摘要：调水工程是水资源配置的重要手段。调水工程管理需要构建并完善相关制度体系以规范管理过程，提高管理水平，促进工程效益的发挥。在调水工程管理面临的新形势新要求下，本文结合目前制度建设的工作实践，分析了调水工程管理制度存在的问题及成因，提出了加强调水工程管理制度体系建设的若干对策建议，以保障工程良性运行并发挥持久效益。
关键词：调水工程,工程管理,制度体系建设
调水工程是国家与区域水资源合理配置的基础支撑，是解决我国突出水问题的重要举措，也是促进经济社会发展和生态文明建设的重要保障[1]。近年来，水资源管理作为社会发展的重要内容被提升到战略高度，关于调水工程的管理要求更加严格，对建立和完善调水工程管理制度体系也提出了新的更高的要求。
1 调水工程管理制度面临的新形势新要求
1.1 习近平总书记提出的十六字治水思路
2014年3月14日，习近平总书记就我国水安全问题发表重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的十六字治水思路，对重大水利工程建设，水资源合理开发利用、调度、保护和管理等方面提出明确要求，为调水工程提供了论证方法和实施途径，成为调水工程管理工作的指导思想和根本遵循。
1.2 中央系列重大决策部署
党中央、国务院着眼于我国“十三五”以及更长时期发展，明确京津冀协同发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等发展战略;在国务院部署继续加快推进的172项重大水利工程和重点推进的150项重大水利工程中，调水工程占相当比例。这些都从国家战略层面对调水工程管理提出了更高要求。
1.3 有关部门制定的相关办法及规定
国家发展改革委、水利部等部门相继对调水工程管理作出具体指导和规定。如要求调水工程坚持“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的“三先三后”原则，保证生态安全和工程可持续发展。
1.4 调水工程市场化改革的要求
正确处理好政府与企业的关系，按照政事分开、政企分离的原则合理划分事权。政府主要进行宏观调控，制定相关政策法规、指导建立管理机构等[2]。随着市场化改革进程的推进，政府将对更多水利工程管理单位逐步放权，越来越多的水管企业将按照现代企业制度要求自我发展，政府不再参与具体管理，为保障工程良性运行，企业将更加重视工程综合效益的发挥。
2 调水工程管理制度建设情况
为适应调水工程管理需要，我国制定出台了一批涉及调水工程管理的法律法规、政策文件和技术规范。
2.1 国家法律法规
国家法律法规主要以《水法》为依据，其他法律法规及相关实施意见、管理条例等均参照制定，如《关于加快水利改革发展的决定》《南水北调工程供用水管理条例》等。国家制定的法律法规在国家立法层面解决了有水可调、引水有序、水质优良、工程安全等几个调水工程的根本问题，为调水工程水源保障、水量调配、水质和工程保护提供依据[3]，对调水工程水源、水质和工程保护及水量调配涉及的政府、水管单位和社会之间的权利与义务进行了界定，同时为地方制订各自的法规规章提供了支撑和参考。如《南水北调工程供用水管理条例》是国务院制定颁布的专门针对南水北调工程管理的行政法规，同时为地方性调水工程在工程管理、保护、水量分配等方面进行立法规范提供了依据和示范。
2.2 部门规章及规范性文件
各部门制定的关于调水工程管理的规章及规范性文件有较强的针对性。如国家发展改革委制定的《关于切实做好引调水工程前期工作的指导意见》，其主要针对调水工程的前期工作，从宏观层面要求合理确定调水工程建设的布局、规模和方案，是目前做好调水工程前期工作的依据;国土资源部(现自然资源部)《关于南水北调工程建设用地有关问题的通知》主要针对南水北调工程建设用地工作等。这些规章及规范性文件的制定和颁布有力地加强了调水工程管理，提高了国家调水相关行政法规的落实力度，具有以下特点:
a.各部门在自身职责范围内制定的关于调水工程管理的规章及规范性文件，不仅解决了调水工程立项、土地、投资、管理体制等方面的具体问题，也为地方政府解决调水工程管理中存在的问题提供了参考依据。
b.部门规章及规范性文件的制定较法律法规更为灵活，周期更短，对于法律法规未包含或者新出现的问题能够及时地通过政策层面解决处理，具有一定时效性。
c.相比较法律法规，部门规章及规范性文件对调水工程管理中涉及的行政论述更为详细，操作性更强，能够促进调水工程相关法规政策落到实处，解决了工程建设及运行管理过程中存在的因政策落实难的问题，以及工程管理过程中管护难、协调难等问题。
2.3 地方制定的管理制度
根据《水法》等法律法规，各省(市、自治区)对本区域调水工程制定相关保护条例，对工程管理、水质保护、水资源保护、水量配置、监督保障、法律责任等方面进行了明确和界定。
2.3.1 地方性法规
调水工程所在地政府通过政府颁布、人大立法等方式，相继制定各类调水工程管理条例、办法，规定调水工程管理单位的职责，制定调水工程水价制度，明确应禁止的危害、侵害调水工程的行为及其法律责任，实施违犯行为主体应承担的法律责任等内容。这些地方性法规具有区域性、规范性、强制性等特点，具有法律效力，为保障调水工程安全高效运行提供了法律保障。
2.3.2 地方性规章制度
调水工程所在地政府及水行政主管部门出台一系列规范性政策性文件。这些规章制度在一定时期、一定环境下对调水工程管理发挥着积极作用，并通过政策执行，解决了调水工程建设过程中存在的因政策不清难以实施的问题，以及工程管理过程中管护难、社会关系难以协调、工程沿线群众固化思想难解决等问题。例如，天津引滦入津工程对长期依靠捕捞为生的库区渔民进行生产经营方式转型和安置，既解决了水质恶化的问题，又保障了库区人民生产生活水平，工程运行管理良性发展，生态环境改善成效显着。
2.3.3 地方性技术规程规范
各调水工程管理单位在工程建设、运行管理中制定了符合自身实际的技术规范规程，从运行管理顶层人员到执行人员均有章可循，具有现地性、可操作性、指导性等特点，能够有效减少责任事故，保障工程运行、人员和设备安全。
3 调水工程管理制度建设面临的问题及成因分析
虽然现阶段调水工程管理方向比较明确，但在具体工作层面上依然存在一些问题。
a.调水工程管理对象和范围不清晰，国家、流域和地方在工程管理方面的责权利需要明确。有些调水工程由不同地区接力管理，各地区和部门从自身利益出发，在水量分配、水价制定、水费收缴等方面产生矛盾与分歧。这种管理方式不利于调水工程统一管理。
b.调水工程管理的法律和技术规范体系尚未健全。目前调水工程采取先立项实施、后建立管理制度框架、再逐步完善制度体系的方式，工程调度、运行管理等重要领域还没有具体立法和技术规范，前期规划论证、调度方案、工程设施管理和保护等方面制度需要明确。
c.水价政策需要进一步修订。部分调水工程水价由政府确定，水费不能弥补供水成本的部分由财政补贴，水价整体水平偏低，难以充分体现水资源稀缺程度和市场供求关系。同时部分工程管理单位存在经营亏损、还贷压力大、资金紧张的情况。
d.调水工程运行监管制度建设比较滞后，监管体制有待理顺，对工程建设及运行管理的监管力度需要加强。
究其原因，首先是由于调水工程管理中权责划分不清，保护范围土地的产权、使用权仍属地方政府或个人，工程建设管理单位管理难度大。其次，调水工程权责划分不够明确，没有行之有效的执法措施，政府监管不到位:沿线保护范围内存在私搭乱建、养殖家畜现象，对沿线水质影响较大;有的地方在输水管线上方修建公交枢纽。但工程管理单位没有执法权，在巡视过程中发现有危害调水工程设备安全或供水安全的行为，难以有效制止。第三，由于本地水和外调水水价存在差异，且地方经济承载能力不尽相同，受水区在丰水年或平水年多用本地水，枯水年水资源短缺时多用外调水，甚至超采地下水，造成水资源不能合理调配，而且工程建设管理单位因无水费征收来源，工程维护、机电设备大修检修资金短缺，存在较大的安全隐患。第四，部分调水工程运行管理自动化程度低，不能完全实现数据自动采集，难以实现智慧调水。
4 构建和完善调水工程管理制度体系的若干建议
按照十六字治水思路的要求，以及“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，着眼于遏制“跑马圈水”“无序调水”，进一步补充完善调水工程管理制度，构建调水工程管理制度体系。
a.制定调水布局总体规划。参考全国水资源综合规划等相关规划，科学规划调水工程的供水范围，协调新旧工程的水量调度，从调水工程宏观角度提出指导性建议，避免重复建设和出现供水盲区。
b.加强政府部门统筹协作。自上而下地建立调水工程管理常态化会商及协作机制，加强各地区各部门以及调水工程管理单位在工程运行管理、调度方案制定、水价方案制定和调整、水质保护等方面的协作;对于跨度大的调水工程成立专门协调机构，加强上下游协调联动，统一管理标准，落实管理要求。
c.明确政府与市场在调水工程管理中的职责和定位。首先要充分发挥政府的指导作用，对调入区开展用水效率考核，地下水压采、水生态保护、水政执法等检查，避免一边超采地下水，一边不用外调水。其次要充分发挥市场的调节作用，突出企业通过水费收入经营调水工程的主体地位。通过利用经济和市场手段，让用户不充分、收费不健全、经营效益不突出的调水工程出局，或者仅作为储备。
d.完善调水工程相关标准和规范。调出区在考虑生态环境用水的基础上，进行水资源供需分析，制定可调水量的标准和规范，划分允许、谨慎、禁止等级别。调入区在节水、治污并合理利用当地水源的基础上，分析需调水量，制定实施调水的标准和规范，重点对节水潜力、生态用水和调水空间等进行规范。
e.修订调水工程水价制度。一是相关部门以物价指数为参考确定水价调整周期，对供水类型单一或者供水范围小的调水工程实行政府指导价;对于社会资本参与的调水工程实行协商定价。二是建立水价调整机制，对水价实行动态评估，适时调整水价;将调出区在水源保护、水污染防治等方面的投入纳入供水成本核算体系。三是从制度层面明确水费缴纳的责任和义务，鼓励用水群体参与水费收缴。
f.完善调水工程监督管理体制。建议出台完善调水工程管理的监督制度，在工程建设前期明确相关主体管理责任，落实工程建设和运行中的监督管理工作;加强工程建设规划的审查力度，建立严格的方案比选制度，确保调水工程实施方案优中选优;明确工程监管主体的层级关系和结构，对制度推进和实施做进一步规范;细化和完善调水工程相关备案制度，为保证工程建设和运行质量提供制度基础。
结语
我国水资源时空分布不均，在当前和未来一段时期内，实施调水工程是保障区域经济社会可持续发展的重大举措。调水工程影响范围广、管理层次多样化，需要系统梳理和评估涉及调水工程的相关制度规范，结合新时期治水方针和调水管理新要求，分析现有相关制度规范存在的不足，研究提出予以完善的具体制度、政策措施及对策建议，构建并完善科学合理的管理制度体系，提出权威的制度安排并推动相关制度落地见效，保障工程良性运行和持久发挥效益。
参考文献
[1]高媛媛，姚建文，陈桂芳，等．我国调水工程的现状与展望[J]．中国水利，2018,(4):49-51.
[2]丰景春，董维武．论我国大中型调水工程投融资体制改革[J]．水利经济，2006,24(3):71-73.
[3] 胡鑫，郭浩洋．跨流域调水工程面临的风险与对策[J]．城市建设理论研究，2012,(10):33.
