中国古代的法制与秩序基于自然经济之上的宗法社会结构和重宗法人伦的社会心理，从而选择了一个以家族为支点“礼法并用”的秩序构建模式，这个特质同样适用于中国古代中央王朝的民族政治。在中国古代规范社会关系的法律规则中，国家制定法始终处于正统地位。大一统是中国古代王朝政治一贯遵循的目标，从秦汉至清朝，总体上形成了“守在四夷”、“因俗而治”的治边思想，体现出了一统与自治相结合的民族秩序。
秦汉之始，中央政权即对西北、西南多民族聚居或杂居地区实行特殊的管理办法，并设置相应的机构和职官。唐宋“羁縻府州”之设，明清土司之制，就是这类特殊政策的制度化发展。与汉民族相比较，诸边疆民族不但在地理上而且在政治、经济和文化上都处在王朝的边缘，古代中央王朝政治法律制度(“国法”) 的哲学基础“天理”、社会基础“人情”，其载体是汉民族，而其他民族则成为被礼“教化”的对象。
一、“大一统”思想体系的形成与发展
早在黄帝之族、炎帝之族、东夷之族、九黎之族、三苗之族和夏族出现之时，夏夷一统、中华一体的观念就已渐渐孕育和萌芽，到了周代，“普天之下，莫非王土; 率土之滨，莫非王臣”(《诗·小雅·北山》)的大一统观念已经较为明确。春秋战国时期，尽管诸侯混战，但各诸侯国统治者的理想基本上仍以“一统”为目标。《礼记·礼运》更是首倡“天下为公”，这也可以说是中华民族多元一体格局的雏形。到汉武帝时期，“罢黜百家，独尊儒术”，儒家公羊学说取得统治地位。大一统被尊奉为“天地之常经，古今之通谊”(《汉书·董仲舒传》卷 56 ) 。唐朝时，传统的夷夏观更进一步明确为“胡越一家”、“四夷一家”(《资治通鉴》) ，并将天下一家的理念付诸当时的政治法律实践。唐律制定和实行诸如: “诸化外人同类自相犯者，各依本俗法，异类相犯者以法律论”(《唐律疏议》) 的条款。
“大一统”一词，最早见于《春秋公羊传》。孔子作《春秋》，在记载列代周王即位时总是冠以“王正月”字样，对此，《公羊传·隐公元年》解释称: “何言乎王正月，大一统也”。“大”辞海中解释为: “尊重、重视”，“一统”指“天下诸侯统一于周天子。后世因称封建王朝能统治全国为大一统”。后代学者对此段经文有进一步的诠释，第一位系统阐释孔子“大一统”思想的西汉大儒董仲舒称: “《春秋》大一统者，天地之常经，古今之通谊也。”唐代学者颜师古进而解释: “一统者，万物之统皆归于一也。”从这里我们可以把握“大一统”的原始意义，即以周朝天子为核心将社会有序地组织起来，使古代中国完成真正的政治统一。
当然，儒家倡导的“大一统”，其含义并非单纯指领土的“统一”，它还有着更广泛的内涵，包括政治清明、社会安定、经济繁荣，它们分别可以用孔子所说的“有道”、孟子所说的“天下定于一”及荀子所说的“一天下，财万物”来表示。在“大一统”概念中，政治版图的“统一”是其途径，而“天下大治”则是其最终目的。
随着民族交往的不断增多，历代帝王及思想家、政治家在论述民族关系时，进一步阐发了大一统思想。如贾谊提出“首足”观，司马相如则提出“遐迩一体”(《史记·司马相如列传》) ，司马迁认为“华夷诸族同祖于黄帝”(《史记》) ，韩昌和张猛提出“汉与匈奴合为一家”(《汉书·匈奴传》) ，《淮南子》中出现了“肝胆胡越，万物一圈”(《淮南子·俶真训》卷 2) ，桓宽在《盐铁论》中提出“肢体与腹心”论(《盐铁论·诛秦》卷 44) ，隋文帝主张“四海一家”(《隋书·突厥传》卷 84) 。唐太宗则强调: “自古皆贵中华，贱夷狄，朕独爱之如一，故其部落皆依朕如父母”(《资治通鉴》卷 198) ，提出对于华夏夷狄“爱之如一”的主张。吐蕃赞普尺带珠丹上书给唐中宗认为藏汉“和同为一家”(《旧唐书·吐蕃传》) 。入主中原的少数民族统治者，也极力同华夏汉族攀宗认祖。出身氐族的前秦皇帝符坚称: “朕方混六合为一家，视夷狄为赤子”(《资治通鉴》卷 103) 。匈奴贵族刘渊以汉为国号，追尊后主刘禅，表示上接汉统(《晋书·刘元海载记》卷 101) 。建立夏的铁弗匈奴人赫连勃勃自称是“大禹之后”(《晋书·赫连勃勃载记》卷 130) 。北魏鲜卑拓跋氏称自己为“轩辕之苗裔”(《魏书·卫操传》卷 23) ，北周鲜卑宇文氏称其“出自炎帝”(《北史·周本纪上》卷 9) ，建立辽的契丹统治者称“辽为轩辕后”(《辽史·世表》卷63) 。
元朝是少数民族建立的第一个统一的中央王朝，突破了民族间的政治界线，促进了民族文化交流与民族融合，使中华整体观念得到加强。元世祖忽必烈即位后不久，立即诏告天下，以示他所统治的国家是“绍百王而纪统”(《元史·世祖本纪四》卷 7) 的正统王朝。明朝使得中华整体观念已深入人心，从自在的整体发展到自觉的整体，明太祖也提出“华夷无间”、“抚宁如一”(《明太祖实录》卷 53) 的主张。清朝是又一个以少数民族入主中原建立的中央王朝，同样面临“华夷之辨”思想的挑战，为此康熙祭祖诗句写到: “卜世周垂历，开基汉启疆”，表达了清朝承继了周、汉正统地位(《康熙御制文》一集，卷 36) ，清雍正帝亲撰《大义觉迷录》: “自我朝入主中土，君临天下，并蒙古极边诸部落俱归版图，是中国之疆土开拓广远，乃中国臣民之大幸，何得尚有华夷中外之分论哉”，驳斥了“华夷之辨”的观点，乾隆更是将“尊王攘夷”改为“尊王黜霸”(《清高宗实录》卷 291) ，在正统论上推尊“大一统”思想。
二、历代中央王朝为实现“大一统”所推行的政策
从夏商的五服制、周代的“同服不同制”、秦朝的书同文、车同轨、行同伦等，到唐代的华戎同轨、明清的改土归流等，反映了“华戎同轨”一统思想不断地变化和发展的趋势。华戎同轨，是指各少数民族与中央政府之间，如同汉族与中央政府之间一样，共处于一个大的民族共同体之中，汉族和少数民族相对于国家有着相同或相似的权利与义务关系，接受中央政府的设官建置、册封、婚姻、赏赐、优抚，向中央政府纳贡、助国讨伐、赋役、兵役之种种权利与义务等，形成一个统一的政治法律实体。无论汉族或是少数民族建立的中央王朝都恪守天下一统、君权至上、各族一家的最根本准则，把处理好民族关系作为国家统一的重要政策。
夏朝将其统治区内的各民族群体按照距离王城的远近和其生产力发展水平高低分为五类，实行“五服”制度，采取不同的统治方式，只要其承认夏王朝的统治地位，缴纳一定的贡物即可，并不实行内地的法律制度，这可以看作是我国最早的“民族法”，商、周继承了夏制，并在此基础上有所发展。
《史记卷二·夏本纪》:令天子之国以外五百里甸服: 百里赋纳緫，二百里纳铚，三百里纳秸服，四百里粟，五百里米。甸服外五百里侯服: 百里采，二百里任国，三百里诸侯。侯服外五百里绥服: 三百里揆文教，二百里奋武卫。绥服外五百里要服: 三百里夷，二百里蔡。要服外五百里荒服: 三百里蛮，二百里流。其中，甸服“为天子之服治田”，侯服“斥候而服事天子”，绥服“服王者政教”，要服“要束以文教”，荒服“政教慌忽，因其故俗而治之”。
西周时期在对待“要服”、“荒服”采取“有不祭则修意，有不祀则胸言，有不享则修文，有不贡则修名，有不王则修德，序成而有不至则修刑。”(《国语·周语上》) 这种先文后武的治边方针与西周时期奉行周公倡导的“敬天保民”、“明德慎刑”的法制思想是一致的。西周时期对待各民族采取所谓内外有别原则，“内其国而外诸夏，内诸夏而外夷狄”(《公羊传》，即由里至外分为邦内、邦外、侯卫、蛮夷、戎狄，“要服者贡，荒服者王”(《国语·周语上》) ，要服、荒服就是周朝对待外族的基本准则。周朝对待四方蛮夷、戎狄民族关系上同样贯彻了德治思想，采取“戎者，来着勿拒，去者，勿追”(《公羊传》) ，“蛮者，縻也，以近夷狄縻系之以为政。”(《周礼注疏》“修其教而不易其俗，齐其政而不易其宜”(《礼记·王制》。
四方民族若不名“尊卑职贡”，在修名、修德之后仍不朝、不贡，则要修刑。
秦朝在少数民族地区设置了郡县，对少数民族进行直接统治。在东北地区设置辽东郡、辽西郡; 在北方阴山山脉一带设置 34 个县和九原郡; 在西北地区设置陇西郡、北地郡; 在岭南地区设置象郡、桂林郡、南海郡; 在东南地区设置闽郡、会稽郡等(《史记·秦始皇本纪》) 。秦代制定了《属邦律》，在国内设置典客官吏，管理少数民族事宜。同时，秦朝中央政权在少数民族地区采取“谪戍民”的法律政策。从中原派大批汉人进入武陵、长沙蛮地区，带来了先进生产工具和技术，促进了这些地区生产的发展。
《后汉书》记载: “及秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女。其民爵比不更”，“杀人者得以钱赎刑”(《后汉书·南蛮西南夷列传》卷 86) 。这实际上是让少数民族自己管理自己，确认少数民族习惯法的效力。
汉承秦制，十分注重对于少数民族地区的治理。在少数民族地区分别设置郡县、属国、都护、中郎将、校尉、都尉等进行统治，以少数民族为主的县称为“道”，采取特殊的治理方式，在中央设置大鸿胪，专门管理少数民族事宜。对于归顺的少数民族酋长，汉王朝封其官职，赐印绶，令其就地按原来的方式进行统治。杜佑《通典·职官十五》说: “汉制，列侯所食县曰国，皇太后所食曰邑，有蛮夷曰道。凡县万户以上为令，减万户为长，侯国为相，秩次亦如之。皆秦制也，汉因之。”及至汉兴，中央王朝在苗族先民居住的地区建立了更加完备的郡县制，但是在“苗蛮”集中的地区，仍只能是对其首领皆“赐印绶”，实施“羁縻”统治。秦汉时期中央王朝统治者的民族羁縻政策，客观上稳定了各少数民族地区的秩序。
唐朝对于治理少数民族的指导思想有了更进一步的认识。唐太宗提出: “自古皆贵中华，贱夷、狄，朕独爱之如一。”在中国历史上第一次将少数民族和汉族同等对待。唐律中出现了专门处理有关民族关系的法律条款: “诸化外人，同类自相犯者，各依本俗法，异类相犯者，以法律论。”即尊重了各民族的风俗习惯，又维护了国家法律的效力。
唐朝统治者将“蛮夷之俗，羁縻而已”的绥抚政策进一步完善，在其统治的少数民族地区实行羁縻府州制。《新唐书·地理志》记载: “唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县，其大者为都督府。以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式。”羁縻府州制度在不改变少数民族的风俗习惯和社会制度的基础上，使得各民族首领具有相对独立的自治权力，保证了国家的统一和边疆的稳定。
元明清时期，中央王朝对少数民族地区的治理达到了又一高度。元朝将金后期的行省制度推行于全国，在辽阳、岭北、甘肃、云南、湖广、四川等少数民族聚居区皆建立行省，“唐所谓羁縻之州，往往在是今皆赋役之，比于内地”(《元史·地理志》卷 58) ，加强了对于少数民族地区的直接管辖。元朝政府针对各少数民族地区的不同情况采取不同的治理模式，在南方地区，在羁縻制的基础上实行了土官土司制度，加强了对少数民族酋长的控制。明朝完善了土司制度，并且在一些条件成熟的地区开始“改土归流”，取消了土官的各种特权。清雍正年间进行大规模的“改土归流”，对于巩固国家的统一，促进民族交流意义重大。
历代王朝在对于民族地区的行政管理方面，都设有专门负责民族事务的机构，明确其管理民族地区和民族事务的各项职责，如先后有典客、大鸿胪(兼管) 、宣政院、理藩院等; 在民族地区设有道、属国、左郡左县或僚郡俚郡、羁縻州等机构，元明清又历经了土司制度的存废及改土归流等。在司法制度方面，则有历代民族地区的审判、调解、仲裁、赦免等制度。
三、“大一统”思想下的民族自治
在追求华戎同轨的同时，中央王朝对民族地区一直奉行的是汉夷两制、分而治之。“羁縻府州”的设置本质上是一种中央王朝的间接统治方式。《礼记·王制》中的关于“中国戎夷五方之民，皆有性也，不可推移”，“五方之民，言语不同，嗜欲不同”等方面的民族差异的记载，“因俗而治”、“以夷治夷”一直是历代统治者制定和推行民族法制、政策的基本指导原则之一。特别对于那些难以控驭或鞭长莫及的少数民族，历代王朝实行汉夷分制、分而制之的政策。《唐律》将其制度化，规定“诸化外人同类自相犯者，各依本俗法，异类相犯者以法律论”之条文。唐王朝对少数民族实行“以本俗法”的政策，即各族内部的犯法事件，按各族的习惯法处理; 只有各族间的纠纷，才按国家法律处理。这就等于给少数民族一定的行政管理权利和立法自治权，对于维持社会稳定与建立秩序起到了积极作用。
在古代民族政权中也实行“因俗而治”，如契丹建立大辽政权，推行“因俗而治”，规定“以国制治契丹，以汉制待汉人”(《辽史·百官志》卷 45) 。以汉族为主体建立的中原诸朝的羁縻政策是针对周边少数民族，而少数民族政权的羁縻对象则是辖区内的汉族及其他民族。辽代的南北面官制度、西夏、金代的的藩汉官制，都体现了“因俗而制”、分而制之的原则。元明清的民族自治权则进一步制度化、法律化了。元朝为了加强对少数民族酋领的驾驭与控制，创立了“蒙夷参治”之法，官有“流”、“土”之分，开始了“土司制度”。清朝除土司制度和大规模的“改土归流”外，还制定、完善了盟旗制度，伯克制度，达赖、班禅和噶厦制度等，清朝时期的民族立法达到了顶峰。
“分而治之”与“因俗而治”是清朝推行民族自治政策的两个方面。一方面，清廷根据边疆地区各民族的情况“因俗而治”，另一方面为了强化清王朝对边疆民族的控制，采取“分而治之”，使之隔绝、封闭，从而限制和缩小边疆民族首领的权限。为了加强中央对少数民族地区的管理和统治，又兼顾少数民族的风俗习惯，清政府颁布了一系列适用于少数民族地区的单行法规，主要有适用于蒙古族的《蒙古律》，适用于蒙古、西藏、青海的《理藩院则例》，适用于宁夏、青海、甘肃等地少数民族的《西宁青海番夷成例》、《回律》，适用于新疆地区的《回疆则例》，适用于藏族的《禁约十二事》、《酌定西藏善后章程》、《藏内善后章程》，适用于西南苗族地区的《苗律》等，体现出清朝“分而治之”的民族自治原则:
1. 对于蒙古族聚居地区，实行盟旗制度。盟旗制度是参照满洲八旗制度的组织原则，在蒙古民族原有的适用游牧民族的兀鲁斯、土绵、鄂托克和爱马克制度的基础上建立的。盟、旗之上，有清政府驻防将军、都统、总督、大臣的管辖。
2. 对于西藏地区确立了政教合一的政治体制，并且以法律形式确立了中央政府对西藏的国家主权。早在元代就对西藏地区进行了政教合一的统治，并由宣政院直接管辖。至十八世纪中叶，清政府命令七世达赖喇嘛掌管政权，建立达赖、班禅和噶厦制度，规定僧俗官员的品位、职权、名额，颁布《藏内善后章程》又称《钦定西藏章程》等，著名的“金瓶转世”制度就是由此创立的，使活佛的继承人制度法律化，并且强化驻藏大臣的职权，驻藏大臣督办藏内事务，应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，共同协商处理政事。
3. 对于新疆地区根据不同情况因地制宜进行管理。汉族聚居地区实行与内地相同的州、县、保、甲制，维吾尔族聚居地区沿用原有的伯克制，但对伯克加强管理和约束，还有些地区实行扎萨克制。并在新疆设立“总统伊犁等处将军”(简称伊犁将军) 作为统治新疆的最高行政军事长官。
清朝前期对维吾尔族原有的封建领主制———伯克制基本上没有触动，道光二十三年，清政府刊刻颁行了《回疆则例》，继承了清朝在统一回疆初期立法中的“伯克”制度，只是废除了伯克的世袭制，将其改为任免制，使新疆地区的伯克转化为清朝的地方官员。扎萨克制实行于新疆天山北部游牧部族，主要是准噶尔人，其次是哈萨克人。扎萨克制基本上保留了游牧部族原有的社会组织形式，扎萨克是世袭的。《回疆则例》贯穿着清王朝的因俗设官、因地制宜的民族立法原则，对于治理、稳定新疆回部起到了积极作用。
结束语
中国古代的法制追求“一统与自治相结合”的民族秩序，其思想基础与以儒家为代表的华夏文明相一致，中国古代从周朝开始，逐渐形成一种“化外主义”的治边观，与此相应地也逐渐形成了自秦汉以后“羁縻而治”的治边思想，并且一脉相传，日臻完善。也正因如此，在中国古代任何一个少数民族建立政权，都要逐鹿中原争得正统地位，儒家文化对于华夏各族影响深厚。儒家的边疆观始终是一种带有优越感的“化外”边疆观。儒家坚持“天下大同”的家国观，坚持“有教无类”，将教化与礼、仁相结合，构成礼教的基本要义; 儒家在政治上主张“和为贵”，礼教本身也包含着和平主义的特征。因此，历代王朝坚持“守中治边”、“安人宁国”，“因俗而治”，从而形成了中国古代“一统”与“自治”相结合的民族秩序。
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