一、引言
党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的重大命题，包括改进社会治理方式、激活社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾机制、健全公共安全体系等几个重要方面，将社会治理体制的创新提到了重要地位。作为民族地区的基层社会治理，既要考虑到全国法治建设“一盘棋”的整体性统筹，又需要在民族自治的宪政框架下探索区域法治建设和社会治理方式的新路径、新方法。因此，对当代中国民族地区的基层社会治理模式创新的研究具有重要的理论意义与实践价值。
位于湖北省西南部的恩施州作为全国最年轻的自治州，在区位上具有一些特殊性，它是国家战略层面社会发展实验区———“武陵山少数民族经济社会发展试验区”的核心板块之一，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体。在现代化和新型城镇化背景下，该地区如何创新社会治理体制?这既是一个重要的理论命题，也是一个实务部门亟待解决的现实问题。事实上，恩施州的各级政府都非常重视创新社会治理体制问题。在州政府政策层面，州委提出了“三位一体”模式;在实践层面，龙凤镇和沐抚办事处等地进行了探索，推行“村医村教”进村委，实施“农民办事不出村”，推行“律师进村、法律便民”。
这些制度的推行和创新，有效地化解了社会矛盾，促进了民族团结。虽然这些制度有待完善，但其创新价值值得深入研究。
本文作者受恩施市司法局的委托，对该市的沐抚办事处创新的“层级调处”和“法律援助”相结合的基层社会矛盾化解模式进行总结提炼。为此，课题组深入沐抚地区开展实证调研，分别与办事处领导干部、村干部、村民和法律援助律师顾问团进行访谈，实地走访相关案例，访谈村民，获得了一批真实可靠的一手材料。此文即为部分调研成果之一。沐抚办事处的基层社会治理模式创新主要体现在四点:一是分级调处的多元纠纷解决方式;二是重建传统乡土秩序;三是输入现代法治;四是法律便民，将法律服务作为公共产品加以提供。由此，有效解决了信访问题，化解了基层社会矛盾，促进了社会的和谐稳定。
沐抚办事处成立于2008年10月，地处恩施市西北部，下辖前山村、大庙村、营山村、木贡村、高台村、沐抚居委会，共有44个地名组(177个自然组)，7049户，村民共30077人，面积180平方公里。该办事处地处恩施大峡谷核心景区，是黄鹤楼生态走廊的关键节点，在全市经济社会发展，尤其是旅游产业发展中占有举足轻重的地位。随着景区的开发，移民安置、景区建设征地、山林土地权属等问题不断引发信访、上访，当地各类纠纷呈多元化、复杂化的发展趋势。2012年以前，沐抚办事处一直是维稳重灾区，曾多次发生大规模群体性上访事件。
为此，在社会矛盾倒逼的情况下办事处党政领导不得不认真思考应对问题，经过不断摸索、反复试验，他们终于探索出了一套新的社会矛盾化解和调处机制，并卓有成效。2013年，全办事处未出现一例到市以上上访案件，办事处受理信访案件18件，比2012年(38件)下降52%。同时，就地化解、调处纠纷的案件，从2012年的73件增加到228件，上升61%，基本上实现了矛盾纠纷的及时就近解决。沐抚办事处在短短的一年时间内，何以能实现此等跨越?他们用什么妙法化解了积累的矛盾?有哪些制度创新和成功经验值得推广和借鉴?为此，恩施市司法局邀请湖北民族学院法学院相关专家、学者组成课题组，对沐抚办事处化解基层矛盾、解决民间纠纷的信访治理情况进行了专题调研。课题组经过深入调研后发现，沐抚办事处取得上述成绩的关键，在于其创新了基层社会治理模式。
二、“沐抚模式”的特点
(一)分级调处，充分运用多元纠纷解决方式化解社会矛盾
为了实现办事处“顺民心、保稳定、能发展”的工作目标，办事处提出了将矛盾纠纷解决于最初、化解于基层的工作思路，并采取了行之有效的具体措施:
第一，制定《沐抚办事处社会矛盾纠纷层级调处办法(试行)》，指导并规范社会矛盾纠纷的调处。该《办法》对矛盾纠纷调处的主体、矛盾纠纷的范围、调处的程序及工作要求作出了明确的规定。
第二，创新性地建立矛盾纠纷调处的五级主体，形成五步调处机制。为了实现矛盾纠纷的逐级化解，办事处将调处主体划分为五级，即中心户长(组长)、村驻片干部、村(居)委会、综治维稳中心及办直部门、办事处分管领导或所属专班。为了能真正有效地将矛盾纠纷解决在基层，办事处对处于层级调处最前端的中心户长(组长)的设置，进行了大胆创新，按照全面推进农村网格化管理的要求，以小组代替网格，将现有的地名组(共计44个地名组，每个组平均管辖180户以上，人口在500人左右)恢复为以原生产队为基础的村民小组，目前，沐抚办事处共设村民小组177个，每个组平均管辖40户，人口在150人左右。小组长通过民主直选产生，候选人不设置任何门槛，各级政府不得干预选举，治安中心户长由小组长兼任。
第三，通过“一表”规范调处程序。为了便于社会矛盾纠纷调处工作的开展，规范调处程序，由办事处综治办统一印制《湖北省恩施市沐抚办事处矛盾纠纷调处意见表》，并免费发放至各村组，在进行纠纷调处时，按照此表的要求，填写当事人的基本情况、纠纷事实及当事人的诉求，由当事人依次逐级申请调处，各级调处结束后，调处人都应当签署具体意见，并签名、留下联系方式，只有当下一级调处未能成功的情况下，方能由当事人持表向上一级申请调处。通过这一“表”在调处过程中的流动，既规范了调处程序，又实现了对调处人和当事人的双重约束。
五步调处，目的是通过层级调处将纠纷就近及时解决，尽量实现“小事不出组、大事不出村、疑难纠纷不出办事处”。
(二)源头治理，重建传统乡土秩序
沐抚办事处注重利用乡村精英参与社会治理。
小组长在沐抚办事处基层纠纷解决中扮演着十分重要的角色，起着十分重要的作用，由小组长调解成功的案件在所有案件中占有较高的比例，2013年全办事处228起纠纷中，化解于村一级的有190件，占了83%。小组长的调解工作，发挥了矛盾过滤的功能，甚至有些案件在村(居)委及办事处相关工作人员多次调解未果的情况下，最后由小组长将矛盾化解于无形。其主要原因在于:第一，小组长民主产生程序，使得其在小组范围内具有较高的公信力和权威;第二，在老百姓“仇官”心态的作用下，对小组长不像对干部那样具有抵触情绪;第三，小组长对发生在本小组的纠纷，具有人熟、地熟、情况熟的先天优势，调解方式更为灵活，往往是利用乡土规则，甚至自己与当事人的私人感情或在宗族中的权威最终使得纠纷得以解决。虽然小组长的调解不同于村(居)委人民调解委员会的人民调解和政府的行政调解，其调解的法律依据和法律效力都无明确的法律规定，但对于基层一般纠纷的解决，从沐抚办事处的实践来看，效果明显，这也正是办事处在解决基层矛盾纠纷问题上的大胆创新和有益尝试。
沐抚办事处在基层纠纷的问题上，吸纳民间精英，与政府、基层自治组织形成合力，通过民间精英调解、人民调解和行政调解形成组合拳，调解方式大胆创新，在依法解决纠纷的前提下，并不机械地死抠法律，而是“动之以情为先，晓之以理为中，行之以法为后”，重视并发挥乡情、亲情、情面以及朴素的乡土为人处世之理对化解矛盾的作用，将情、理、法融会贯通于纠纷的解决过程之中。
(三)送法下乡，引入现代法治引导农民诉讼
为了避免经过五步调处仍未能解决纠纷的当事人走上信访之路，办事处采取相应措施鼓励、引导当事人寻求法律救济，通过诉讼程序解决纠纷。
首先，制定了《沐抚办事处引入法律渠道、实施法律援助解决矛盾纠纷实施办法(试行)》，对援助对象、援助内容及援助组织机构等作出了明确规定，此《办法》对经调处未能解决纠纷的当事人下一步选择何种救济途径，起到了一定的指引作用，使得当事人能够在信访还是信“法”之间作出正确的选择，鼓励当事人寻求法律上的救济。
其次，法律顾问进农家，通过给老百姓提供便捷、优质的法律服务，激励当事人寻求法律途径解决纠纷。基层矛盾纠纷的当事人大多不懂得自己的诉求是否符合法律规定，不知道如何寻求法律的救济。
于是，沐抚办事处聘请了一共7名律师或法律工作者组成法律顾问团，并制作《恩施市沐抚办事处法律顾问团服务卡》免费发放至各农户及各级相关工作人员手中。《服务卡》有顾问团成员个人基本情况的介绍和联系方式，并告知“凡沐抚办事处公民，均可通过电话或见面方式向法律顾问团成员进行法律咨询。咨询费用由办事处支付”，“咨询后若需仲裁、诉讼，可请法律顾问团成员为其进行有偿代理，代理费用最大限度给予优惠”。这样，老百姓一“卡”在手，对于纠纷中的法律问题随时可以向作为法律专家的律师进行咨询，顾问团成员时常一天要接到办事处当事人咨询电话几十起，而且律师以法律专家身份提供的专业性意见，对纠纷当事人而言具有极强的说服力，老百姓通常是信律师不信干部。
沐抚办事处为了避免老百姓的这一“偏见”造成矛盾化解的不利局面，有效地发挥律师在矛盾化解中的作用，在五步调处的过程中，一般不由律师直接参与调解，律师主要是接受当事人的咨询。除了发挥一“卡”的作用外，办事处还在村(居)委设置“法律诊所”，免费为民众提供法律服务。
最后，提供政策支持、经费保障，鼓励当事人寻求法律途径解决纠纷。办事处通过政府购买法律服务，每年财政预算50000元，用于聘请法律顾问等支出。规定凡是沐抚办事处居民，均可免费进行法律咨询，费用由办事处统一支付;咨询后若需仲裁、诉讼，可聘请律师顾问团成员为其有偿代理，代理费用最大限度给予优惠;对家庭困难、集体性矛盾纠纷或者诉讼对象为行政机关、企事业单位的，可按程序申请法律顾问团成员免费代理。诉讼费用可由办事处先行垫付，胜诉后偿还，败诉则由办事处承担。
(四)奖惩结合，强化信访治理主体目标责任
为了避免各级干部在基层矛盾化解工作中因责任心缺乏或工作方法不当，对纠纷处置不及时或处置不力，甚至因工作人员误导而引发当事人信访等现象的出现，办事处落实目标责任管理，采取双管齐下的办法，一方面明确规定干部的职责和民众的权利，另一方面，对于干部处置不力或处置不当等行为、当事人违法上访行为实施相应制裁或依法追究相应责任。首先，对于在化解基层矛盾纠纷中起着重要作用的小组长(治安中心户长)，确定了其五大职责，即政策宣传员、纠纷调解员、信息联络员、安全巡防员和交通协管员，为激励其履行职责，办事处对每名小组长每年补助1200元，同时，每成功化解一起矛盾纠纷，奖励50元。其次，制定了《沐抚办事处社会综合治理工作奖惩办法(暂行)》和《沐抚办事处矛盾纠纷化解奖励细则》两个规范性文件，对综合治理考核先进单位和个人、无上访或无越级上访的村(居)委分别给予一定标准的奖励，对于人民调解委员会及其调解员调解结案的，根据涉案当事人人数、标的、影响程度及案情复杂程序分为三大类纠纷类型，以调解结案卷宗作为依据，进行评审，分别给予相应奖励。同时，对于在矛盾纠纷或信访案件中，因处理不及时或处置不力，导致事态扩大造成严重影响或引发当事人到各级政府上访的单位和个人，规定了相应的处罚措施。最后，办事处在强调以人为本化解矛盾纠纷的同时，对于非法信访行为，并不一未迁就和退让，如果既不按办事处发放的《意见表》规定程序申请解决纠纷，又不寻求法律途径解决而意图通过非法手段或行为解决问题，视其情节轻重，依法予以坚决打击。
(五)系统治理，提高村民的物质文化生活水平
基层社会治理是一项系统工程。它必须与经济、政治、文化等诸多社会因素相结合，只有具备了扎实和稳定的根基，才能结出社会和谐的果实。沐抚办事处社会和谐发展的成功之处也正在此。
一是抓产业发展，使村民能够安居乐业。新的办事处领导班子，在一只手抓矛盾调处的机制创新的同时，另一只手抓产业发展。2013年9月以来，沐抚办事处先后三批次共组织2000多名农民到重庆兴隆镇、建始花坪镇、利川齐岳山等地进行考察换脑筯，学习外地集镇改造、特色产业、旅游经济发展等先进经验，为沐抚围绕旅游抓发展打基础。截至目前，共发展茶叶、葡萄、牡丹、油菜、万寿菊、薰衣草等六个产业品种，产业结构调整总面积达11500亩。
老百姓在屋前屋后栽种这些作物，生长在田里时是一道风景，收获后是一种旅游产品，既能够让游客养眼、又能够让农民致富，可谓一举两得。百姓的收入提高了，日子过得红火了，自然没有心思去上访缠访，所谓“仓廪实而知礼节”。
二是抓文化活动，丰富村民的文化生活。文化是地方社会发展的“软实力”，也是一个人的重要精神生活。没有文化的发展是不可持续的发展，没有文化支撑的个体更是行尸走肉。沐抚办事处领导的高明之处，就在于顺应人民群众的这一文化生活需要，注重丰富人们的精神空间。他们专门出台了《群众文化生活活动方案》，通过组织开展一系列形式多样、内容丰富的群众文化体育活动，激发群众对文化生活的热爱和激情，激励干部职工和群众共同参与各种文化活动，营造和谐繁荣的文化氛围。仅在2014年安排的群众文化活动就有18项之多，包括巾帼展风采庆“三八”女职工趣味运动会、“美丽峡谷，休闲沐抚”摄影大赛、山民歌大赛等等。这些文化生活既丰富了精神生活、陶冶了情操，更凝聚了人心、促进了人们之间的交流与协作。精神境界提高了，心情愉悦了，矛盾纠纷的土壤自然不复存在了。
三、结论
目前，中国各地对基层社会治理的探索，产生了一批各具特色的新模式和新体制，例如上海的行政主导模式、沈阳的社区自治模式、武汉江汉区的多方参与模式、浙江舟山协同服务模式等等。
上海行政主导模式，主旨在于将社区建立在“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制之上，强化街道办事处在辖区内的行政权力、主导地位和协调管理作用，把社区定位于街道，强调政府在社区发展中的主导作用，依靠基层行政部门、联动社会组织和居民进行社区发展。沈阳社区自治模式，要点在于在社区内设立社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区管理委员会三个社区自治组织，完成社区治理的决策、执行和监督。也可以说，这种模式是行政放权，并逐渐过渡到社区自治，以社区居民为核心，各种社区组织共同参与社区发展和管理。沈阳模式得到了民政部的认可，在一定范围得到推广。武汉江汉区多方参与模式，吸取了上海模式和沈阳模式的长处和优势，将行政调控机制与社区自治机制有机的结合起来，形成多主体治理的格局。具体地说，这个模式的核心是政府和社区共同决策，统一购买公共服务，由社区服务站具体面向居民，居委会负责协调、组织和监督。浙江舟山的协同服务模式，意在将乡村社区进行网格化细分，再为每个网格均配备相应的服务团队，具体负责本网格成员户的联络与服务工作。网格服务团队以镇机关干部、社区和村干部为主，并同时吸收民警、教师、医生、高校大学生等参与，形成多主体协同服务。为了提高社区的管理水平和服务效率，还利用现代信息技术、局域网和数据库，开发了网络服务平台，提供实时网络信息的收集。
“沐抚模式”与其它基层治理模式相比较，既有共性也有自身的特点。相同之处在于，都重视基层组织建设，注重培育成熟的“社区网格”，着力完善社区服务。原因有三个方面:首先，基层组织建设是开展一切基层社会治理的基础。其中，基层党组织的建设又是重中之重，是加强党的领导的必要举措。
其次，对基层社会采取“网格化”划分，也就是重建社会治理的微观单位，构造小型的熟人社会，便于充分利用情理、道德的自律作用。再次，最重要的是，有效为村民(居民)提供各类所需的公共服务。致力于缓解公共服务供需之间信息严重不对称的难题，将高度分散的村民(居民)需求的相关信息提供给基层政府，使得后者科学决策。
不同之处，主要在于推进基层社会治理的动力机制有别，分为行政主导型、社区自治型和混合型等。其区别在于政府、社会、居民在基层社会治理中的性质和地位不同。行政主导型是政府占主导地位，村民(居民)协助参与;社区自治型，主要依赖村民(居民)的民主协商;混合型则致力于政府与村民(居民)在基层社会治理上的平等对话与协商合作。
“沐抚模式”处在行政主导型与混合型之间。一方面，沐抚办事处创新性地探索，政府在被突出的信访问题“倒逼”的情况下主动创新，无论是恢复原有的村民小组，或是送法下乡，推进法律顾问进农家，都体现了政府的主动作为，即行政主导;另一方面，“沐抚模式”又特别注重培育和利用乡村精英分子，真正回归村民自治的本质，重建传统的乡土秩序，同时，还注重村民(居民)与基层政府的平等回话，实现行政主导与村民自治的良性互动。
总之，“沐抚模式”体现了民族地区基层社会治理的创新探索。一是分级调处的多元纠纷解决方式;二是重建传统乡土秩序;三是输入现代法治;四是法律便民，将法律服务作为公共产品加以提供。
这些措施产生了良好的社会效果，化解了多年的信访难题，增强了村民对基层政府的信任，促进了社会和谐。当然，在肯定该模式创新意义的同时，我们也需要拓展视野，进一步总结提炼，评估和完善其实施的一系列实施方案，以便于在其它地区进行有效的复制和推广。
