，盛于民十，发展于民十二，再兴于民十七，终成于民二十二”。其不成功之原因，“一半由于政府之疏忽萎靡，一半由于社会之畏首畏尾。其阻力之最大者，约可分为社会普通论调，钱庄业之顾虑犹豫，及海关与外商之牵延不决三项”。如今，“如此艰难繁重之问题，竟于民国二十二年三四月中，彻底解决之，此于中国币制改革史中，所当大书特书者也”。
面对如此重大的制度革新，经济学家章乃器却保持着一贯的冷静与清醒，提出当前中国的币制改革“如果是向着币制统一和货币权独立的方向努力，对于民族解放是有着相当的意义的。??譬如废两改元运动，就已经把许多封建性的以地方行会势力为基础的计算货币消灭，在历史上是有相当的地位的”。但是，外受殖民控制，内部政权割据的中国政治时局“自然也要使一切统制不能收效”。特别是“因为中国国权的低落，我们改革了币制之后也不能希冀得到别国改革币制所能够收到的利益”，如经济的复苏、预算的平衡等等。最后警告执政者“币制改革以后的情形，大概是不出所料，今后的金融政策假若是依然循着币制第一主义者过分乐观的路线，前途的危机是很可怕的”。
果然，章乃器一语成谶。1934年，世界范围的“白银风潮”爆发，大量白银外流，国内通货紧缩，金融困窘，刚刚落定的制度改革再起波澜，货币制度需要更为彻底的改革突破口，革命性的法币（不兑换纸币）制度成为必然选择。
三、制度革命：法币制度
法币制度即意味着更为现代的早期纸币本位制，即有现金准备的纸币制度，是向真正的纸本位制度过渡的中间阶段。①为了获取足够的理论合法性，保证制度的顺利推行，法币政策被直接称之为是孙中山之“钱币革命”理论的初步实践，如蒋介石所言：“法币政策是什么？今日不妨明言之，就是我们总理所主张的‘钱币革命’的成功。”[31]
制度的推行以1935年11月3日财政部长孔祥熙发布《新货币法令》（又名《施行法币布告》）为始，[32]全文如下：
“自近年世界经济恐慌，各重要国家相率改定货币政策，不许流通硬币。我国以银为币，白银价格剧烈变动以来，遂致大受影响，国内通货紧缩之现象至为显着，国内工商凋敝，百业不振，而又资金源源外流，国际收支大蒙不利??政府为努力自救，复兴经济，必须保存国家命脉所系指通货准备金，以谋货币金融之永久安定，兹参考各国之先例规定办法即日施行。
（1）自本年11月4日起，以中央、中国、交通三银行所发行之钞票定为法币，所有完粮纳税及一切公私款项之收付，概以法币为限，不得行使现金；违者全数没收，以防白银偷漏，如有故存隐匿，意图偷漏者，应找准危害民国紧急治罪法处治。
（2）中央中国交通收纳银行以外，曾经财政部核准发行之银行钞票现在流淌者，准其照常行使，其发行数额即以截至十一月三日止流通之总额为限，不得增发。由财政部酌定期限，逐渐以中央钞票换回，并将流通总额之法定准备金，连同已印未发之新钞，及已发收回之旧钞，悉数交由发行准备管理委员会保管。
（3）法币准备金之保管及其发行收换事宜，设发行准备管理委员会办理，以昭确实而固信用。
（4）凡银钱行号商店及其他公私机关或个人，持有银本位币或其他银币生银等类者，应自十一月四日起，交由发行准备管理委员会或其他指定之银行，兑换法币，除银本位币按照面额兑换法币外，其余银类各依其实含纯银数量兑换。”
作为与中国、交通两行并列的特许国家银行，中国农民银行起初被排除在货币发行银行之外，但其通过蒋介石让财政部发文，也获得了钞票“与法币同样行使”的额外待遇，但加入法币发行银行的要求最终没有得到财政部的让步。②直接法律依据是财政部1936年1月20日公布的《中国农民银行发行办法》，[33]规定发行之钞票，限一万万元为度，与法币同样行使（第一条），发行区域应注重陕、甘、川、滇等边远省区（第二条），发行准备金应全数交由中央银行保管（第三条）等。对于中国农民银行强行取得的发行权，有学者给出了这样的评论：中国农民银行的发行“实与统一发行之计划有碍，为研究金融学者所百思不得其解之疑题也”。
在法币政策正式推行的同日，孔祥熙发表宣言，强调政府会对中央银行制度实施根本性革新，以保证日后将货币发行权完全集中于中央银行，以合西制：
“现为国有之中央银行，将来应行改组为中央准备银行，其主要资本，应由各银行及公众供给，俾呈文超然机关，而克以全力保持全国货币值稳定。中央准备银行应保管各银行之准备金，经理国库，并收存一切公共资金，且供给各银行以再贴现之便利。中央准备银行并不经营普通商业银行之业务，惟於二年后享有发行专权。”[35]
《财政部1934年会计年度及该期以后财政情形报告》总结了1934年7月到1936年7月的财政金融改革情形，认为“本期财政上之最堪注目者，厥为币制改革”。“币制改革目前可谓已达成功期望，国内外舆论亦咸表赞许。”今后之重要步骤即为辅币统一与中央银行改革。“筹设中央准备银行为发行法币之独一机关，并为国家唯一之准备库，俾得对于金融及放款加以统制，并调剂全国银行之业务，稳定国币对外之价值。”
法币实施后一年，政府及社会各界对于法币施行之效果大都持积极肯定之判断。①中国银行1936年的营业报告称：“自新币制施行，其成就已逾倡导者之预期。货币统一亦渐次成功，法币业已通行全国。即昔日几全为地方银行私家银行纸币流通之边远区域，法币亦逐渐通行。过去一年来之进展，足以表示货币管理之益见集中，外汇之异常稳定，物价之显着回涨，工商业之复兴，以及国内贸易之改善。”
有学者甚至认为，“此项新货币政策，对于中国国家经济及国民经济方面，关系至为重大，系关系国家兴亡于一举”。更为重要的是，“法币政策之施行，已经奠定了统制金融的健全基础，而为战时财政的准备”[39]。
客观而言，抗战八年，国民政府之所以能支撑到最后，法币政策及其所奠定的金融制度及秩序功不可没。如蒋介石所言，抗战持续，“而财政之所以尚能维持到如此程度者，就是由于法币政策之成功。
法币政策??就是我们总理所主张的‘钱币革命’的成功”[40]。 法币政策颁行之后，为配合制度革命，财政部短时间内先后颁行了近三十种条例或办法，政府主导色彩浓厚。法币制度的成功一方面显露出政府变革制度不可动摇之决心，另一方面也说明，我国自清末以来货币制度改革之艰难历程，实受国内政治影响最甚，中央政治权威的存失直接决定着制度进化的成效与方向。
四、制度失控：从金圆券到银元券
抗战爆发后，国民政府的财政金融制度遭遇了1927年以来的最大考验。[41]一般而言，公债政策（国家信用之间接应用）、通货政策（国家信用之直接应用）、租税政策，“同为战时财政之三大支柱”。其中以租税政策为最健全之选择，公债政策次之，而依靠发钞实行通货膨胀为最下之选择。但就救急性而言，则顺序正好相反。
通货政策之优势在于，对于战费筹措之紧急而言，发钞最为直截了当，可救国家于战争危难之边缘。公债政策则易于遭遇市场饱和，难以持续跟进，对于长期战事尤为不适，尤其是当前政治动荡，国信大减。租税政策以国民之合力与战事之消耗抗争，自然最为健康，然而致命的是，战争往往会直接破坏一国原有之租税体系，国家之租税收入下降为战时必然之走向。况且一国之租税以民众之负担能力为基础，税额过重，会直接损伤政府之民众基础。②显然，国民政府优先采取了增加发行以应对巨额财政开支，加之常年战事对法币信用的破坏，让刚刚稳定的货币发行制度变得岌岌可危。
南京国民政府的美籍财政顾问杨格曾提出，“中国在八年抗战中是简直无法能够避免严重通货膨胀的”，随着沦陷区的扩大，政府税收逐渐减少，根本不足以应付沉重的战费，而只能依靠公债与银行借款，而银行借款会直接导致钞票滥发信贷膨胀。
1942年以后的国民政府也曾试图从制度上加以控制，但均难见成效。最终通货膨胀严重损害了南京国民政府的国内外威信，并成为政府更替的一项主要原因。
杨格在1946年回国前曾对国民政府建议，当前最首要的问题乃是“中国人民需要和平及工作，与生活之机会”。“当前最基本之经济及财政问题厥为裁减军费”，并“力求财政之稳定”，方能最终解决问题。
当时国内也有学者提出，“我国当前经济之根本问题，实为通货问题。而造成通货膨胀之原因有财政膨胀与信用膨胀两方面”，财政膨胀即国家预算不能平衡，增加发行所致。
同时，由于不稳定的政治经济状况及其他多种原因，国民政府希冀的美国援华法案迟迟难以落实；国内“若干政治集团（又）操纵政治，亦为中国经济安定恢复之阻碍”；特别是内战的全面爆发，让法币制度失去了回生的最后机会，最终走向解体。
法币制度解体后，国民政府于1948年8月19日公布了《财政经济紧急处理办法》，[46]开始发行新货币——金圆券，规定自即日起，以金圆为本位币，十足准备，发行金圆券，限期收兑已发行之法币及东北流通券（第一条）。同时公布了《金圆券发行办法》[47]，作为金圆券发行制度的基本法律依据。
金圆券制度开始推行后，各界评价不一，少数学者认为：“综观办法全文，瑕瑜互见，大体言之，实不失为一种救济丹之方案，增本补元，则有赖乎其他各种办法之增益，尤以引导游资纳入生产正轨，改革政治，养成廉正公勤风气，为当务之急也。”
但诸多金融界人士对于政府此次的救急式币制改革持批评意见，如1948年8月27日上海金融界星五座谈会上，朱斯煌直言，此次币制改革“政治性大于经济性”，而用政治手段是难以完全解决经济问题的。
金圆券发行制度未能找到植根的土壤，最终失控，再次陷入恶性通胀。朱斯煌称其为一场“光怪陆离的经济戏法”，“金圆的膨胀不特无法遏制，而其继续膨胀，虽财长由结束发行之语，而事实适得其反，??币制前途，将益陷于深渊而不可自拔”。
面对金圆券发行制度的再次解体，行政院1949年7月1日第七十二次会议议决，并于7月3日发布了《行政院币制改革宣布电文》，[51]文中财政部长兼中央银行总裁徐堪称：
“谨查近月以来，度支失调，金融紊乱，人民对于纸币失去信心，不仅政府收支无可凭藉，工商买卖、亦因交易媒介之缺乏，陷于瘫痪停顿之困境。
亟须探本穷源，寻求解决之方。我国民间习用银元，信任硬币。自法币、金圆两度贬值以来，此种趋势尤为明显。 便于重建币信计，提先回复银元本位，此后公私收付，悉以银元计算，使一切经济生活、财政收支得有统一之观念与稳定之标准，以除清过去庞杂紊乱之弊害。”
财政部同时出台《银元及银元兑换券发行办法》，授权中央银行发行银元兑换券，推行银元券制度，再提改革。五点改革意见如下：
“一、历来币制信用值毁坏，其咎不在币制本身，而在于财政收支之失平，专恃通货膨胀，以为挹注之故。政府惩前毖后，必当痛下决心，力矫此弊。故于币制有所改革之后，当竭全力，以谋财政收支之适合。??总期收支相称，趋于正轨。??今后中央银行依照规定发行银元兑换券与国库收支调拨，绝对划分为两个系统，各自独立，不相牵混。国库需款周转时，必依规定提交准备金与中央银行后，方能支取款项，绝不能有所通融。而政府各部门在预算范围以为，任何重要设施，非先筹有财源，不得请支经费，以保持财政收支之均衡，维护金融、经济之安定。二、稳定币值，充裕物资，同为安定经济之必要条件。”然而，不待银元券进入发行，南京国民政府已经黯然退出历史舞台。
持公而论，近代中国历届政府都在试图推动货币法制的进化，国家法的频繁出台与试验就是很好的例证。只是1927年之前，中央政治权威的缺失导致制度文本缺乏执行力与约束力，直至南京国民政府成立后，中央政府权势再次集结，国家主导性的制度革命方才有所突破。
多数学者认为西方的制度革命之所以成功，缘于其早期的自由市场与竞争机制，而近代中国的失落则是由于专政政治。但结论并不应该如此绝对，所谓“中西方经济中真正的区别在于国家的重要性、作用和功能”的判断或许略显公允，[52]即国家主导模式是近代中国各项制度能够突破的主要原因，同时也是西方兴起的基础所在，只是西方国家在经济发展中积淀的功能在近代中国出现异化，最终，制度又以归咎于国家主导的事实走向解体。
参考文献：
[1]程鲁丁.重建币信问题[J].银行周报，第32卷第50期（下）,1948-12-20.
[2]孙祖荫.各国中央银行比较论[M].上海:商务印书馆，1933：1-6.
[3]梁启勋.中央银行制度概说[J].庸言，第1卷第14号.1913-06-16.
[4]郭彦岗.再论货币发行的集中统一——从中国古代货币铸造发行权大论战中探索可借鉴的经验[J].中国钱币，1987，（1）：19-25.
[5]彭信威.中国货币史[M].上海：上海人民出版社，1958：9-10.
[6]卫挺生.清季中国流行之货币及其沿革[J].清华学报，1924，（2）.
[7]中国人民银行总行参事室金融史料组编.中国近代货币史资料（第一辑.上册）[M].北京：中华书局，1964：42-63（.以下简称:中国近代货币史资料）
[8][美]杨格.1927至1937年中国财政经济情况[M].北京：中国社会科学出版社，1981：177.
[9] 中 国 近 代 货 币 史 资 料（上 册）[M].317-323.356-358.
