土地征收法规在技术层面上的完善是解决征地纠纷的重要因素之一。目前，在中国的征地立法中普遍存在概念不清晰的现象，“大量政治性词汇进入法律，而且是作为操作性词汇使用的”［１］，使政治和法律混为一谈，尤其是征地中至关重要的三个主体———“土地所有者”、“土地需用者”和“征收机关”的涵义模糊，使征地各方的权利和责任也模糊不清，引发的纠纷和矛盾不能及时解决。
目前，“区分征地主体和用地主体，在我们讨论征收、拆迁文章里其实都忽视了这点”［２］。这种情况制约了中国征地制度的改革和征地法规的完善。通过对民国时期中国土地征地法规中的“土地所有者”、“土地需用者”和“征收机关”的相关规定进行分析，为当今征地制度的改革提供借鉴经验。
一、土地所有者
征地法中的土地所有者是征地补偿的对象。国民政府于１９２８年公布的《土地征收法》中规定了征地补偿对象是土地所有者和土地关系者。“称土地所有人者，谓于被征收之土地所有人。称关系人者，谓于被征收之土地有权利之人”［３］１２３。
土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地关系人在法律规定或合同约定内对他人所有土地享有以所有权的一定权能为内容，并与所有权相分离的限制性法定权利。传统中国土地所有权与他物权分离现象盛行，如永佃、租佃和抵押等，经常使土地所有权和他项权分离。根据１９３０年《民法》中“物权编”的规定，在所有权存续期间，用益权利人可以直接占有、使用、收益、管理及有限度地处分所设定的权利，并可将其作为交易的标的，有权对抗妨碍或侵害其正常行使权利的人并行使物上请求权、补偿请求权。征收土地时，“抵押权即消灭，其给付补偿金者，按诸物上代位之法则，抵押权人仍得就补偿金行使权利”［４］。因此，在补偿所征土地时，土地关系人受到的利益损害也应得到赔偿。上述土地所有者的概念是针对私有土地而言的。
１９３０年公布的《土地法》中规定，“其经人民依法取得所有权者，为私有土地”［３］１３０，所谓“依法”，即经过政府土地登记认定后的权利。为了推行土地制度改革，南京国民政府成立后，便着手进行地籍整理和土地登记，在已办地籍测量的市县，举办土地登记。土地的所有权、地上权、永佃权、地役权、典权和抵押权均需依法登记。所有权经登记后，发给土地所有权状。他项权利登记后，发给他项权利证明书，作为权利人享有土地权利的唯一凭证。在征地补偿时，以登记时的地价为依据进行补偿。尽管在地价标准判定方面还存在问题，但是土地权属问题是没有争议的。对于没有登记的土地，土地权属的确定则以传统的地契为依据，并以四邻土地界限为参照标准。除了私有土地外，当时还存在大量的公有土地。“凡未经人民依法取得所有权之土地，为公有土地。私有土地之所有权消灭者，为公有土地”［３］１３１。１９３０年《土地法》规定：“国家因公共事业之需要，得依本法之规定，征收私有土地。”［３］１７１意为此法适用于征收私有土地，即所征收土地以私有土地为限，公有土地不在征收客体范围内。但在实际征地过程中，各项建设不可避免地要占用公有土地，征收私有土地“不过只是一个原则”［５］。根据笔者所见国民政府相关部门的统计资料，当时征收的土地中有很大一部分是公有土地。如当时南京市计划“以紫金山南麓为中央政治区，以明故宫为火车乘客总站及商业区地点，在明故宫区域以内之地，几全数属诸公有。车站以南之地段，适合于戏院、旅馆、百货店等大商业之用，计该处属诸公有之面积为１２ ９７４亩”［６］。可见，公有土地在南京市政建设中的分量。
虽然法律规定公有土地属国家所有，但事实上是分属于相关部门所管。“地方政府对于管辖区内公有土地，除法令别有规定外，有使用及收益之权。未经人民依法取得所有权之土地，非经国民政府核准，不得处分，或设定负担，或为超过十年期间之租赁”［３］１３１。国民政府拥有土地的所有权，地方政府拥有土地的使用权和收益权。土地“公有者，为政府所有，供行政上使用，或作公共用地，亦有租与民使用，政府得租金，充行政经费的。私有者，即为民所有，任民自由使用”［７］。以当时南京市内的公有土地为例：公有土地按级别分为国有、市有，国有土地是由中央政府各个机关直接管理的土地；市有土地是由南京市政府各个机关直接管理的土地。
１９２８年，南京市政府公布的《南京特别市政府处理市有土地暂行条例》指出，“凡在本市区内之宅地、农地、荒地、滩地、旗地、营地、公费地、沙田、水道、池塘及其他之土地除私人或法人 所 有 及 中 央 法 令 别 有 规 定 外，均 属 市有”［８］。不过，尽管这些土地属于“市有”，但并非归市政府所有，而是分属各个机关管理。
１９２９年，内政部、农业部、财政部、军政部和教育部等五部审查南京市土地条例时，“农部主张，市内荒地承垦，应由农部主管；军政部主张，市内营产、旗产公费地，均归军政部管理；教育部主张，市内学田、学校及教育事业所有产业，由教育部处理；财政部主张，市内官产、河田等，应由财政部处理”［９］，以便筹措各个部门的建设经费。并决定：“凡在本市区城内之一切土地，除私人或法人所有，及中央法令规定其性质为国有，应由中央各主管机关处理者外，均属市有，依本条例之规定处理之。”［９］可见，所谓公有、市有土地实为政府某些机关所管，这样界定各种公有土地的权属，可避免部门之间的矛盾。
最初，兴办公共事业时，使用公有土地不需要给予补偿费。不过，为筹措首都南京的建设经费，孔祥熙于１９３０年６月建议：“征收土地，对于民地应依照土地征收法规定程序办理，对于官地，亦应照价给值，移充首都建设经费。” ［１０］官地即为属于政府的土地。
１９３２年国民党的四届三中全会上，国民政府首都建设委员会提出：“首都各机关，凡征收民地，应依照土地法规程办理。官地亦应照给地价，移充首都建设经费。”［１１］在首都建设经费困乏的 情 况 下，国 民 政 府 同 意 以 上 建 议，并 于１９３５年发文，“各级政府机关需用公有土地时应商同该公地管理有关机关予以收用或租用，同时报请行政院备案”［１２］，这为机关或单位使用公有土地，避免纠纷提供了法律依据。
对土地的权属界定清楚后，才能在征地补偿中减少纠纷。目前，中国的征地法规中缺乏对土地权属的明确界定，产权不清晰。１９８２年《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”而征地拆迁法规中，对“国家”和“集体”的主体是谁、征收土地后的补偿金由谁来领取以及如何分配都没有界定清楚。国务院作为政府中的一个行政分支，不能完全代表国家和政府。农村的村集体经济组织的法人机关或者法定代表人是村集体土地所有者的法定代表。《土地管理法》规定，集体土地被征收转为建设用地，应当报省级以上人民政府批准。相关规定概念模糊、权属不明，征地补偿金往往被某些权力集团或个人拿去，农民只拿到很少一部分或者根本拿不到土地补偿金。当今的征地条例必须把土地的所有权属问题界定清楚，比如，集体土地补偿金可以按照集体占４０％、农民占６０％的比例分配。权属明确了，纠纷也就减少了。城市里国有土地的出让金分配也应该考虑到市民的利益。
二、土地需用者
土地需用者，即兴办事业者，但不是土地征收的执行者。在二十世纪二三十年代的征地法规体系中，评判土地需用者的标准，不是看谁请求征收土地，而是看其所兴办的事业是否为公共事业。
１９２８年《土地征收法》规定：“称兴办事业人者，谓以第一条第一款或第二款（公共事业）之目的需征收土地之主管官署、地方自治团体或人民。……本法称地方行政官署者，在县为县政府，在市为市政府，在特别市为特别市政府。市谓依法律直隶省政府之市行政区域。称地方自治团体者，谓县市特别市所属之各自治团体。”［３］１２３地方自治团体是依国家的授权，在国家监督之下，管理地方公共事务的团体。
１９２８年的《土地征收法》和１９３０年的《土地法》中都没有规定“土地需用人”的主体范围，这也意味着不管需用土地者是谁，只要所兴办事业合乎法律规定的公共事业范围，就可以向其所在地方行政官署请求征收土地。
请求土地征收本身并非土地征收，它只是一种土地征收请求权而已。土地需用者必须向拥有土地征收权的国家机构请求准予征收所需用的土地，但是此种请求权不是无条件行使的，而必须经过一系列法律程序，方能生效。
第一，需用土地者必须证明其所兴办事业符合法律规定的公共事业范围，且已经得到法律许可。１９３０年《土地法》第三百四十一条规定：“需用土地人，于申请征收土地时，应证明其兴办之事业已得法令之许可。”［３］１７２需用土地者欲行使其土地征收请求权，必先请国家机构认定其所兴办的事业符合土地征收法规定的公益性。凡不符合公益目的范围的则不能请求征收土地。例如：１９３０年９月，国民政府便通令各机关“对于各机关办公房屋，自可援引该法，依法征收，至建筑职员宿舍，似不能适用……以后不得以建筑宿舍名义，收用人民土地”［１３］。机关宿舍不属于公益性事业，不能启动征收程序。因以公益性目的来限定土地是否需要征收，所以国民政府在土地法或土地行政法规中，采取了列举式立法模式将公共利益的范围进行了非常清楚的界定。例如，１９２８年《土地征收法》规定：“一、兴办公共事业；二、调剂土地之分配，以发展农业，改良农民生活状况。”其中公共事业包括：“关于创兴或扩充公共建筑物之事业；关于开发交通之事业；关于开辟商港及商埠之事业；关于公共卫生设备之事业；关于改良市村之事业；关于发展水利之事业；关于教育、学术及慈善之事业；关于创兴或扩充国营工商业之事业；关于布置国防及其他军备之事业；其他以公共为目的而设施之事业。”［３］１２２－１２３这种在概括性规定之外，又具体地列举了各项公共事业，易于在实践中将原则性和操作性结合起来。
当时，争议较大的是私人兴办企业能否请求政府代为征收土地。根据此时期的《土地征收法》和《土地法》规定，兴办企业征收土地仅限于国营企业。尽管当时有学者认为“私人能否申请政府代为征收土地，关系经济建设前途很大”［１４］１２，建议政府鼓励工业建设和经济发展，允许私人有土地征收请求权，但１９４６年重新修改的《土地法》还是以“土地征收偏重于公共事业，未曾采入。”［１４］１２第二，需用土地者必须先与土地所有权人直接协定，“不能为直接协订或协订不成立者，得为征收土地之申请”［３］１７２。需用土地者若能与土地所有者直接协定，且协定成立时，便可依据民法契约规定，通过买卖方式实现土地所有权转移。因为土地为私有，通过物权法的契约交换，可以使土地所有者遵循市场交易价格取得土地的所有权，这样对土地需用者和土地使用者双方都是比较公平的。如果需用土地者与土地所有者不能直接达成协定，需用土地者则可以向政府相关机构请求为之征收土地。当时国民政府为了减少征地纠纷，要求“京内各机关须用民地，应先以收买为原则。
其有收买不成，迳请内政部公告征收者，亦应请内政部将原送计划书图送由本府查核，以期于公家建设及人民生计两无妨碍”［１５］。以收买为原则，不仅能节省行政资源，也能防止相关机构滥用征收权利，而且还能减少政府和民众的矛盾，使公共事业顺利进行。
当前的征地拆迁条例或一些学术着作中，常常“把土地需用人和土地征收机关混淆在一起，以及把裁决机关都混淆在一起”［２］。在征地纠纷中，我们往往看到的是拆迁公司和民众的矛盾和纠纷。民众只是模糊地知道土地被征收了，而完全不知道所兴建的事业到底需要多少土地，也不知道究竟是哪个部门在兴建公共事业。在这种情况下根本就无法实现征地协商制度。当今的立法者应借鉴民国时期的立法技术，厘清土地需用者和政府的角色涵义和职责，降低需用土地的政策层级，还原到土地应该在的位置。
三、征收机关
征地是“国家因公共事业之需要，依本法之规定，征收私有土地，即因公共事业性质上之必要，以行政处分剥夺特定物上私人之所有权，或其他物权，而为公共团体或办理公共事业之第三者设定物权是也”［１６］。根据１９２８年的《土地征收法》规定：“征收土地计划确定后，应由兴办事业人拟具计划书，并附地图，分别呈经左列机关核准：一、国民政府、直辖中央各机关、省政府、特别市政府征收土地时，由国民政府内政部核准。二、县或市征收土地时，由省政府核准。三、地方自治团体或人民征收土地时，由县或市转呈省政府核准，其在特别市者，由特别市政府转报国民政府内政部核准。”［３］１２４可见，民国时期征收土地的“核准”权属于内政部及省政府，是一种内务行政，而与司法、公安等部门无关。
需用土地者所呈计划书包括：征收土地的原因、征收土地所在地及范围、兴办事业之性质及欲兴办事业的法令根据等。内政部或省政府对土地征收的“核准”行为实为一种对土地需用者所兴办事业的公共性目的的“认定”，“并非一种确定之行为，乃为一种设定权利之行为，惟其权利尚非完全之权利，不过为条件附之权利而已”［１７］。
由于征收土地实行先协议后启动征收程序的原则，内务部或省政府并没有专门机构负责征地事宜，只是在需用土地者和土地所有者协议不成或不能协议并由土地需用者提出请求征收时，地方行政官署才组织土地征收审查委员会进行议定。土地征收审查委员会“置委员长一人，委员四人或六人，委员长由地方行政官署之长官充任，委员为四人时，由地方行政官署之代表指派一人，为六人时，指派二人，其他委员由地方行政官署所指定之工农商等法定团体选派代表充之”［３］１２６。土地征收审查委员会所议定的事项主要为：“一、征收土地之范围；二、补偿金额；三、收买时期或租用期限。凡兴办事业人之主张违反土地征收法或其他法令 之 规 定 者，征 收 审 查 委 员 会 得 予 以 驳斥。”［３］１２６１９３０年《土地法》中规定设立中央和地方地政机关，“本法除法律别有规定者外，由地政机关执行之”［３］１３０，即征地事宜亦由各级地政机关负责。“地政机关于接到国民政府行政院或省政府令知核准征收土地案时，应即公告，并通知土地所有权人及土地他项权利人”［３］１７４，公告完毕后１５日内，将补偿地价及其他补偿金额全部发放完，如果需用土地者和土地所有权者双方均无异议，则征收完毕。如果“不服主管地政机关之决定时，土地所有权人或土地他项权利人得要求召集公断员公断之”［３］１７７。“公断，应由主管地政机关之估计专员及异议人双方各推公断员一人，另由两公断员加推公断员一人，会同公断。前项加推之公断员不能推出时，应由该地方自治团体推出一人充之”［３］１６１。公断组织与土地征收审查委员会一样，其作用是在审议所兴办之事业是否属于公共利益和征收必要性的基础上，作出是否征收及如何补偿的裁决。可见，这里的土地征收权实为一种裁判权。
土地征收制度产生的本意是调节个人所有和社会公共利益的矛盾。政府征收行为的完成是将土地所有权者的所有权取消，并将此权授予土地需用者，而土地需用者因政府的授予获取了此土地的所有权。这不是私法意义上的权利转移，而是一种权利的消灭和设立，所以政府要在二者之间保持中立和公平，必须运用其权力，制定具有正义性质的征地法规，然后运用其土地征收权。一方面对个人土地使用进行限制，但也要保证其不受巨大损失；另一方面积极推进公共事业和社会福利事业的发展。因此，政府不只是强制性地完成土地征收，还需要对需用土地者经过征收程序而取得的土地使用情况进行监督。
１９３０年《土地法》规定：“征收之土地，不依核准计划使用或于征收完毕一年后不实行使用者，其原土地所有权人得要求照原征收价额，买回其土地。”［３］１７２－１７３此外，假如需用土地者兴办公共事业失败或因困难不能按原计划完成公共事业，如果只是允许原土地所有权者将土地买回也不太符合实际情况，土地可以转给其他兴办事业者。《土地法施行法》规定：
“需用土地人以其征收之土地，移转于他人，或变更其原具计划书所载明之使用目的时，应得原核准机关之许可，前项许可，以其土地使用目的仍合于土地法第三百三十六条各款之一者为限。”［３］２０６原核准机关允许此项权利转移或者使用目的变更，也是一种对公共事业的监督和审查。
当前的征地法中把土地征收机关称为 “政府”，负责征地事宜的为“人民政府有关部门”，但相关法规没有明确界定有关部门具体是指哪些部门，政府里的哪些职员负责此项事务。民众所知道的只是一个概念上的“政府”在征地，而不知道需用土地者是谁、土地征收机关是谁，更不知道向哪个部门提起诉愿，最后往往选择“上访”，甚至以暴力的方式反抗。当今中国急需建立一个公正的征地审查机构，对土地征收进行审查、监督，保障民众的合法利益。
四、结语
通过对民国时期土地征收法规中相关概念的介绍，区分了土地所有者、土地需用者和征收机关的涵义，不仅使各方的权利和义务明确，也使土地征收机关处于中立的地位，使土地需用者和土地所有者处于相对平等的位置。确立了征地行为中三个主体之间的平等关系，征地过程中的许多问题也就迎刃而解。目前，中国的征地法规和最近修改的征收条例征求意见稿中，仍然存在三个主体概念模糊不清的问题，许多纠纷问题仍然不能得到合理解释。以史为鉴，可知得失。尽管南京国民政府没有很好地执行此时期的征地法规，但它在征地立法技术层面的经验和教训，确实值得我们借鉴和吸收。
参 考 文 献
［１］ 秋风．确定“土地需用人”概念，明确土地征收机关［Ｎ］．南方都市报，２０１０－２－１１（ＡＡ３１）．
［２］ 罗梁波，杨俊锋．经济学家和法学家就中国土地制度的对话与争鸣———天则经济研究所“《土地管理法》修法建议”研讨会实录［Ｊ］．甘肃行政学院学报，２０１０（２）．
［３］ 中国第二历史档案馆．中华民国史档案资料汇编第五辑：财政经济［Ｍ］．南京：江苏古籍出版社，１９９４．
［４］ 曹杰．国民法物权论［Ｍ］．北京：商务印书馆，２００４：１３２．
［５］ 陈顾远．土地法［Ｍ］．上海：商务印书馆，１９３５：３０３．
［６］ （民国）国都设计技术专员办事处编．首都计划［Ｍ］．南京：南京出版社，２００６：２７０．
［７］ 马学强．从传统到现代———江南城镇土地产权制度研究［Ｍ］．上海：上海社会科学院出版社，２００２：７
