立法规划一般被认为是一定的国家机关，依照一定的职权，在立法政策与原则的指导下，根据一定的方式、程序与技术，对立法及其进程进行的系统安排与设计。在我国，立法规划作为一项立法惯例，发端于上世纪 80 年代。目前我国已形成了具有中国特色的立法规划制度。立法实践的进步促进了我国经济建设、政治建设、文化建设等各方面的发展。然而，立法规划在实施中也暴露了很多问题，立法规划的实现率不高不禁令人质疑其存在必要性; 立法规划的提案主体单一，致使部分学者担心立法规划被部门利益“绑架”，沦为某些政府部门攫取权力的工具，从而主张取消立法规划。针对以上问题，笔者主要以全国人大常委会立法规划为视角，厘清立法规划的历史发展脉络，探究其产生的背景条件，明晰立法规划本质，以此论证立法规划是否有存在之必要; 若有存在的必要性，则探讨完善立法规划的可行路径。
一、立法规划产生的历史条件决定了其仍有存在之必要
我国于 1978 年后开始大规模立法。为了改变法律制度极其不完备的客观情况和适应改革开放的需要，党的十一届三中全会确定了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针，因而立法工作就成为了国家面临的一项紧迫任务。邓小平在十一届三中全会的主题报告中曾说: “为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。”同时，考虑到当时巨大的立法工作量以及人力的匮乏，他强调“法律条文开始可以粗一点”、“成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”。因此，从那时起，我国开始了对立法数量和立法效率的追求。从表 1 可以看出，不论是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规还是部门规章的数量，1949 年至 1978 年和 1979 年至今两个阶段均有非常显着的差异。改革开放以来，我国法律的立法数量是改革开放前的 18． 47 倍，行政法律的立法数量是改革开放前的 8． 37 倍，部门规章的立法数量是改革开放前的129．05 倍。改革开放后立法数量的飞速增长是立法规划产生的重要因素之一。从表 1 可看出，在 1979 年至1988 年这十年间，我国的立法数量较之 1949 年至1978 年这三十年有极为明显的膨胀。其中，1979 年至 1988 年此 10 年间制定法律的数量是前 30 年的3． 09 倍，行政法规的数量是前 30 年的 2． 58 倍，部门规章的数量是前 30 年的 15． 24 倍。而立法规划有着“防止立法工作中的重复、分散现象，避免不必要的立法活动; 有助于各部门之间的协调和有准备地参加立法活动，提高立法质量和立法工作效率”的优势，正好能消除立法数量激增带来的负面影响。【表1】
另一方面，1978 年后发展形势的复杂多变需要借助立法规划进行统筹安排。上世纪 70 年代末至80 年代中期，对外开放与经济体制改革的形势发展很快，出现了一系列新的问题，如: 对外资的引进与控制、对合资企业的监督管理等，都需要及时立法予以规范，但对部分问题的处理又缺乏经验。在此背景下，立法工作的统筹规划事宜被提上了全国人大常委会的议事日程。1985 年1 月22 日至23 日，全国人大常委会召集省级人大常委会的相关负责人就经济体制改革的立法问题进行座谈。时任六届全国人大常委会委员长的彭真在会上指出: “立法应该搞个计划”、“而且是搞联系实际的计划”、“大家全面系统地研究一下，哪些是主要的先解决，也就是提出一个工作计划。”显然，彭真同志所指的“工作计划”就是对立法的整体规划。1988 年 4 月，七届全国人大常委会委员长万里首次正式提出要制定五年立法规划，拉开了全国人大常委会制定立法规划的序幕。
当下，孕育立法规划的社会条件仍未改变，立法规划有存在和发展的必要性。首先，改革仍是当前国家发展的主旋律，并且已进入攻坚期和深水区。
十八届三中全会以“全面深化改革”为主题，并且与十一届三中全会以来的前 6 次三中全会不同。尽管前 6 次会议也都与改革有关，但主题仅是某一方面改革，这次则包括了经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队改革、党的建设制度改革等方方面面。其次，今后改革需要立法引领。如果说“摸着石头过河”曾是中国改革开放初期突破体制窠臼、探索发展新路的形象说法，那么，对于已进入改革深水区的中国，这种“先实践再规范”的模式已不合时宜。全面深化改革，需要“沿着法治过河”。皆大欢喜的改革已基本完成，剩下的都是难啃的硬骨头。教育、医疗、住房、就业、环境、收入分配、城乡统筹等不少领域的改革，牵一发而动全身。如果没有相应法律依据和法律保障，改革者如履薄冰，反对改革者理直气壮，既得利益格局固化，腐败风险加大，势必影响改革深入发展。再次，立法仍需事前规划统筹，使立法工作高效、快速、稳步推进。十八届三中全会为改革制定了时间表，要求“到2020 年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”此次全面深化改革有方向，更有重点，立法工作应当顺应改革需求，分清轻重缓急有条不紊地开展，因而只有做好立法规划，科学、合理部署立法工作，才能实现立法指引改革的目的。此外，虽然 30多年来我国法律数量明显增加，已基本做到有法可依，但如何提高立法质量、修改和完善现有法律依旧是立法实践中亟待解决的问题，立法工作可以说更为艰巨和复杂，立法规划的制定就如战役发动前的排兵布阵，是必不可少、至关重要的立法环节。
二、从法律体系建设的角度看，立法规划是法律系统化、科学化的必要手段
从立法规划的性质看，它是一种宏观的立法技术。立法技术是在一定的立法制度中历史地形成的最合理地制定和正确地表述法律规定和条文以达到最完美的表达形式的规则的总和。按照立法技术的对象和范围，我们可以将其分为微观立法技术和宏观立法技术。前者是在法律内在结构编排、法律语言表达等层面运用的技术和方法，涵盖法律制定、废止、修改、解释过程的具体操作技巧。而后者主要解决各种法律、法规、规章之间关系的系统性和和谐性。在立法的急与缓、需要与可能、粗与细、稳定与变化、原则与灵活性方面保持科学的统一，并促使立法与国家的政治、经济、文化发展保持一致。立法规划是在立法预测基础上对立法时机与立法秩序的宏观把握，是一种宏观的立法技术。
立法规划是实现立法体系合理化、科学化的必要手段。立法体系是国家制定并以国家强制力保证实施的规范性文件的系统，以及政府依其职权范围颁布的具有规范性的决定，命令等。它是由各级国家立法机关制定的各类规范性法律文件所形成的协调统一的整体的构成，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例与单行条例、国际条约等。
为保证立法体系内部效力等级的协调性和内在逻辑结构的一致性，立法规划作为一项系统化的技术，对立法的科学的设计与安排，有助于达成立法体系的科学化。
“凡事预则立”。在我国，立法规划的实施对中国特色社会主义法律体系的形成起到了积极的推动作用。1978 年，中共十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设方针，此后全国人大及其常委会加紧全面立法工作。
经过七届、八届两次全国人大常委会的立法规划后，至 1988 年 3 月八届全国人大任期结束，我国初步形成中国特色社会主义法律体系框架。九届全国人大对立法规划做出进一步改进，提出“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”的要求，制定了到任期结束实现初步形成中国特色社会主义法律体系的目标。
随后，十届全国人大确定了基本形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。2011 年 3 月 10日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布: 中国特色社会主义法律体系已经形成。我们用 30 年走过了西方资本主义国家两三百年的历史，实现了法治建设的历史性成就，这其中 5 届全国人大对立法工作的高度重视以及全国人大常委会立法规划的稳步推进功不可没，发挥了重要作用。
三、从阶级利益的角度看，立法规划制度契合统治者利益因而不可轻易废止
首先，从利益维护的角度看，立法规划制度本身符合统治者需求。立法的本质是社会利益的集中性配置，立法过程是各方利益博弈的过程。马克思曾言: “人们为之奋斗的一切，都同他们的利益相关”，利益反映的是对社会资源的控制，利益的大小取决于资源量的多少。然而资源必然是有限的，这就决定了人们之间不可避免的利益冲突。法律作为统治者维护统治的工具，一方面是要在各方利益冲突之间寻找到一个平衡各方利益的“黄金分割点”，定纷止争以维护其统治; 另一方面，它也必然在兼顾阶级同盟和被统治者利益的基础上更多地反映执政者和政府的自身利益。因此，立法规划制度本身符合统治者需求，不可轻易废止。
其次，从其性质看，立法规划有程序性特点，对立法有实质影响，必须由统治者掌握。全国人大常委会法制工作委员会将立法程序分为三个阶段: 立法的准备程序; 法律案的提出和审议程序; 法律案的表决和法律的公布，指出立法准备程序是正式立法程序开始前进行的立法准备活动，立法准备程序包括立法规划和计划、法律案的起草等内容。立法规划位于立法链的最前端，在我国一般只有被列入全国人大常委会五年立法规划的法律案才可能进一步列入年度立法计划，再由全国人大或者全国人大常委会审议通过，最后颁布施行。可见，立法规划虽具有程序性、阶段性特点，但对随后的立法过程有实质性影响，其作为立法权的重要组成部分也应当由统治者掌握。在实践中，《关于全国人大常委会立法规划及年度立法计划的制定工作程序》的规定，人大常委会办公厅会向有权提出法律案的机关如全国人大各专门委员会、国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委法制局和各人民团体发出通知，征集立法项目建议。所以，人大立法规划中立法项目的主要来源一是政府部门提出的立法建议; 二是人大常委会及有关专门委员会、工作部门提出的立法建议。随后，全国人大法工委对各方立法建议进行汇总，审查编制立法规划草案，交由委员长会议审议、表决，委员长会议通过后，报请中共中央批准，最后再由全国人大常委会公布该立法规划。
其中，“报请中共中央批准”也表明了立法规划的最终决策权是在中国共产党。此外，立法规划是政策法制化的媒介，对国家、政党政策的推行起着积极作用。在我国，政策的作用和影响力尤为巨大，极为强调政党的政策。《辞海》政策被解释为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则。具有鲜明的阶级性。无产阶级政党在马克思主义基本原理指导下，从实际出发，制订和执行正确的政策，是革命建设事业获得胜利的重要保证。”政策体现了国家或政府在特定时期为实现一定的社会、政治、经济、文化目标而确定的行为准则和谋略，和对利益进行价值选择和分配的政治过程。政策合法化的方式就是通过立法使其获得法律的确认。在立法过程中，为达到一定的立法目标，国家或政党对立法进行了筹划与安排，确定立法原则和行为准则，以实现对立法所涉及的利益的分配。同时，立法规划是政策的具体化、成文化。政策的抽象性、随意性须以一定的形式表现出来，而对于立法项目的系统安排、对立法内容的选择设计、对法案草案的起草与提出时机的把握才能使政策顺利体现到立法之中。立法规划显示出执政党和政府对立法进程的总体把握，是政策最集中的体现。政策如何转化为法律是执政党或政府推动立法的重要动力。国家或政党通过立法规划将体现政策的立法项目进行安排，并促使立法部门尽快通过法律，积极推动国家的法制化进程。
四、对学者有关立法规划质疑的回应
( 一) 对立法规划中政府部门利益法规化倾向应警惕，但不必过分担忧
在立法规划草案中立法建议的来源中，除了人大常委会及各专门委员会外便是国务院各部门，所占比重较大，致使学者担忧立法规划中部门利益倾向的问题。但事实上，立法规划中的立法项目只是一个笼统的建议，具体的立法草案的拟定和提交审议属于立法的第二阶段。立法规划虽然掌握了立法项目的源头，但并没有条件成为维护政府部门的“私利”的工具; 真正能起到利益分配、权力掌控作用的是阐明权利义务关系的具体法律条文。因此，关键点在于法律案的起草或提请审议单位。在全国人大常委会历年立法规划列明的法律案牵头起草或提请审议单位中，国务院部门所占的比重更值得关注。【表2】
从表 2 中我们可以看出，人大部门参与起草或提请审议的法律案在立法规划总数中占的比重有逐渐增长的趋势，七届所占比重为 23． 53%，八届为30． 26% ，九届为 43． 82% ，十届为 43． 42% ，十一届为 28． 13%，十二届为 26． 47%; 而国务院参与起草或提请审议的法律案在立法规划总数中所占比重则呈下降趋势，七届占 74． 51%，八届占 57． 24%，九届占 49． 44%，十届占 51． 32%，十一届占 71． 88%，十二届占 61． 76%。因此，对立法规划中政府部门利益法规化倾向应当警惕，但不必过分担忧。同时，我们应当看到，国务院作为一线的工作部门掌握的实际情况较多，立法更具有可行性和针对性，这是好的一面; 立法带有部门利益倾向难以避免，关键是平衡好部门私利和公众利益。
( 二) 立法规划的实现率不高情况已逐步改善
有学者认为“立法是一个复杂的过程，计划可能只是一种美好的设想，在现实生活中无法得到有效实现 ”，其中很重要的一个原因是立法规划的实现率不高，致使他们并不看好立法的提前安排与计划。但从历届全国人大常委会立法规划的落实情况来看，前述学者的看法似乎过于悲观。立法规划一般包括两类: 一类是本届内审议的法律草案，二类是研究起草条件成熟时安排审议的法律草案。事实上，历届一类草案的审议率均在 60% 以上，并有逐年递增趋势; 且经审议的法律案绝大部分均能审议通过成为法律。一类和二类草案的审议通过率在七届时虽然只有 18． 75%，但到十届全国人大任期结束已达 52． 63%。可见，我国在立法规划的工作上已经投入大量精力，并已取得良好效果，我们应当、也有理由对立法规划实现率的未来走势充满信心。
另外，不难发现，八、九、十届全国人大及其常委会审议通过的法律基本上都是立法规划内的项目，即使没有完成的立法项目基本都会继续列入下一届的立法规划中。这也保证了立法规划的延续性和连贯性，进一步保障立法规划的实现率。【表3】
五、余论
立法规划是我国法律体系不健全与国家发展对法制强烈需求这对矛盾的必然产物，并契合统治阶级利益及最广大人民群众利益。当下，孕育立法规划的历史条件并未发生根本性变化，中国特色社会主义法律体系需要进一步完善，现行法律的修改与补充依旧任重道远。因此，立法规划存在有其必要性，不可轻易废止。但必要不等于毫无问题，立法规划在实践中还有着许多不容忽视的理论问题，比如:如何更科学地设置立法规划制定起始时间、立法规划中立法建议提出主体的范围界定、立法规划中立法论证机制的构建等等。此外，还有一个值得思考的现象是立法规划至今只作为一项立法惯例存在和运行，我国并未在法律层面上对其进行确认。笔者认为，不管是从警惕有关部门通过立法规划滥用权力、以权谋私，还是从完善立法规划制度的角度考虑，较为理想的做法是将立法规划制度纳入立法法，明确立法规划为立法程序中的必要程序之一，从而使该制度本身并入法制轨道。
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