清朝统治者入主中原之后，通过颁布相关法令，开始恢复全国的粮食储备系统，有计划地进行粮食储备。这一系统主要包括位于北京为皇室和官员服务的内仓、京仓和通仓，以及遍布全国各州县的常平仓。政府同时还鼓励民间设立社仓、义仓。从仓储的建置规模以及所储备的粮食数量来看，常平仓是国家粮食储备的主体。作为国有资产，清政府对常平仓制订有一系列的法律法规，进行管理，但在不同历史时期常平仓制度效果却不尽相同。太平天国运动之后，各地常平仓毁于战火，常平仓制度基本崩溃。笔者主要探讨清前中期常平仓相关法律。
1、仓廒的修建维护与仓粮的保管
作为由政府建立并管理的粮仓，常平仓在汉代开始出现，唐宋以后逐渐在全国各地普及。清政府规定各州县均设立常平仓，由地方官全权负责。经历了明末清初的战乱，很多地方原有的常平仓遭到破坏，清政府遂又规定“无仓储之州县，地方官酌量修盖，加谨收储。”
此后，常平仓在各地逐渐恢复。为保证常平仓粮的完好，雍正四年(1726)奏准“凡地方仓廒有渗漏及墙垣木植不坚全者，所需工费无多，该地方官即为修补;若年久倾圮、瓦木植破碎朽坏者，该地方官详明上司，委官估计工费报部，即动支正项修盖;其有地方廒座无多，将仓粮寄存僧寺道院者，或并无寄存之处，将米谷露囤者，该地方官详请督抚查勘确实，将作何建仓之处，酌量具题。”
将需要简单修理、大修和新建的仓廒区别对待。至于常平仓的具体建筑形制政府并无明确规定，大小不一。
清政府规定常平仓粮“岁歉赈借平粜，年丰出陈易新”，认为粮食歉收时常平仓要发挥其赈济、平粜等职能，正常年景则需要出陈易新，以确保存仓粮食的质量，防止仓粮因保存时间过长霉变腐坏。不论平粜还是出陈易新，均需保持一定的存粜比例。清政府最初规定的存粜比例为每年存七粜三，但由于各地自然环境的差异，南方一些气候潮湿、天气炎热的地区，粮食更容易腐败变质。乾隆时政府对存粜比例做了相应调整，扩大了不易于存储粮食地区常平仓粮的出粜比例。如“湖南省各属，地有高下燥湿之不同，常平仓谷存粜之数，因地制宜，列为三等:长沙等四十五州县地势干燥者仍存七粜三，永州等三十一府厅县卫地势稍湿者存半粜半，龙阳等四县地势尤湿者粜七存三。”
其他南方地区也有类似的情况。增加每年旧粮与新粮的交换比例，减少粮食的存仓时间，有利于防止粮食受潮霉变。
清政府对常平仓所存粮食的种类也做了相应调整，清初规定常平仓“凡米、麦、谷、豆、高梁咸储。”
本来南方各地存粮以大米为主，雍正年间，鉴于南方各省“地方潮湿，米在仓一二年，便致红朽”，就逐渐改存能长久保存的稻谷。“其江西、湖北、湖南、四川存储米皆五万石内外，令于一年内改易稻谷。江淮截漕米、广东存仓米皆八万余石，广西存仓米十万余石，分作二年改易稻谷。”
上述调整降低了常平仓粮的损耗，但一些自然损耗在存储过程中仍然难以避免。清政府因此规定了“气头廒底”，承认常平仓正常存储情况下的粮食损耗。常平仓存储的粮食，在存储了一定时间后，其仓面和仓底的粮食可以部分地作耗充销。清政府根据各地存粮的自然条件及粮食的存储时间，核定了常平仓的“气头廒底”损耗数量。
不同的存粜比例，其准耗的数量不同;粮食存储的时间长短不同，折耗也不相同。如浙江省“凡甲年买收谷石，于乙年粜三粜四之外尚有存七存六者，每石开报气头三合、廒底—合;其存七存六谷石，于丙年又经粜三粜四，只存四存二者，每石开报气头六合、廒底二合;存半粜半之州县，将存半谷石，每石开报气头三合、廒底—合。”
2、确定仓额与筹措仓粮
常平仓以充足的粮食储备为基础救助贫民，防灾减灾。清廷在全国大力建仓的同时，还重视粮食储藏的规模，制定各地常平仓的储粮数额，地方政府必须按照规定足额储备粮食。常平仓的粮食储备数额有两类:其一，每个州县的粮食储备数量;其二，每个省的粮食储备数量。清政府最初在制定各地储粮数量时，更多地注意了各地区间的同一性以及制度的划一性，简单地以地区的规模、人口的数量作为制定政策的主要依据和标准，而忽视了不同地区的特殊性和对粮食储备的实际需求。其后，随着国家救灾、防灾活动的不断进行和深入，清政府逐渐调整了思路，改变了做法，更加注重各地对粮食的客观需求，注重地区的特殊性。
这种变化也反映了清代常平仓制度的不断完善和进步。清代州县常平仓储粮数额的设定与调整，是相关法律调整最多的部分，通过清政府的具体政策得以实现。
康熙四十三年(1704)曾规定各州县存储米谷，大州县存万石，中州县储八千石，小州县存六千石。到乾隆十三年(1748)，清政府对此做出调整:“福建环山带海，商贩不通;广东岭海交错，产谷无几;贵州跬步皆山，不通舟楫，仓储均宜充裕。”“令各该督抚视所属府州县之大小，均匀存储，其间有转运难、出产少、地方冲要以及提镇驻扎、各省犬牙相错之处，彼此可以协济，均应分别加储。”
据统计，当时全国“常平仓”实储粮食为30171793石，清政府乾隆十三年(1748年)制定的全国“常平仓”应储总额为33792335石。
两相比较，乾隆十三年的数额略有增加。
常平仓粮主要有三个来源:捐纳、采买和截漕。清政府非常重视民间捐助的作用，通过捐纳的形式，将社会富裕阶层的经济力量引向常平仓的粮食的储备。在执行捐纳政策时，不同人群需要的政治资源不同，政府也区别对待。其中生员捐纳国子监监生最为常见，乾隆三年(1738)，为增加各地常平仓储，实行了纳粟捐监的措施，将原来的赴部捐监捐纳白银，改为学生在各省就地捐粮纳粟。乾隆十年(1745)，清政府重申纳粟捐监之例:“文武生员有于岁考前捐纳监生，经该州县收明谷石，给发仓收者，俱准其免考;其虽经报捐而谷石未完，未给仓收者，仍照例令其岁试”。
在职文武官员以个人身份捐谷二百石或米一百石，纪录一次，捐谷八百石或米四百石，准加一级。
富民捐谷四百石或米二百石给九品顶戴荣身，捐谷一百石或米五十石该地方官给匾奖励。
采买则是政府动用资金到市场购买粮食补充常平仓仓储，据清朝“买补仓谷”的细则，买补资金来源有两种，一是粜卖仓米的价银，用于“出陈易新”的粮食，一般可以通过对“常平仓”存粮的商业运作得到解决，将在春季出售旧粮的钱款，在秋收时买新粮还仓;一是政府拨款购买，主要解决赈济带来的仓粮减少。买补通常限定在年内完成，如果谷价昂贵，州、县官可令属吏查实，并将留存价银的理由上报，等到次年春天或秋收后购买。
购买粮食的地域，一般限定在省境。只有在本境谷价昂贵的情况下，才可就邻近价低之处购买，并且购买谷数应报本省和购买之省的督抚。
截漕是将南方各省运往北京供皇室和百官食用的漕粮临时补充常平仓。截漕属于清政府临时的政策，基本上没有制度可依。这主要针对某些遇灾或价贵急需调剂的，以及条件不好积储困难的地区，由中央政府拿出部分漕粮为地方建仓备贮。如康熙四十四年(1705)户部下令将四十三年漕米共计二十三万五千六百八十二石全部交与河南建仓备贮;乾隆二十五年(1760)经直隶总督方观承奏请，天津北仓存储之漕米及奉天米拨运大兴、宛平两县常平仓。
3、常平仓的功能
常平仓通过平粜、赈济和出借，最终实现平抑粮价、救济灾荒的目的。顺治十七年(1660)，“户部议定常平仓谷，春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户。”
其中通过平粜平抑粮价为基本功能，“常平”之名即由此而来。引起粮价上涨的原因较多，每年的季节性粮价波动是一个经常性因素，此外自然灾害或战乱也会引起市场粮价上涨，此时政府以常平仓所存之粮减价向市场投放粮食，时称“平粜”，避免“谷贵伤民”;当粮食丰收市场粮价下跌时，政府又动用财政资金平价购粮还仓，避免“谷贱伤农”。通过协调粮食市场供求关系，从而达到平抑粮价的作用。清政府规定平粜时，出粜定例存七粜三，除了前述为方便保存粮食而调整的比例之外，如果遇到灾荒之年，则准其不拘定例，斟酌办理。乾隆七年(1742)谕:“各省常平仓谷每年存七粜三，原为出陈易新，亦使青黄不接之时，民间得以接济。当寻常无事之际，自然循例办理，若遭值荒歉，谷价昂贵，小民难于谋食，而仍存七粜三，则闾阎得谷几何?嗣后凡遇岁歉米贵之年，着该督抚即饬地方官减价平粜，务期有济民食，毋得拘泥成例。”。
乾隆二十九年(1764)，清政府进一步调整政策，“其寻常岁稔价平之年，不必拘定粜三之例，或竟可全数停粜，或止需酌粜十分之一二，总看各处情形，临时酌办。”
对于平粜时的粮食价格，清政府规定要低于时价，为防止弊端，乾隆四年(1739)对各地的减价幅度制定了统一的标准:常平仓谷常年出粜，丰岁每石照市价减银五分，歉岁减银—钱。其后不久，清政府又做了一项补充规定，若遇到灾荒严重，米价过昂的情况，地方政府经请旨批准，可以加大减价幅度。
清政府将常平仓粮在受灾年份散给民食进行赈济，是灾荒严重时采取的补救措施。如康熙末年西北地区灾荒战乱频仍，清政府“将陕属常平仓贮粮六十九万二千石，甘肃常平仓贮六十七万二千石酌量动用，自散赈之日起，至麦收之日，银粮兼赈。”
出借于民也是常平仓的职能之一。政府在灾歉必须接济之年准该管州县详报上司后借给农民一定数目的粮食，以缓解灾情。“各省常平仓谷，如遇灾歉，必须接济之年，准该管州县详明上司借给。直省因灾出借籽种口粮，凡夏灾借给者，本年秋收后启征;秋灾借给者，次年麦熟后启征，均免加息。”
4、对违规官员的惩处
“常平仓”由政府经管，对其实施监管是各级地方政府行政管理的重要内容，其中州县官员直接管理常平仓，责任最为重要。州县政府每年必须将“常平仓”存粮情况详细造册，逐级上报，最终汇总于户部，以保证仓粮存储的数量与质量。
为了加强“常平仓”管理，清廷制定了针对地方政府的惩处条例，不论常平仓管理的哪—个环节出了问题，违规者都要受到相应的处罚。如出借仓谷时，地方官有抑勒派领者，照勒派采买例，降三级调用;有掺和糠秕灰土者，照掺和漕粮例革职;有还非实还者，照捏报全完例革职。日常保管不善导致仓粮霉变时，革职留任，限一年赔完复职;逾年不完，解任;超过三年不完，定罪，着落家产追赔。对仓廒的维护不力时:“将各府州县仓廒，入于交盘项内新旧交代。若有倾圮渗漏及木植朽坏之处，着接任官即行揭报，不准接受。倘有徇情滥受者，即系接任官之责，除照例处分外，仍令赔修。”
仓粮亏空受到的惩处最为严厉，出现这种情况一般是因为地方官贪污或挪用仓粮，由于其对救济灾荒的危害最大，故清政府认为:“凡亏空钱粮，犹可勒限追还，无损国帑;若亏空仓粮，则一时旱涝无备，事关民瘼，是亏空仓谷之罪较亏空钱粮为甚，自宜严加处分。”遂规定州县官“亏空仓谷，系侵盗入己者，千石以下，照监守自盗律，拟斩，准徒五年;千石以上，斩监候，不准赦免;将侵盗谷数，动支正项银买补，着落该犯妻子名下严追。系挪移者，除数止千石、百石，照律准徒，五千石至万石，照律拟流外，万石至二万石，发边充军，二万石以上者，照侵盗例拟斩，其亏空之数，动正项银买补，于各犯名下勒限一年追赔。”
州县上级对常平仓的主要责任则是监督。平时该管道府、直隶州知州有不时盘查之责，州县离任交接时也需监督。对州县官任下出现的仓粮亏空，道、府行政长官如疏于失察或进行包庇，“亦即题参，照州县官侵挪钱粮、知府拘隐失察例，分别议处，所有亏空仓谷，着落赔补”。该上司拘庇不参，降三级调用;失察者，降一级留任。”如督抚失察，也照此例惩处。“如道府直隶州已经揭报而督抚不行题参者，将督抚亦照拘庇例议处，所亏仓谷亦照例分赔。”
这种监督体系虽看似缜密，实际执行时效果大打折扣，为谋私利，各级官员互相勾结，共饱私囊的情况时有发生。因而这些法律规定大多时候很难执行，清廷更多的靠政治运动来清理亏空。进入近代之后，伴随全国政治经济形势的不断恶化，“常平仓”救济灾荒、扶助贫困的作用愈益受到削弱。太平天国运动之后，全国的常平仓体系彻底崩溃。
清前期常平仓相关法律中的变与不变较好地处理了稳定性和灵活性的关系。对一些普遍适用的内容如筹集仓粮、严惩亏空等方面的法律规定相对稳定，体现了法律的权威。而随着形势变化，在存粜比例和额定存粮数目等方面的法律不断做出调整，则体现了因地制宜和因时而变，取得了较好效果。但清前中期常平仓相关法律实践中但仍受制于大的社会背景。
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