一、法治航天建设概念的内涵
法治航天建设的内涵相当丰富，这是一项涉及将各类航天①活动规制行为纳入法治化轨道的系统工程，需要统筹推进航天立法、执法、司法、法律监督及法治能力建设工作，注重各环节的有效衔接，构筑科学、完善、高效的制度建设力、制度公信力和法治执行力，同时更需要开展深入细致的法治环境营造、法治宣传教育普及工作，大力弘扬法治精神，树立法治理念，建设法治文化。因此，法治航天建设绝不仅局限于解决一些立法空白问题。 法治航天建设的实质是，按照十八届三中全会的总体要求,在我国航天领域完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家空间治理能力和空间治理体系的现代化、法治化。
多年来，我国航天科技界、空间法学界一直不断呼吁加快航天立法进程，对推动我国航天事业向法治化目标迈进发挥了重要作用。但学术界同仁大多是结合发达国家情况仅就立法谈立法（局限于法制层面）， 鲜有学者结合行业自身特点寻求构建更高的立意，对航天法治化的深度法理探索和价值分析明显欠缺②。 我国 20 世纪 70 年代末实行改革开放政策后，在通过承揽国际商业发射任务订单走向国际市场和通过加入联合国外空公约登上空间外交世界舞台双重要素的推动下，航天立法工作开始起步，取得一些积极进展。 但我国的航天法律体系建设目前仍处于初级阶段，而且在全行业推进法治化建设的内生动力明显不足。
现阶段，在理论和实务层面彻底厘清法制与法治的概念区别仍然十分必要。 法制为法律制度的简称，而法治则是指法律之治。 航天立法作为相对静态的法制范畴， 属于法治航天建设的基础设施，在法治航天建设中的地位和作用至关重要，在现阶段尤其如此。 但必须指出，实现空间治理体系、空间治理能力的现代化和法治化、促进我国航天事业在更高层次实现快速健康发展才是法治航天建设（包括航天立法工作）的逻辑起点和归宿。 如果没有对法治航天建设工程的理论澄清、 顶层设计和体系推进，航天立法工作今后也未必能够获得各有关方面的应有重视，航天立法工作难以在法治精神下得以完成，并且很容易陷入简单的“为立法而立法”“任务应对型”立法、寻求“最大公约数”式的立法，甚至较长时期徘徊于“研究论证”阶段，浪费国家宝贵的立法资源。 因此，笔者并不认同过分强调、片面夸大航天立法工作的作用，更不主张航天立法工作“单兵突进”。 应该避免以航天立法工作替代法治航天建设，使后者的丰富内涵无法得到充分释放，反而偏离法治中国建设的宗旨和原则。
中国航天事业创建近 60 年来， 基本上靠相对集中统一的行政手段，集中优势资源确保若干重大航天工程项目获得成功，自力更生、自主创新，建立了较为完整的航天科研生产体系，取得一系列举世瞩目的辉煌成就。 但由于传统军工行业的一些固有思维定势，对法治能力作为特殊竞争力、生产力、软实力的认识尚不完全到位，在全行业施行法治化管理的理念、动力和实践均有欠缺，对市场主导配置资源的法治保障建设尤其不足。
囿于从传统的航天科技工业管理向大航天、全行业管理转型过程中的各种行政管理体制局限， 我国对空间活动商业化和处于航天产业链下游的空间应用产业尤其缺乏较为完整的总体规划、制度牵引和法治保障，致使空间应用的市场活力和创新张力尚未充分激活。 我国长期拥有的全行业成本比较优势和国际商业发射服务竞争优势甚至开始面临发达国家的严峻挑战。 西方发达国家的各类企业已经瞄准中国空间应用大市场，并开始借用世界贸易组织（WTO）相关规则推动我国政府放宽行业准入门槛。 中国企业开拓国际航天商业市场的应对准备普遍不足， 对目标市场的法律政策研究亟待加强。
在空间外交领域，在国际空间战略安全形势不容乐观、外层空间开始进入全球共治时代的新形势下，发达国家主导的规则之争愈演愈烈，实际上对我国航天事业的法治化进程已经形成一种倒逼机制，但我们的认识水平、理论储备和实践推进力度尚处于初级阶段而亟待加强。
近年来, 中国代表团在联合国有关会议上多次提出建设“法治的外空”“外空法治建设”的主张①，认为“外空可持续发展应该是公平发展、和谐发展、共同发展、包容发展、依法发展”②，标志着我国对建立空间治理新秩序的认识开始上升到法治层面，这是一个极其重要而积极的变化。 这里“法治的外空”“外空法治建设 ”与笔者提出的 “法治航天 ”这两个概念既有区别又有联系。 “法治的外空”“外空法治建设”是我国在空间外交领域提出的概念，主要侧重于呼吁国际社会在法治基础上共同规制外空活动行为，建立公正合理的空间治理新秩序。 “航天”一词在中文语境中的内涵非常丰富，既包括外空活动本身， 也包括与开展外空活动有关的大行业、全产业链概念， 而且兼容了航天活动的静态与动态、外空与地面、硬件与软件的诸多特征。 因此，“法治航天”概念应该能够涵盖“法治的外空”概念的核心要素，但对后者又有延伸、发展和超越。 “法治航天”更多使用于我国国内语境中， 用词更加简洁凝练，充满想象空间，与我国航天科技工业部门在十六届六中全会后提出的“和谐航天”概念可以进行语义学上的类比。
二、法治航天建设的价值分析
（一）加快推进法治航天建设是建设法治中国的重要组成部分
“十八大 ”对全面推进依法治国提出了明确要求。 十八大报告强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略， 法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家③。
十八届三中全会将依法治国基本方略进一步提炼为建设法治中国。 全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第 9 部分“推进法治中国建设”明确指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设④。 三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标，提出建立科学的法治建设指标体系和考核体系，普遍建立法律顾问制度等一系列推进法治中国建设新举措。 三中全会的重要论述和深化改革举措对全面推进依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家提出了更加明确具体的要求，这既是对我国历史经验教训的深刻总结，又将依法治国基本方略上升到一个理论新高度，对全面推进各领域的法治化进程具有重要而普遍的指导意义。
加快推进法治航天建设也是完善国家法律体系的必然要求。 党的十八大对完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法提出了明确要求。 中国航天作为建设创新型国家和科技强军的重要力量，在引领国家战略性新兴产业发展方向， 加快国防和军队现代化建设的地位举足轻重。 在这样一个高科技领域全面推进法治化建设，具有重要的示范价值。
在新形势下以加快航天立法进程为抓手， 积极推进航天法治化进程， 是进一步完善中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，各有关方面充满期待。
我国于 2000 年、2006 年、2011 年先后三次颁布《中国的航天》白皮书，均强调航天立法工作的重要性和必要性。 2000 年《中国的航天》白皮书指出，国家加强法制建设和政策管理， 建立航天法规体系，制定航天产业技术政策，保证航天活动有序、规范发展①。 2006 年，《中国的航天》白皮书明确提出要“加强政策法规建设”，强调要研究制定航天活动管理的法律法规和航天产业政策，指导和规范各项航天活动，提高依法行政水平，营造有利于航天事业发展的政策法规环境②。 2011 年，《中国的航天》白皮书对未来 5 年“加强政策法规建设”提出了更为明确的要求：积极开展国家航天法的研究，逐步制定和完善航天活动管理的法律法规和航天产业政策，指导和规范各项航天活动，营造更加有利于航天事业发展的政策法规环境③。
由于某些条件的制约，2000 年、2006 年 《中国的航天》白皮书所提出的航天法规体系建设目标并未得到全面有效落实。 2011 年新版白皮书也没有能够明确提出加快推进国家航天法立法进程。 2011 年10 月颁布的《中国特色社会主义法律体系 》白皮书提出，今后要更加注重文化科技领域立法④，但没有就重大科技领域的立法问题展开表述。 十八大报告在第三部分“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”中明确提出，到 2020 年“依法治国基本方略全面落实， 法治政府基本建成”，“实现国家各项工作法治化”， 并将之列为全面建成小康社会宏伟目标的重要标志之一，意义十分重大，任务极其繁重，时间非常紧迫。 从现在到 2020 年是全面贯彻依法治国基本方略、 进一步完善社会主义法律体系、建设社会主义法治国家的关键时期。 国家航天法作为我国航天领域的基本法，应该在中国特色社会主义法律体系中占有重要的一席之地。
法治具有根本性、全局性、稳定性、长期性、公平性、公正性、公开性等本质特征，法治更是秩序和实现秩序可持续的基础保障。 法治建设推进得越持久、越深入，其成效越会成倍放大。2011 年《中国的航天》白皮书宣布， 中国政府把发展航天事业作为国家整体发展战略的重要组成部分。 随着航天事业在国家整体发展战略中的作用日益突出， 航天活动对国民经济发展、 社会进步和人类文明的影响将进一步增强。 需要指出，笔者提出法治航天概念后，进一步提出法治航天建设是法治中国建设的重要组成部分，并非为了政治应景， 而是通过对中国航天的行业特殊性及其发展规律进行考察， 并对航天法治化的内在需求进行长期研究，自然得出的一个基本结论。 中国航天作为国家高科技领域自主创新的一面旗帜，应当在法治中国建设中率先垂范、再立新功。
（二）加快推进法治航天建设是维护国家战略安全的迫切需要
人类社会的发展历史表明，随着科学技术的进步，人类活动的空间由陆地到海洋，再到空中，国家战略空间的外延和内涵不断得到拓展。 空间技术的兴起和发展，又使国家的战略空间范围延伸到外层空间，形成了天地一体化的、全球性的、多维的战略空间。 外层空间作为新的战略空间，不专属于任何国家，每一个国家都有自由进入的权力。 优先进入者不仅能够大大拓展本国的战略空间，而且将利用其所具有的空间优势， 取得在国际政治、 经济、科技、军事以及外交斗争中的主动权。 外层空间既是军事上的“制高点”，又是国家安全的“高边疆”①。
20 世纪 60 年代初， 美国时任总统肯尼迪就提出“谁控制了空间，谁就控制了地球”，美苏太空竞赛成为冷战时期两个超级大国角力的重点领域。 冷战结束后，美、俄对外层空间的垄断已被打破，多极化格局正在形成，空间安全形势日趋复杂。 人类进入 21 世纪后， 欧美发达国家愈来愈将外空作为国际竞争新的战略制高点，追求空间利益成为国家间战略对抗的新焦点，对抗结果将对国家安全产生深远影响。 各航天大国围绕“天权”、“制天权”和外空资源的争夺日益激烈，我国在外空安全领域面临前所未有的新挑战。
充分利用法律手段确保自由进出外空、利用外空、控制外空，已成为世界各航天大国制定实施国家安全战略、建立国际竞争新优势的重要内容。 近年来，在联合国外空委、裁谈会等空间外交多边舞台上， 各航天大国围绕全球空间治理和制天权的“规则之争”已经开始超越“市场之争”②。 欧美发达国家将建立外空新秩序作为拓展其国家利益的全新支点，利用其掌握的话语权优势，依托其较为完善的法治经验积累，千方百计通过制定新规则为航天后发国家设立各种门槛。 然而，我国现行法律体系中尚无关于空间战略安全、空间资产安全、空间物体运行管理等方面的法律规范。 当我国的空间战略安全、空间资产安全受到不法侵害时，如何依法维护中国合法权益，我国目前无法提供任何法律依据。 我国在自身的航天法律制度体系尚不完备的条件下， 直接与欧美发达国家展开空间规则博弈，所面临的挑战可想而知。 我们要善于把这种挑战转化为一种倒逼机制，促使我们更加积极作为，主动应变，快速提升航天法治能力。
十八大报告在第九部分“加快推进国防和军队现代化”明确提出，要高度关注海洋、太空、网络空间安全，积极运筹和平时期军事力量运用，不断拓展深化军事斗争准备；加大依法治军、从严治军力度，推动正规化建设向更高水平发展；积极稳妥进行国防和军队改革，推动中国特色军事变革深入发展；加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。 十八大提出加大依法治军、从严治军力度，其实质就是要把国防和军队建设全面纳入法治轨道，使国防和军队建设的各个领域、各个方面和各个环节都要依法进行。
十八届三中全会明确提出要健全军事法规制度体系，健全国防工业体系，推动军民融合深度发展。 十八届三中全会首次提出“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。 ***主席在十八届三中全会上指出，国家安全委员会的主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策， 研究解决国家安全工作中的重大问题。
2014 年 3 月 15 日， ***主席在主持召开中央军委深化国防和军队改革领导小组第一次全体会议时，提出要为建设巩固国防和强大军队提供有力制度支撑，更好地发挥中国特色社会主义军事制度的优势。 中国航天作为我国国防军工战线的重要组成部分，直接关系到国家战略安全。 通过全面推进法治航天建设，有助于明确我国各类航天基础设施和空间活动的法律地位和法治保障手段，有助于充分运用法治思维、使用法律手段筑牢外空领域的国家战略安全之盾。 以全面推进法治航天建设为契机，结合外空活动国际行为规范的制定，加紧在外空领域实施新的战略安全布局，加速建立我国的空间规则战略优势和话语权优势，确保我国能够主导并引领空间治理规则的制定权、解释权、修改权，对依法维护我国战略安全、 依法拓展我国空间发展权益、展示我国作为负责任航天大国形象、维护世界和平与安全具有重要的现实意义。
（三）加快推进法治航天建设是打造中国航天事业升级版的内在要求
中国航天事业自 1956 年创建以来，在党中央、国务院、中央军委的亲切关怀下，在各地区、各部门和全国各族人民的大力支持下， 几代航天人自力更生、艰苦奋斗，取得了以“两弹一星”“载人航天”“月球探测”三大里程碑为代表的一系列辉煌成就，走出了一条中国特色自主创新发展道路，中国航天的国际地位和国际影响力不断提升，与我国航天事业取得的辉煌成就相比，我国的航天法治化进程明显滞后。
中国航天事业发展进程可以分为 3 个阶段：
第一阶段：1956—1978 年， 中国航天经历了艰苦的创业阶段，从无到有，从小到大，在一个工业基础极其薄弱的发展中国家建立起较为完整的航天科研生产体系和基础设施，“两弹一星”成为这一时期的标志性成就，系统工程理论成为重要的指导思想，培养出一支能打硬仗、作风优良的航天科研生产队伍，孕育了宝贵的“两弹一星”精神、航天传统精神和航天文化，在东西方冷战环境下有效维护了国家战略安全。
第二阶段：1978—2013 年， 中国航天迎来了改革开放、二次创业的新时期，政企分开和市场化改革极大地解放了航天科技生产力 （其中以 1999 年为界，又可分为前后两个时期）。 中国航天取得了若干重点战略战术武器型号、载人航天工程、月球探测工程、北斗导航卫星组网工程等为代表的非凡成就，航天科技创新能力、科研生产能力、空间应用能力大幅度提升， 高强密度航天发射能力①和在轨航天器数量②在世界名列前茅， 中国航天对外商业发射服务的国际竞争力和国际市场占有能力明显增强， 孕育了宝贵的载人航天精神和航天企业文化，为提升国家的国防实力、综合国力和民族凝聚力作出了重要贡献，中国无可争议地成为世界上有重要影响力的航天大国。
第三阶段：2013 年以来， 以全面贯彻落实十八大、十八届三中全会精神为契机，中国航天科技工业部门提出了建设世界航天强国的奋斗目标，中国航天事业进入到一个全新的发展阶段。 ***主席提出，“发展航天事业，建设航天强国，是我们不懈追求的航天梦”， 成为新一届中央领导对中国航天事业的最大鞭策和激励。新阶段区别、超越以往阶段的重要标志，除了在载人空间站、海南发射场、深空探测领域以及不断扩大的空间应用③等器物层面建设方面实现重大突破外，更要在中国航天软实力、国际影响力方面实现全面提升，从而实现中国航天事业在世界水平上的全面协调可持续发展。中国航天在一些重点领域要引领世界航天事业发展，在新一轮世界航天文明塑造进程中作出中国贡献、抒写中国篇章。
第三阶段法治航天建设应成为中国航天软实力建设的重要组成部分，这将是打造中国航天事业升级版、全面建设世界航天强国的关键所在。 必须让中国航天各类行为主体充分预知、充分感知法治航天建设带来的公平、效率、规范、秩序、透明等内在价值，在全行业形成共同推动法治航天建设的强大内生动力。 热切期待各有关方面牢固树立世界眼光和战略眼光， 深刻把握中国航天事业的发展规律，深入贯彻落实科学发展观，进一步强化问题意识和问题导向，共同推动中国航天事业在法治轨道上、在更高层次上实现更大发展，对国家、中华民族和世界航天科技文明作出新的更大贡献。
三、加快推进法治航天建设的问题分析
（一）航天法律制度建设需求迫切、供给不足的矛盾日益突出
20 世纪 60 年代以来， 随着人类航天事业的快速发展，联合国主持制定并通过了一系列有关外空活动的国际公约、原则及宣言，由此确立了人类开展外空活动的基本法律原则，初步建立起空间物体登记制度、损害赔偿制度、空间营救制度和国际合作制度，形成了一个较为完整的国际空间法律制度体系，成为现行国际法体系的一个重要分支，同时直接催生了外层空间法这门新兴边缘学科。 我国于20 世纪 80 年代分别加入了 1967 年 《外空条约 》、1968 年 《营救协定》、1972 年 《责任公约》、1975 年《登记公约 》，开始享受应有的国家权益 ，并承担起相应的国家责任和义务。
目前，我国只有《无线电管理条例》④《空间物体登记管理办法》⑤《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》⑥《导弹及相关物项和技术出口管制条例》⑦《敏感物项和技术出口经营登记管理办法 》⑧《中华人民共和国军品出口管理条例》⑨《卫星发射保险基金管理办法》⑩等少数与航天有关的单行法规和部门规章。 其中不少法规直接起源于我国履行相关国际公约相关义务的需要，可以说是国际公约直接推动的结果。 这些法规在不同程度上解决了行政许可、行业基础管理以及与相关国际公约接轨等一些迫切问题。 但从我国航天科技工业部门立法总体情况看，存在数量少、位阶低、简单粗放、可操作性不强、立法技术水平不高、碎片化特征明显等缺陷，缺乏一部航天活动基本法进行统领，未能形成有机统一的航天法律法规体系，远远不能适应我国航天活动自身发展、开展国际合作交流、建设世界航天强国的需要。
我国目前在航天领域的立法空白点很多，比如，各类航天活动管理主体的权责边界划分和协调管理问题， 重大航天项目决策程序的规范化问题，各类航天活动行为主体进入不同细分市场的资质确认和市场准入问题，各类航天活动行为主体在海内外执行（包括促使执行）航天发射任务的国家行政许可和持续监管问题，航天发射及再入任务的法律责任①及保险问题，在轨空间资产的确权、转让、融资、保护问题，卫星频率和轨道资源的分配及管理问题，在轨空间物体的运行管理问题，空间环境保护及空间碎片减缓问题，空间外交活动及国际合作项目的协调管理问题， 空间知识产权保护问题，空间技术和空间应用的产业促进问题，航天科技创新能力的资源保障问题，空间数据、空间基础设施等科技资源的开发应用和共享问题等。 上述问题均源于航天实践第一线，事实上已对《空间物体登记管理办法》（2001 年）、《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》（2002 年） 等有限制度构成了巨大挑战。
从中国航天立法的现状我们可以看出，中国空间活动尚处于以行政政策为主导的管理体制。
航天法律制度作为特殊公共产品的有效供给明显不足， 主管部门依法行政缺乏必要的法律规范，已经成为制约法治航天建设的突出矛盾。 这一问题的实质， 正是航天领域上层建筑不适应生产关系、生产关系不适应生产力发展要求的具体反映。 加快推进航天法治化进程，首先要在新形势下尽快解决依法行政的基础制度建设问题，确保我国的航天事业尽快走上依法治理轨道。
（二）全球借鉴不足导致对法治航天建设的认识有待提升
由于国内航天立法与我国批准加入的《外空条约》等国际空间法律制度紧密相连，我国的航天法治化进程一直受到国际社会的高度关注，我国作为联合国外空委成员国每年均需要向联合国报告上一年度在空间立法及其能力建设方面的进展。 在新形势下，我国更加需要通过国内立法实践积极履行外空国际公约、 开展空间外交及空间国际合作、积极参与国际空间治理新规则制定、依法维护并拓展我国的空间权益，因此对法治航天建设的需求日益凸显。 从更高层面看，加快法治航天建设也是我国推动国际政治经济新秩序的建立和发展，推进国家治理能力现代化建设和外空领域国家权利义务责任及国际关系的法治化建设，推进人类和平合理可持续利用外层空间，推动建设持久和平共同繁荣的和谐世界（自然应当包括和谐太空）的背景下维护国家战略安全，实现中华民族伟大复兴中国梦的战略需要。 中国航天事业的持续健康快速发展，国际空间法律体系的相对稳定和成熟，特别是十八届三中全会对全面深化改革和建设法治中国的强势推动，将为我国提供较为有利的法治航天建设环境。
目前世界上已经有包括主要空间国家和部分新兴空间国家在内的 20 多个国家先后制定了本国的航天法，如美国、俄罗斯、英国、法国、德国、日本、乌克兰、意大利、加拿大、澳大利亚、瑞典、挪威、西班牙、南非、巴西、阿根廷、智利、韩国、荷兰、比利时、奥地利、印度尼西亚等。 由于航天活动的相似性和互通性，目前各国的航天立法呈现出趋同化发展趋势。 许多国家的航天立法实践为我国树立了榜样， 从立法形式到内容等很多方面值得我们借鉴。
欧美发达国家非常注重、非常善于通过法律手段维护本国的空间权益，促进并有效规制本国的空间活动，从而抢占空间战略制高点、确保其空间战略安全。 美、欧、俄、日等国的空间法律体系较为完备，其立法模式和法治化管理经验尤其值得我国借鉴。
美国从 1958 年颁布其《国家航空航天法》②起，已经逐步建立起较为成熟完整的航天法律体系，如1962 年 《商业通信卫星法 》③、1984 年 《商业空间发射法》④、1988 年 《商业空间发射法修正案 》⑤、1992年《美国陆地遥感法》①、1998 年 《 商业空间法 》②、2004 年《商业空间发射法修正案》③等，直到 2010 年12 月，美国国会颁布《美国成文法大全》第 51 编“国家航天和商业航天方案”④，开始将各种与航天有关的单行法集于一身并取代此前颁布的单行法。 这些法律有效规制了各类航天管理部门的监管活动（包括其军事航天活动），同时实现了国家航天政策⑤与航天法律体系的有效对接。 这些规制手段对于美国维持其外空霸主地位、建立统分结合的军事民用航天管理体制、推动空间活动商业化发展、引领全球空间治理体系不断演进起到了重要的法治保障作用。 经过近 60 年的法治实践， 美国航天业的透明度、确定性和稳定性在全球首屈一指，体现出较高的空间治理能力和水平。
我国是世界上少数具有自主航天技术但尚未实现法治化管理的国家之一，与我国的航天大国地位和形象极不相称。 改革开放后，我国在多边空间外交领域的影响力日渐扩大，但尚未掌握空间规则制定和解释的主导权，主要原因是我国对空间治理规则领域的全球借鉴不足、有效投入和有效积累不足， 这已成为制约我国全面建设世界航天强国、有效推动引领全球空间治理机制变革的一大短板。
（三）航天管理体制需要深化改革才能适应法治航天建设需要
现行的国家航天管理体制是历史形成的，在完成 “两弹一星”“载人航天工程”“月球探测工程”等若干国家重大专项任务中发挥了极其重要的作用，积累了许多极其宝贵的经验， 航天精神、“两弹一星”精神、载人航天精神已经成为中华民族的宝贵精神财富。 即使在“文革”期间极“左”思潮严重冲击国防现代化建设的困难条件下，作为我国国防尖端武器研制最高决策机构的中共中央专门委员会（简称中央专委）⑥在统一决策、配置资源、保护科研生产秩序等方面发挥了重要的组织领导和综合保障作用，具有极强的决策力和执行力。
改革开放以来，中国航天科技工业逐步走向产业化、市场化、集团化、国际化，完成了政企分开，成立了航天科技、航天科工两大集团公司，进一步解放了生产力， 为新时期中国航天事业实现跨越发展、参与国际竞争合作奠定了重要基础。 与此同时，国家和军队层面的航天行政管理体制也发生了很大变化，1998 年总装备部和新的国防科工委⑦应运而生，虽然解决了一些困扰航天事业发展的管理体制问题，但随着航天事业的不断发展，又有一些新情况出现。
当前，民用航天、商业航天市场异军突起、方兴未艾， 对国民经济和社会发展的影响越来越大，但面向市场的法治保障能力和水平却明显不足。 在航天行政管理体制上客观存在“九龙治天”现象，部门间的协调成本较高。 一些领域的监管机构与市场、社会的监管关系尚不符合“职权法定”原则，同时对一些新兴发展领域的行政监管则存在不少空白。 在2012 年航天立法调研过程中发现，国家层面的顶层设计和总体协调亟待加强，一些管理关系需要进一步理顺，行政决策效率需要进一步提高⑧。 十八届三中全会后，全面深化改革进入深水区，能否统筹解决航天管理体制的深化改革问题，从而为法治航天建设扫清障碍，我们抱有很高的期待。
四、加快推动法治航天建设的工作建议
鉴于航天事业在我国的特殊作用和地位，加快推动法治航天建设的重要性怎么强调都不过分。 既要树立必胜信心，同时也要对这项工作的艰巨性和复杂性有充分的估计，对突出重点、突破难点有一个整体把握。
（一）统一思想认识，加强顶层设计
毋庸讳言，目前各有关方面对加快推进法治航天建设的认识不尽统一，一些单位和部门对其重要性、紧迫性认识不足。 甚至有论调认为，中国航天在现有条件下不也取得了辉煌成就吗？ 但是这些论调恰恰没有进行反向思维：如果给中国航天插上法治的翅膀，中国航天一定会取得更大的成就。 法律制度建设和法治环境培育同样构成生产力，其在日趋激烈的国际竞争中所发挥的作用只能是越来越突出，对此要有清醒的认识。 长期以来，中国航天法治化进程缓慢，远远落后于西方发达国家（甚至一些发展中国家）， 但究竟在多大程度上制约着中国航天事业的科学发展和国际竞争力，我们有必要进行实证分析。
市场经济就是法治经济。 加快推进法治航天建设， 首先需要顶层推动， 需要以中共十八大提出的2020 年“法治政府基本建成”作为近期目标，解决统一思想问题，就其重要性和紧迫性、必要性和可行性达成共识。 其次要在国家层面成立组织机构，明确责任主体，进行顶层设计，按照系统工程的思路，通过自上而下、 自下而上相结合的方式精心设计总体建设方案，确定时间表和路线图，实行分类分层推进，确保实际效果。 再次要建立科学的法治航天建设指标体系和考核标准，充分发挥其导向功能，既要确保让法治航天建设真正有尺可量，又要突出实践要求，让航天产业能够感知到法治的魅力和成效。
（二）抓紧启动航天立法论证工作
国家航天立法工作是法治航天建设成果的重要载体，一部适合中国国情的高质量航天法是国家航天立法工作的基础所在。 近年来，国家航天立法工作已经得到国家最高立法机构的高度重视。 2012年，全国人大财经委在广泛听取各方面意见的基础上，牵头成立了由各有关部门和单位组成的专题调研组，正式启动国家航天立法调研工作。 调研组陆续奔赴参与航天活动的管理、科研、制造、发射、测控、应用、保障等单位，展开广泛深入的立法调研工作，通过召开座谈会和实地考察等方式，广泛听取有关单位和部门的意见和建议①。 从本轮调研情况来看， 各有关部门和单位对国家航天立法必要性、紧迫性的认识已经趋于高度一致，认为启动立法研究工作的时机已经基本成熟。
2013 年，新一届全国人大常委会正式将航天方面的立法项目纳入《十二届全国人大常委会立法规划》第 3 类②，国家航天立法进程实现历史性突破 ，但后续工作任重道远。 希望在国家层面能够尽快启动立法研究论证工作，以推进我国航天事业在法治化轨道上实现更高层次的跨越发展。 这就需要在法治航天建设的程序化、精细化、实效性、经济性方面下足功夫，既要形成门类齐全、纲目相济、有机统一的行业法律体系，又要从“够用、管用、实用、耐用”等四个维度确保其实际效能，注重法治水平最高化和法治成本最低化的相统一，最终实现全行业的法治化、现代化。 因此，国家航天立法工作绝不仅仅是一些法律条文的简单堆砌，也绝不仅仅是利用法律框架进行政策宣示，或者仅仅将一些成熟的政策进行法典化编纂。 法治航天建设要正确处理政策和法律的逻辑关系，推动国家由政策社会向法治社会转变。
立法是体现国家意志的具有普遍约束力的行为规则和裁判规则，立法决策实质上是国家对所有立法相对方以规范的形式赋予其权利、设定其义务。 要正确处理国家利益和部门利益、局部利益和整体利益的关系，始终将国家利益、全局利益视为最高利益，将促进全行业均衡规范发展、实现法律之治作为最高标准。 我们要始终坚持用法治精神引领航天立法工作，坚守科学立法、民主立法和求真务实原则，既要立足我国国情和航天事业发展阶段加快推动航天立法进程，又要在空间活动商业化等领域通过法治方式引领、保障全行业健康快速发展，更要不断强化各类监管机构和行为主体的法治思维和法治意识。
充分发挥我国航天法治进程相对滞后带来的后发优势，积极借鉴吸收发达国家的航天法治优秀成果，同时立足我国国情总结中国航天自己的法治经验、适应自己的法治需求、彰显自己的法治特色、创新自己的法治举措，实现法治规律与中国特色的有机结合，坚定不移地走中国特色法治航天建设道路，绝不搞“全盘西化”“全面移植”“照搬照抄”。 这就需要组织专家学者进行严密充分的调研论证，通过实证分析推出最适合我国国情的立法建议草案。因此，有必要开展航天立法比较研究，全面评估主要空间国家航天立法背景、立法宗旨、立法模式、立法进程（包括主要法律历次修订情况及后续立法趋势分析）、航天法律体系框架、立法效果、空间活动管理体制现状及其历史演变情况等研究要素，真正做到洋为中用、不走弯路、跨越发展，让中国的国家《航天法》一出台就令人耳目一新，体现出泱泱航天大国的应有水平。
（三）突破法治航天建设难题的路径选择
在建设法治航天、 推动国家航天立法过程中，将不可避免地会触及到现行航天科研生产管理体。
参考文献：
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