价值的法律化是立法活动的本质，运用价值分析的方法对我国现行教育法律进行价值评价，分析现行教育法的价值冲突，并形成合理的教育法制价值取向，引导教育法制进一步发展，对实现教育法的“良法之治”具有深远的意义。
一、教育法制建设价值取向的概念
在我国，教育法制应是以一套完备的教育法律法规为核心的，包括相应的法律运行机制和法律文化在内的法律系统。教育法制的价值是指教育法制所能实现的效益，在社会现实、主体需要、教育发展等复杂因素的影响下，教育法制的价值呈现多元化状态，不同的价值目标代表着教育法制所能实现的不同的效益。在不同的历史时期和社会环境当中，权力主体对教育法制所能实现的效益寄予不同的期许，权力主体通过设立一套价值标准对不同的价值进行排序、取舍之后，形成对教育立法及教育法运行的价值观念，并将这种价值观念用以指导教育法制建设。因此，教育法制建设的价值取向就是权力主体基于一定价值标准做出的价值判断。
教育法制建设价值取向包括三个方面: 教育立法的价值取向，教育司法的价值取向与教育法律文化建设的价值取向。教育立法是教育法制建设的主要活动，立法主体基于一定价值理念、标准、原则，对不同价值进行排序、选择形成对所立法律的价值观，这种价值观念贯注于立法决策上，就是立法的价值取向。立法价值取向包括两层含义: 基础位面的含义是基于对待处理的社会关系及利益是否具有立法的需要的价值判断;上层位面的含义是基于对价值冲突的取舍、排序的价值判断。
广义的教育司法是指国家机关或其他组织依照法定程序和职能，具体应用法律处理教育违法类案件或纠纷的专门活动。教育司法是解决纠纷、维护权利的重要途径，是教育法律理念得以实现的核心制度。教育司法决策是一个价值判断的过程，体现着决策主体对案件的审判结果所能产生的效益的倾向，因此教育司法的价值取向就是司法决策主体根据一定的价值标准对案件审理做出的价值判断。
教育法律文化是一国法律文化的一部分，指人对教育法律的认识、观念、意识等。法律是社会中的法律，是缓慢发展、逐渐形成的复杂系统，根植于一国历史传统和社会现实之中，法律文化环境强烈影响着法律的适用性和实施效果。
教育法律文化建设是指在扬弃一国传统法律文化的基础上，对人的教育法律意识进行积极的改造，提高教育法制的认同程度，形成权利意识，营造共同守法、护法的氛围，鼓励大家利用合理的方式维护权利、实现利益。教育法律文化建设同样包含一定的价值判断，国家希望法律文化能够实现何种效益，必然会根据维护这种效益实现的价值观念引导教育法律文化的发展方向。
二、我国教育法制建设价值取向的现状及问题
改革开放以来，我国教育法制建设取得了辉煌的成就。在教育立法方面，立法技术逐步完善，教育法的体系已经初步形成; 在教育司法方面，随着各类教育诉讼的出现及其受理，教育司法活动作为一种必然出现的现象成为教育法律活动中尤为重要的组成部分。在教育法律文化方面，教育法律的普及已经取得了一定的成果，人们的维权意识逐步增强，对教育法的作用寄予越来越多的关注和期望。利用价值评价的方法对我国教育法制建设的价值取向进行全面的分析，有助于寻找教育法制建设的提升空间，形成更加合理、适用的价值取向。
( 一) 教育立法价值取向存在一定偏失
随着社会变革和不同主体对教育需要的变化，教育立法的价值取向需要做出调整，以指导教育立法应对新型的教育内外关系、满足教育发展的要求和人对教育的要求。当教育立法的价值取向带有明显的滞后性或者偏离了社会进步的轨道，就会对教育立法活动产生侵害。我国教育立法的价值取向整体呈现合理化的演变趋势，但对现行教育法律的价值取向进行分析后发现，囿于特定的历史时期这些教育法律曾经发挥过积极的作用，但其价值取向在当今社会存在着一定的偏失。
第一，重效率，轻公平。教育效率是“以最小的教育资源消耗取得最大的利益”。而在法学视角，教育公平就是“受教育权利的普遍化和平等问题”。在计划经济体制下，国家集中统一分配资源，优先考虑国家社会利益。教育作为产出人力资源、促进经济发展的手段存在于国家以经济建设为中心的基本战略之中。国家优先将资源分配于高等教育、中心城市、重点中学等，造成教育公平受损。教育法律将国家意志固化，呈现出“重效率，轻公平”的价值取向。2003 年以后，我国开始推行教育公平政策，教育法制建设中过于重视效率的情况得到了很大的改善，但就现行法律的内容来看，仍需要增加更多保障教育公平的条款，才能够满足人们对于公平的需要。
现存法律中，除《义务教育法》与《民办教育促进法》包含的教育公平因素较多之外，其余法律均体现“效率优先”的价值取向。目前与教育相关的宪法法律总计 612 条中，体现公平的条文只占 9． 8%的比例; 在我国目前生效的教育相关行政法规中，法条总数为 846 条，体现教育公平的条文占 19． 9% 的比例。
从数量上来说，体现公平的条文较少。在这些法律中，仅《义务教育法》确立了教育公平的立法原则。马克思认为“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”，我国教育立法的效率和公平的矛盾，正是由于有限的教育资源与人对教育平等强烈需求的矛盾造成的。“当社会的发展要求国家为受教育权的实现提供更高水平的法律和物质保障，法律上为国家设定的保障标准仍停留在原有的水平，对受教育权的立法侵害就产生了。”只有在立法层面，矫正效率优先的价值取向，公平配置资源，施行不带歧视的无差别保护，才能够保障人人享有平等的受教育的基本人权。
第二，重秩序，轻自由。法学视角的教育秩序是指通过法律方式调节教育领域的社会关系从而形成的一种教育活动的稳定状态。法学上的自由是与权利联系在一起的，教育自由是指在法律保障、维护、规限下按照自己的意志进行教育活动的权利，是受教育者选择接受何种教育以及教育者组织、开展教育的权利，是人全面发展、个性化发展的权利。秩序是法律的基本价值，是实现公平、正义、自由、人权等其他法律价值的基础和前提，是法的直接追求。
秩序对于人的自由享有和实现既有积极的功能也有消极的作用，过度注重法律的秩序价值必然会对人的自由权造成侵害。过于注重教育法律的秩序价值，会造成国家教育权对学校办学自主权、学术自由权、个人受教育的自由权的侵害，使“权力”和“权利”之间发生冲突。“自上而下”模式的教育法律设计，使教育法律呈现出明显的“威权”特征，容易导致行政权力的失范与学校、个人权利的弱势。目前我国教育法律中强调国家需要和行政主体权力的多，规范行政行为的少; 规定学校及受教育者义务的多，配置权利的少。教育法律对于政府违规所承担的法律责任很少提及，缺乏具体的问责制度。
多是从便利于教育行政主体对教育机构、教育活动以及受教育者进行管理的角度而制定的，突出了行政主体的权力，忽视了对其权力的规范( 包括决策、程序与合法性审查的规范) 。在实际的运行过程中，行政主体的权力实现更为充分，而学校作为行政相对人处于弱势，行政主体与行政相对人之间在实体权利义务设置上具有不平衡性。在未来教育法制建设中，应当注重保障教育自由。
第三，重实体，轻程序。实体法所规定的公民具有的受教育权，并不必然转化为一种现实权利。如何在宣示权利的同时，配置救济的各种程序，完善公民受教育权的程序法保障，使受损的权利得到及时的补偿和救济，是非常重要的问题，否则受教育权无异于“画中之饼”。
目前我国教育法制关于程序保护方面的建设仍亟待加强，对程序价值的忽视集中于以下三个方面: 第一，教育行政程序有待进一步规范。
一方权力的滥用或不作为是侵害受教育权的情形之一，造成行政权力强势的原因诸多，但直接原因是教育法中规范行政权力运行的程序性内容缺位。教育法在宣示国家义务和行政权力的基础上，必须对行政权力的运行做系统、细致的程序性规定，“依法行政”首先要“有法可依”。第二，权利救济有待加强。《教育法》第 42 条虽然规定了受教育者具有申诉权和依法提起诉讼的权利，但没有法规或规章对学生申诉制度做进一步的具体规定。《行政诉讼法》的受案范围设置模糊，又致使许多维权诉讼被拒之门外。而受教育权作为宪法权利，目前仍缺乏可诉性。应创设民事诉讼、行政诉讼等多种维权途径，加强权利救济。第三，立法的民主性有待加强。教育立法的单向运行模式，没有为一般民众积极参与法律运行提供充分的理论根据和说明。加强立法的民主性，为公民参与法律运行提供条件，才能够从立法层面加强价值认同，以确保法律顺利实施。而立法程序本身是否最大限度的涉及民主也是法之为“良法”的最根本的保障。
( 二) 教育司法价值取向模糊
从表面看，教育司法过程是运用宪法、教育法、行政法、民法等法律规范对案件及纠纷做出的判断。从本质看，教育司法的过程是合目的性的价值判断，司法判决中蕴含着司法主体的价值需要。法官从案件的受理直至案件的最终判决，都有可能运用价值判断的方法进行司法活动。
由于教育法律的滞后性、抽象性，教育司法所面对的很多案件都是所谓的“疑难案件”，这些案件无法通过法律与案件的直接对接得到解决，只有将双方的权利冲突上升到价值冲突的高度，运用法的价值原理对双方权利代表的不同价值进行排序，从而得出司法判决的结果。为人所熟知的“刘燕文诉北京大学案”“田永诉北京科技大学案”都是法官运用价值原理受理案件，进行司法判决的案例。由于我国教育法律自身存在的一些价值偏失，致使司法价值取向模糊，对法官个人的依赖性较大，具有一定的随机性。
司法介入教育法的范围是教育法律主体的权利义务受到影响的情形，所处理的纠纷一般包括: 学校及其他教育机构与学生的纠纷，学校及其他教育机构与教师的纠纷，国家行政机关与学校及其他教育机构的纠纷。教育司法价值取向的模糊容易导致在处理这三种纠纷的时候形成两极分化的偏向，关注在现实中弱势的一方，或偏向法律设定中强势的一方———例如在学生伤害事故中往往偏向学生一方，而在学校与学生的行政管理纠纷中偏向学校一方———也就是说，没有形成一套系统的、普遍的价值判断标准。以案件受理为例，案件的受理是司法活动的开端，在一些性质相同的教育诉讼案件中，有的得到受理，有的却被拒之门外，其直接原因是教育法缺乏程序保障和相应的救济途径，但其根本原因则是未对教育诉讼案件的受理形成一套统一的价值判断标准。
司法是体现法律公平、实现法律正义的主要途径，同时也是法律创设、发展的推动力之一。传统观念认为，在成文法国家，司法活动对法律发展的促进效果不甚明显。事实上，由于成文法国家更加注重法律的权威性和稳定性，往往立法程序烦琐，立法周期较长，法律的创制、修订的周期无法紧跟法律实践的需要。在人们日益增长的对各项权利保障的需求，以及对司法的终极信任的压力下，越来越多的司法活动需要突破法律的“硬性”限制，使用价值判断的方法帮助人们实现权利主张，修复受损利益。一些创造性地运用法律的“里程碑”式的司法案例成为推动法律发展的重要因素，而一些体现着法律正义光辉的法律判决文书为司法判决上升为判例奠定了良好的理论基础。鉴于教育法的滞后和缺位与教育司法之间的矛盾，我们迫切需要建立起清晰、系统的司法价值取向，排除教育司法的偏向性和随机性，将教育司法作为保障教育法律主体权利的最后一道防线。
( 三) 教育法律文化建设的价值取向尚未形成
一方面，教育法律文化的价值取向决定着国家期望教育法律文化产生怎样的效益，决定着国家期望教育法律主体形成怎样的教育法律观念、意识。另一方面，人具有主观能动性，对国家推行的文化观念能够做出判断，选择顺从或是漠视，也就是说，基于对教育法律的认识每个人都会形成个性化的教育法律观念。国家推行的教育法律文化与个人的教育法律观念的统一程度，或者说个人对教育法律的认同程度，是教育法律文化的价值取向是否合理的标准。教育法律文化推行的主要方式是教育法律普及和教育法律的积极的社会效果的实现。
教育法律文化的功能是增强人们的教育法律观念，形成知法、守法的氛围，并促进教育法律的运行。其中，形成教育法律观念是教育法律文化的核心功能，在不同的价值取向引导下，国家期望人们形成不同的教育法律观念。在我国高度专制的封建时代，法律是封建王朝的意志体现，统治者推行高度“义务本位”的法律文化，人们的法律观念被塑造成为忠于儒家伦理道德的形态，崇尚“无讼”。
在社会主义法治社会，法律是人民意志的体现，随着社会进步和法律发展，国家愈加重视推行“权利本位”的法律文化，尊重基本人权，鼓励维权，通过多种途径提高人们对法律的认同。由于教育法的价值偏失及制度缺陷，人们的教育法律观念受到消极的影响，从而还未能形成正向群体合力促进教育法律的运行。具体地说，一方面，国家需要营造依法治教、依法维权的积极社会效果，从而推动人们形成高度的教育法律认同; 另一方面，教育法律自身存在权利义务设置得不均衡，缺乏权力救济途径等问题，造成这些社会效益实现程度较低，使教育法律难以形成公信力，从而降低了人们对教育法律的认同。例如，国家推行的教育法律文化包括使公众对教育法律的实施能够保障教育公平，但实际上一些诸如“异地高考”“城乡教育水平差距”等教育不公平的现象还无法通过教育法的运行予以解决，又如一些受教育权受到侵害的案例还无法通过诉讼等手段得到救济。
教育法律文化决定教育法律的适应性，高度的教育法律认同能够通过提高教育法律的权威性和公信力，使个人的教育法律观念与国家推行的教育法律文化观念统一，形成合力，从而形成合理的教育法律文化建设的价值取向，指导教育法律文化建设进一步发展，形成良性循环，最终促进教育法律的运行。
三、完善我国教育法制建设的价值取向
( 一) 完善我国教育立法价值取向
立法价值取向是立法者根据一定的标准、原则对众多价值进行权衡、排序、取舍从而做出的价值判断。完善我国教育立法价值取向的关键，是根据新时期的社会经济、政治形态，依据教育发展的规律，依据国家、社会和个人对教育的不同需求，及时调整价值判断的标准，精确地安排众多价值在教育法律中的权重，解决各主体之间的利益冲突。具体就是解决好秩序和自由、公平和效率的冲突，并加强程序保障，体现程序正义。
1. 转变教育法秩序观，保障教育自由
秩序是法律的基础价值，凯尔逊将法律秩序看作法律规范的等级体系或法律规范的总和。还有一些法学家将法律秩序看作是法律实现的结果。而在庞德那里，法律秩序是法律运行的过程。法学家们对法律秩序价值的重视，充分说明了秩序之于法律的重要性，可以说，其他法律价值都必须以包含秩序属性的法律规则的形式才能够实现。因此，教育自由的实现并不是要摒弃教育秩序，相反，是用一种革新的秩序观念去安排、保护、实现教育自由。在我国计划经济时代，教育秩序是一种“自上而下”的设计的、建构的秩序，具有很强的目的性。教育作为实现国家宏观经济政治目的的手段，较少的考虑个人的、社会的需求。随着社会主义市场经济制度的确立，政府职能转型，社会和个人对于教育的需求呈现多元化的态势。追求自由、要求自由是教育活动的本质属性之一，过度的限制和干扰不利于人的创造活动，过度重视教育的经济、政治等功利性功能有可能造成教育结构失衡，影响教育的持续发展。不同主体对教育的复杂需求以及教育自身发展的复杂程度，都要求我们重新审视建构性的计划秩序。
“教育法的价值在一定程度上是人类对理想的教育的法律折射”，教育法除了要满足权力主体对教育的功用性目的，同样也必须包含社会、个体对教育的需求，以及教育发展的要求。
从这个层面看，哈耶克说的“自发秩序”，更加符合能够保障教育自由实现的秩序类型。自发秩序是复杂组织自我生成的，依托能够促进组织积极发展的规律进行自我调节并对外界刺激产生反馈，没有预设的目的。可以说，承认教育的“自发秩序”，就是承认“计划秩序”的有限性，承认教育活动中存在的种种自由权利。当然，教育自由是相对的自由，这体现在两个方面: 第一，教育的秩序是计划秩序和自发秩序所共同维护; 第二，教育的自由是受到法的调节的，是不可滥用的。教育自由的边界应该是在规范政府权力的基础上，依法享有的自由的权利。
2. 教育公平与教育效率并重
公平和效率是一对与利益分配直接相关的法律价值，法律对于利益的分配及其结果能否使权利主体获得公平的体验，是评判法律是否正义、良善的最基本的标准。教育公平和效率并不呈现绝对矛盾的状态，是可以协同存在的。教育效率是“以最小的教育资源消耗获得最大的利益”，但与纯粹经济学视域下的“利益”有所区别的是，在教育活动中投入成本所获得的利益并不仅仅是直接可见的、可度量的经济利益，还包括促进人的全面发展的收益，提高教育质量、促进教育发展的收益，以及通过教育对人的发展的功能所实现的政治、文化等其他无形的、不可测量的利益。
通过推行教育公平，能够使人人获得普遍的、平等的受教育权，能够使受教育者享受到公平配置的资源，使更多的人受益于教育，使教育资源匮乏的地区、学校获得补偿，从促进人的发展、促进人力资源形成、提高教育质量等方面提高教育效率。
教育公平和效率也没有主从之分，在法理学的视野，其中一方对另一方没有绝对的优先权，教育的公平和效率是教育立法都必须予以体现的价值目标。马克思认为，社会生产关系决定了该社会中的公平观念和标准。计划经济时代绝对化的“平均主义”曾经对效率产生了极大的损害，不利于社会经济、文教事业的发展。在实行社会主义市场经济初期，将效率目标置于优先地位，又会对公平造成损害，有违社会主义法治、道德的内涵。市场经济制度下的资源会按照市场需要和效益最大化的方式配置，追求效率是由这一社会现实所决定的，同时这种资源配置的方式也对教育公平的实现提出了更大的挑战。只有同时追求合理的平等和效率才能够实现教育、社会、个人共同发展的目标。
3. 加强权利救济，体现程序正义
实体法和程序法具有同等重要的地位，共同构成法律体系。教育法律所规定的具体权利以及国家行政权力只有也必须通过法定程序才能实现，缺少程序保障的权利必然沦为一纸空文，缺少程序规范的权力容易过度扩张、随意行使，对教育法的自由、公平等其他价值的实现造成侵害。
教育法的程序价值是由两个方面、四维目标构成的。教育法程序价值的两个方面包括程序的目的价值和手段价值，其目的价值是指教育法的立法、救济和司法程序对于实现教育法实体正义的积极的作用; 其手段价值是指教育法运行的各个环节所设计的程序本身所具有的正当性。
实现教育法的程序价值主要是为了达到四个目标，第一，立法正义，即决策程序的正义; 第二，救济最大化，即创设多种权利救济途径，实现实体权利; 第三，控制权力，即限制、规范行政权力在教育活动的行使; 第四，司法正义，即通过及时、合法、公正的司法程序规范司法活动，保障权利实现。程序的目的价值和手段价值是不可分割的，只有当程序作为一种手段本身具有正当性时才能够充分保障结果正确。
( 二) 明确教育司法的价值取向
明确教育司法的价值取向，就是要在司法活动中建立一套价值判断的标准，降低由于现行教育法的缺位、操作性差等问题所造成的司法活动的随意性、随机性，最大限度地保障司法公正。根据司法的过程，教育司法的价值判断应该遵循以下几个标准: 第一，统一案件受理的范围。为了保证司法对解决纠纷、恢复受损权利的作用，同时为了避免司法介入对教育自由的侵害，案件受理的范围应该以教育法律主体的权利义务受到影响为界限。也就是说，将教育活动中出现的纠纷、主体间的冲突归类，纳入到行政法、民法甚至刑法所规定权利义务的范围内，最大限度的行使救济权利。第二，在审理过程中遵循中立原则、人权原则以及合理性原则。中立原则就是要求司法人员克制感情，不偏向任何一方，做出公正的判断; 人权原则就是在司法活动中充分重视受教育权; 而合理性原则是要求教育司法审查不仅要运用合法性原则和程序正当的原则，也要强调学校管理行为须遵循教育自身规律，保障受教育者权利，促进教育目标的实现。
( 三) 建立以“维权”为核心的教育法律文化建设价值取向
教育法律文化建设依据怎样的价值取向，决定着教育法律文化的形态。教育法律文化建设的价值取向，应该包括以下三个方面: 第一，形成国家依法管理、学校依法办学、个人依法维权的教育法律观念。教育法律文化的核心功能是形成知法、守法的“大环境”，促进教育法律的运行。
在当代，国家应特别注意推行“依法维权”的法律观念，建立“维权”的正面形象，体现教育法的“实效”，从根本上提高公众对教育法的认同。同时，以“维权”为核心的法律观念非但不会侵害国家形象，反而会使人们切身感受到法律的公平、正义以及对权利的尊重。第二，提高教育法律认同，增强教育法的公信力。教育法律文化建设，不能只依靠法律普及这种单向的方式，只有个人对教育法律形成较强的认同，才能够与国家推行的教育法律文化形成合力，促进法律运行。第三，扬弃传统的法律文化。教育法律文化是法律文化的一部分，应该用社会主义法治文化对其进行改造，促进新时代法律文化的形成。
教育立法价值取向，教育司法价值取向和教育法律文化建设价值取向共同组成教育法制建设的价值取向，其中教育立法价值取向铸就了教育法的利益分配，教育司法价值取向决定了权利的实现，教育法律文化建设价值取向体现了国家和个人教育法律观念的整合，只有三者均体现出合理性、合时代性、合需求性才能够提高教育法的适应性与运行效率，实现“良法之治”。
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