政府部门内部审计和纪检监察制度整合

　　原标题：政府部门审计监察制度研究

　　政府部门内部审计和纪检监察机构在制约公权滥用方面发挥基础性保障作用。 政府部门内部审计作为我国审计体系的重要组成部分， 有别于国家审计、社会审计以及私营部门内部审计，一直存在职责定位不准确、 审计目标不清晰、组织机构不健全、独立性和审计力度不够、作用发挥不明显等问题，严重削弱了其在查错防弊、 防控风险和完善政府部门内部治理等方面的职能作用。 而纪检监察作为实施党内监督和行政监察的重要手段，则由于工作机制、业务技能等方面的原因， 预防和治理腐败的功能尚未得到完全发挥。 政府部门内部审计和派驻纪检监察机构作为国家监督体系的重要一环，共同根植于部门内部，应当整合监督资源， 完善内部审计和监察制度，通过功能再造实现优势互补，强化在规范和约束公权力方面的合力作用，从而做到用权受审计监督、 违法受纪检监察追究， 使之成为完善政府内部治理机制的基石。

　　一、政府部门内部审计和纪检监察职能发挥不到位原因分析

　　政府部门内部审计和纪检监察机构根据相关规定而设立或派驻， 在维护财经纪律、 加强廉政建设等方面发挥了一定作用。 但相对于外部审计和纪检监察机关，其熟悉内部情况、工作针对性强的优势没有转化为监督能力和免疫系统的功能优势，预期职能效果不理想。作为部门内部监督机构， 二者普遍存在责任虚化、 职责弱化或泛化的情况， 在职能地位、 职责履行和作用效果等方面的归属感、存在感、责任感和成就感不高。 其中，政府部门内部审计作用的发挥， 受内审人员敬业精神和专业技能的影响， 更取决于部门主要领导对内审工作的重视程度，进而影响机构设置、人员配备和审计结果的真实性、 完整性以及对审计成果的利用程度， 尤其是在涉及部门和人员违反财经法纪或者廉政规定需要查处纠正或移送处理时， 往往受部门领导干预不能及时得到相应处理。 同时也带来国家审计对政府部门内部审计结果信任度和利用度不高， 以及二者对同一事项进行重复审计浪费审计资源的问题。 而最核心的是一些违反财经纪律的问题长期得不到根本纠正，屡查屡犯现象严重。上述问题产生的根本原因是， 对政府部门内部审计与国家审计具有相同属性、职能和审计目标的认识不到位， 导致对其职责定位不准确， 混同于私人部门内部审计组织进行管理。 政府部门内部审计对部门主要领导负责， 国家审计只对其有业务指导和监督权限而没有赋予一定的管理职能。 此外，政府部门内部审计缺乏与部门纪检监察机构就有关审计疑点和案件线索进行审计和调查的协同机制，审计的力度、深度和广度不够。

　　对于派驻部门的纪检监察机构而言，由于受领导体制、工作机制和专业技能影响，在职责履行方面存在缺位和错位现象。 日常性监督检查方式单一、手段有限。 与内部审计结合度不够，协同机制不健全，对审计结果的利用不充分。职务晋升与业务经费因依附派驻部门而导致消极作为，对内部违纪违规行为人重保护、轻监督，重教育、轻惩处，存在“护短”情况。一些掌管资金、项目、政策、审批的部门弊端丛生，腐败、渎职等案件频发，与其内部控制不严、职能缺位有很大关系。

　　二、 政府部门内部审计和纪检

　　监察可以整合资源优势互补政府部门内部审计与纪检监察机构共同履行内部监督职责，在规范公权力运行、改善政府治理、维护国家利益的目标上具有一致性，在监督的重点上有所侧重，在技术方法和手段上也各有优势。但二者处于平行、离散状态，没有发挥协同效果。

　　公共资源是公共权力运行的基础，具有公共性和稀缺性的特征。公共权力支配公共资源背离目的正当性的原则，就会产生腐败。而公共权力的行为主体之所以能够通过滥用公共资源来谋取个人私利，与权力不受制约、内控机制不健全、责任追究机制不完善有直接关系。部门内部审计对本部门及其所属单位的财政财务收支行为以及有关经济活动进行审计监督具有专业优势，能够发挥“免疫系统”功能，通过查错纠弊，揭露营私舞弊和违法乱纪行为，界定经济责任，健全制度，堵塞漏洞。但政府部门内部审计对审计发现的违纪违法线索进行深入查证的手段有限，对有关违规违纪问题的处理和问责刚性不足、威慑力不强，这些缺陷和弱项则恰是纪检监察部门的优势和强项。部门纪检监察机构主要承担着对党的组织、党员以及部门单位工作人员违反党纪政纪进行监督和惩处的职能。 在现有机构职能、人员编制和业务技能条件下，监察人力资源配备不足，监察工作缺乏“抓手”和切入点，难以履行经常性和制度性的监察职能。 而依托内审机构对财务、业务和资金、项目的经常性审计监督，纪检监察机构便可以正常行使纪检监察权，从而对有关疑点、线索进行深入查证获取有效证据，对一些严重的违纪违法行为也能做到早预防、早发现、早处理和早纠正，及时堵塞管理漏洞，避免小问题变成大问题，从而有效遏制违纪违法行为，从根本上改变坐等问题暴露和案件发生、工作较为被动的局面。

　　显然，政府部门内部审计与纪检监察机构对彼此的优势、缺陷可以取长补短，有很强的互补性。 由于部门内部审计主要对部门主要领导负责，具有内向性特征，而部门纪检监察为外部派驻机构， 主要对当地纪检监察机关负责，具有外向职能，二者的深度融合存在制度体制和管理等方面的障碍。

　　按照协同理论，在大量子系统组织起来的大系统中，各个子系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。子系统间通过整合，可以达到优势互补、优化资源配置的目的，从而产生 1+1>2 的协同效应。 系统整体性原理也认为，系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整体，各个作为系统子单元的要素一旦组成系统整体，就具有独立要素所不具有的性质和功能。系统与环境的相互作用使二者组成一个更大的、更高等级的系统。政府部门内部审计与纪检监察机构作为部门内部监督、控制的两个子系统或要素，存在资源整合、优势互补的增值空间，也存在与外部环境增强良性互动的制度创新空间，需要进一步理顺管理体制，整合监督资源，优化职能作用，增强合力效果，形成公共治理环境下政府部门内部监督的新机制、新常态。

　　三、 建立政府部门内部审计监察制度的几点建议

　　政府部门内部审计与纪检监察资源整合的根本目的是加强政府治理和治理能力现代化建设，进一步增强部门内部监督工作的联动性和协同性，提高监督的独立性、专业性、权威性和效果性。 资源整合、优势互补的最优方式是建立政府部门内部“监审合一”的管理体制，并重新定位政府部门内部审计工作，完善部门内部审计和监察制度。

　　一是对政府部门内部审计重新定位。维护国家利益和财经法纪是政府部门内部审计和国家审计机关的共同职责。政府部门内部审计与国家审计的制度属性和职能作用相同、 审计目标一致、审计对象重合、审计内容趋同、审计依据相通。 因此，应调整关于内部审计工作的有关规定，厘清政府部门内部审计与私营部门、营利性部门内部审计组织的不同属性，提高政府部门内部审计在国家治理结构中的地位，将其纳入国家审计范畴，作为国家审计的延伸进行管理，进一步加强国家审计对政府部门内部审计业务指导和监督的权限，在国家审计的指导和监督下，开展部门预决算审计、财务收支审计、内管干部经济责任审计以及专项审计调查工作，尤其是要组织开展部门本级预算执行和其他财政收支审计（即部门“同级审”），执行国家审计的有关专业标准，切实提高审计质量和效果，满足加强政府部门内部控制与治理的需要，弥补审计机关审计力量的不足和国家审计监督的空白和盲区， 从根本上扩大国家审计覆盖面，从而实现对公共资金、国有资产和资源以及经济责任审计的全覆盖，为国家审计机关专注于中央重大政策措施落实情况审计、 全口径预算执行审计、资源环境审计、政府重大投资项目审计、 民生保障等财政专项资金绩效审计和经济社会发展风险领域的专项审计调查等高层次监督提供基础保障。

　　二是建立派驻部门的审计监察制度。在厘清政府部门内部审计职责定位的基础上，创新制度设计，加强审计和监察管理，优化监督资源配置 ,加大资源整合力度，提升审计和监察工作的整体效能。 借鉴美国检察长制度，利用现有资源，建立中国特色的政府部门审计监察制度，适应推进国家治理体系和治理能力现代化需要。 将现行部门内部审计机构与监察机构合并，成立新的审计监察机构 ,由纪委派驻部门的纪检组长兼任负责人，并设两名副职，在纪检组长领导下分别负责审计和监察工作，审计和监察人员分别作为国家审计机关和纪检监察机关派出人员进行管理。 审计监察机构分别对派出机关报告工作，包括有关年度审计监察项目计划及执行情况、审计监察中发现的重大问题以及审计监察处理结果等，业务上分别接受纪检监察机关和审计机关的领导、管理和指导、监督。 必要时，国家审计和纪检监察机关可以委托部门审计监察机构承担一定的审计、监察任务。 内部审计监察工作应同时向所在部门主要领导报告，以满足部门内部管理需要。 新的审计监察机构职务晋升及人事任免原则上维持现行干部管理体制，但对审计和监察机构两名副职的任免应事先征求国家审计机关和纪检监察机关的意见。 审计机关对部门内审人员尤其是审计业务负责人应加强资格准入和门槛审核，逐步推进内审人员职业化建设和审计信息技术水平。 有关审计监察机构的经费应通过部门预算统一安排， 并保证纪检监察和审计专项业务经费专款专用。

　　此外，营造新的监督环境和政治生态，国家审计机关与纪检监察机关应建立工作协作配合以及案件移送的相关制度，建立健全对内部审计监察结果的整改督查机制，增强部门内部审计监察工作的外部性、制衡性和公开性。 部门内部审计监察机构在开展工作以及对有关问题进行处理时，可以寻求派出机关的支持，内部审计监察的有关结果应定期报送国家审计机关和纪检监察机关， 着力解决部门审计监察发现的有关问题内部消化和对审计监察结果的有效利用等问题。 结合部门预算及“三公经费”信息公开制度以及信息公开工作的进展和要求， 逐步推进内部审计结果公开。三是以监审合一方式深化部门内管干部经济责任审计。部门内管干部承担部门管理分权受托责任，是部门行使经济社会管理职能的具体行为人和责任人。部门主要领导与内管干部之间的受托责任，是以国家公共权力授权为基础、以公共资源配置权和使用权的委托与受托关系所产生的受托经济责任。推进和深化部门内管干部经济责任审计， 加大对管资金、管资产、管项目、管政策、管审批的内部责任人任中审计的比重和力度，强化问责问效问廉和责任追究机制，是完善基层政府内部治理、严肃财经纪律、贯彻依法治国方略、加强党风廉政建设和反腐败工作的有效途径。

　　部门内管干部经济责任审计的主要内容包括预算执行和其他财政财务收支情况，政府投资建设管理情况和国有资产资源管理使用情况， 重大经济决策及执行情况， 以及内管干部个人遵守廉洁规定情况等， 是一项综合性很强的工作， 涉及履行职责的各个方面，既是对资金、资产、资源、项目和决策情况进行的审计， 又是对干部个人廉政情况和“一岗双责”履行情况进行的审计，审事审人、由事及人的特性决定了审计监督与纪检监察工作的紧密依存性和结合度。 由派驻部门的审计监察机构实施这项工作， 可以实现审计监督与干部监督管理、 审计资源与纪检监察资源的有机结合。 通过协同联动和专业融合，实现劣势共堵、优势互补， 审计专业人员可以借助纪检监察人员的办案经验和职能手段深化对重点事项和疑点事项的审计， 纪检监察人员可以借助审计的技术方法和专业优势对平时掌握的疑点线索和信访举报事项作深入查证，严肃查处“账外账”、小金库、虚报冒领费用、侵占挪用公款、违反“三公经费”管理和中央“八项规定”、严重损失浪费、贪污受贿等违纪违法问题，从而保证审计质量，客观评价、 准确界定内管干部履行经济责任情况，加大责任追究力度，促进内管干部依法尽职履责。