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【题目】当前国内政府绩效审计问题探析
【第一章】我国政府绩效审计面临的困境研究绪论
【第二章】绩效审计的相关概念
【第三章】我国当前绩效审计存在的主要问题及原因
【4.1 4.2】绩效审计工作情况
【4.3 - 4.5】绩效审计评价结论和绩效分析
【第五章】推动我国绩效审计发展的对策
【结语/参考文献】完善政府绩效审计的措施研究结语与参考文献
第五章 推动我国绩效审计发展的对策
根据以上的各种介绍与分析，我们能够清楚的看到，我国政府绩效审计的发展无论是在理论层面还是实践应用的层面都尚未成熟，现在仍处在初级探索阶段。
从审计的内容、审计的方法到系统评价的指标与工作流程、体系等都存在一定的问题，政府绩效审计模式不够制度化、系统化、规范化和科学化。在我国，除沿海经济发达的少数省市政府绩效审计发展较好之外，大多数省市政府绩效审计的发展水平均处于比较低的阶段。本章在总结以上理论与实践分析的基础上，从我国实际情况出发，借鉴西方发达国家政府绩效审计发展经验，通过以下几个方面对推动我国政府绩效审计发展提出建议和意见。
一、加强法制建设，是提高政府绩效审计的强力保障。
在社会主义市场经济条件下，随着政府审计工作的逐步深入，从法律的高度给予绩效审计独立的地位，用法律法规的形式把政府绩效审计确定下来，建立健全立法保障，授予政府审计机关享有对任何部门及组织管理使用公共财政资源的经济性、效率性和效果性进行审查的权力，不受到任何政府部门和个人的干扰，我国政府审计机构才能顺利依法开展审计政府绩效审计，同时审计结果能得到有效及时传递、反馈、处理和整改，依法实施政府绩效审计这是绩效审计具有权威性的关键。从目前的情况看，我国新修订的《审计法》虽然有把提高财政资金使用效益作为法规修改目的之一，而且在法规的第二条有关于审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法、效益，依法进行审计监督的文字体现，但是并未有明确描述有将政府绩效审计作为独立的一个审计类型，对财政资金使用效益进行的审计也仅仅只是个过渡，从财政预算收支角度开展的绩效审计的内容，与国际上公认的政府绩效审计在各方面都存在较大差距，如本质、范围等内容上。
与财政财务收支审计的法制建设如影随行的，应该是绩效审计的法制建设。
宪法关于审计职责的规定是我国绩效审计的法律根本依据，我国法律法规虽然有明确规定审计要真实性、合法性、效益性，但在立法的过程中，由于受一定的社会经济条件的制约和审计本身发展的影响，一直以真实性、合法性、效益性的立法思路的侧重点不明确，我国审计的法律法规建设造成目前现实中绩效审计法制建设的不足。从各国效益审计的发展来年，凡是政府效益审计开展得较好的国家，都制定了专门的效益审计法律，如美国、加拿大、澳大利亚等国家审计署都分别制定了有关的效益审计手册，来专门指导效益审计。
虽然我国宪法等有关法律赋予了审计机关审计监督的职权，主要是规范被审计单位财政财务收支的真实、合法、有效方面的规范比较笼统，但在法律规范上不足是一个不可争辩的现实。现阶段绩效审计方面的法制建设，必须向全面实现真实、合法、效益的目标转变，特别要向经济性、效率性和效果性方面转变，大胆创新绩效审计的模式，努力总结经验，获取审计成果，从建立和完善绩效审计规范入手，积极创造条件，各地方审计机关可以通过绩效审计的成功实践案例，引起政府与人大的重视，首先推动效益审计的地方法规建设，加快我国政府绩效审计的立法建设步伐，推进绩效审计稳中有序进行。
二、转变审计模式，是深化政府绩效审计的当务之急。
强化审计机关的独立性，转变政府绩效审计的模式。我国目前的政府审计体制是行政型审计模式，表现在审计机关隶属于上一级审计机关和本级人民政府双重领导，其同时要对上一级审计机关和本级人民政府负责并报告工作，对政府负责。从严格意义上来说，被审计的政府部门与审计机构同属于一个领导，具有同一隶属关系和共同利益，这样就对政府审计机关的独立性产生严重影响。在这种审计体制下开展的政府绩效审计仍然属于政府的"内部审计",还达不到，也不符合绩效审计一直要求的独立性。众所周知，公共受托责任和新公共管理理论是政府绩效审计产生和发展重要的理论基础，受到审计模式、经费保证、审计部门领导监督意愿等因素的影响，审计机关作为组成政府重要的职能部门，在对政府公共财政的绩效进行审计监督时，会产生不能避免的畏缩现象，造成审计存在纵横不平的局限性问题，更深远意义层面的政府领导顶层决策也会受到干扰和影响。
如果继续采用这种"内部审计"模式的行政型审计管理体制，在今后的审计工作发展道路上将无法继续有新的拓展，人民代表大会也因为缺少更有力的措施而导致自身对政府的监督不到位。正以为如此，笔者建议将审计机关独立于审计机关之外，不受任何行政领域的干涉，审计组织的独立是开展审计工作独立性的核心，组织的独立能够决定人员的独立与经费的独立，再适当地赋予其检查权、行政处理权及提请司法处理权等，使各级审计机关形成一个从中央至地方的一个独立的机关系统，平行于政府各级部门，这样才能确保政府审计监督的合法、公平、公正。客观上势必能够保证其审计部门的监督力度，促进了审计工作的正常开展。
从美国政府的审计模式是"立法型"的模式来看，国家审计署受国会领导，它独立在行政部门之外，只对议会负责，并向国会反映审计的情况和提出审计建议与意见，而且它有独立的预算经费。我们可以通过学习借鉴这样审计模式，让我国人民代表大会直接领导政府审计机构，这样能够极大程度保证我国审计机关的工作独立性，每年由审计机构向人民代表大会做工作报告。与此同时，通过法律的形式对我国审计机关组织开展绩效审计的地位、权限、范围、目标、程序等内容上在有关法律中固定下来，只有这样就能够最大程度上保障我国政府审计的独立性和权威性，也为绩效审计的开展提供有力的法制环境。
三、完善方法体系，是推动政府绩效审计的核心内容。
我们在平时的审计过程中为了能够达成既定目标所运用的方式方法、程序模式、措施手段就是绩效审计方法，它是由绩效组织实施方法、审计取证方法和审计考核方法等各方面组成的。绩效审计方法要逐步健全完善，并进一步成熟的过程，是很多审计人关注的发展趋势方向。随着社会经济发展的多样性，国际性，被审计机构变得比以往更为复杂，审计的内容更为广泛，广大社会公众期望值更高，对于政府绩效审计的结果更为看重，这样我国的政府绩效审计的结论利用度就面临更高层次可靠性的考验，从而政府审计人员的责任越来越强，审计风险越来越大。我们面临这种情况时，必须正对这种现象，要知道政府审计发展的方向在哪，紧紧跟随主流方向，通过丰富政府绩效审计方法体系使其进一步发展和完善。
因为我国政府绩效审计产生和发展的时间较短，现有的大多数审计理论还没有健全，更不用说在更多操作层面实际工作上的碰到种种问题。由此可见，各个层面的学者和审计人还任重道远，还有很多事情来做，面对问题我国政府部门一定要赶紧细化政府绩效审计的相关规定，参照比如英国出版《绩效审计概要》指导绩效审计的小册子，或是如澳大利亚制定《1997 年审计长法》、《澳大利亚国家审计署绩效审计准则手册》等先进的经验，来修订我国政府绩效审计准则、一般准则、绩效审计指南、审计现场作业准则、绩效审计的质量控制办法和审计报告准则等。通过借鉴国外绩效审计规范建设的优秀经验，不断完善我国的绩效审计准则与法律规范，有效确保绩效审计质量，这样能对绩效审计有具体的要求，分步执行相关流程，保证我国绩效审计的方式方法规范化，过程具有可操作性，政府绩效审计的质量不断提高，从而更好地减少审计人员的风险。这项任务需要很多审计人员长期不懈的努力坚持，机会与挑战并存，我们的审计人员碰到这样的现实必须要有清醒的认识和崇高的觉悟。今后更加积极地投身到政府绩效审计的理论和研究中去，在实践中更多的运用一些具体的绩效审计方法，进一步减少行政手段，深化并拓展我国政府绩效审计，在注重财务收支审计合规合法性的同时，不减少对绩效审计的关注，真正监督好政府公共财政支出的履行情况。
在政府审计人员开展绩效审计过程中，除了运用日常财务收支审计中常见的审计方法以外，还应运用一些有效的适合绩效审计应特有的各种方法来达到审计目标。我们可以看到在国外政府绩效审计的重视程度和发挥功效，所以他们都运用了很多积极态度和多方面措施来深化和健全它，通过极大程度地发挥计算机强大的数据采集，整理，分析处理功能，对日常人工手段进行辅助，更有效地提高了政府审计机构工作的效率。与此同时，利用国外流行的如比较分析法、因素分析法、净现值法、抽样分析法、趋势分析法、图表图形辅助法来分析处理各种信息，通过对比实际情况与预算计划时的计划目标来看是否效果，分析原因，找出问题，减少今后财政资金支出与收益的差距，这样更简单明了，意义非比寻常，不仅提高了审计效果，使审计证据更有充分的证明力，还使审计报告更准确，政府公信力更权威。
四、规范评价体系，是构建政府绩效审计的关键所在。
建立和完善一套严谨的政府绩效审计评价指标体系是我国全面开展政府绩效审计工作的关键。从其他国家绩效审计的发展来看，凡是开展绩效审计比较好的都是很早就制定了一套切实有效的绩效审计规范准则和指标评价体系的。我国虽然在相关法律法规中有明确的规定要进行政府绩效审计，但真正适用于绩效审计的审计准则尚未建立，要达到政府绩效审计目标还有一定的距离。所以，笔者认为我们应结合国情，针对当前政府绩效审计遭遇瓶颈困难的实际情况，建立和完善绩效审计的法规与审计的准则，要在保证合理、合法、真实性的基础上，真正实现经济性、效益性的审计评价和监督，指标体系的设计是要我们逐步完善的一个过程。要尽快对政府绩效审计的工作程序、工作内容、工作方式、工作目标和工作报告等做出明确规定，建立适合我国经济和社会发展的绩效管理理论框架与方法体系，尽快制定出适合自己的绩效审计指南，使之规范化、系统化，为国家绩效审计提供依据，为有效实施绩效审计创造良好的法制环境，完善我国绩效审计的规范体系。
绩效审计评价体系是审计人员对被审计单位进行绩效考核时进行评判的一个参照标准。因为不同部门领域间存在多样性的特点，绩效衡量的标准差别大，尤其很多的政府机关、事业单位、社会团体等非盈利组织它们一般只讲资金使用的合理合规，很难像企业一样为追求经济效益最大化的具有一个普遍适合的衡量体系，但是我们从为了达到预算计划目标而要产生的经济投入来看，每项被审计单位开展的经济活动都可以用"3E"来加以评判。所以政府绩效审计评价指标体系可以从多个角度建立，由于不同领域与不同行业之间差异大，围绕其自身特点建立相应的指标体系，制定绩效审计的一般准则、现场操作准则、汇报准则等，我们可以按照社会效益和经济效益两大类建立指标体系，也可以按照投入和产出比来建立指标体系，对于像环境与生态建设这样不能量化的审计项目，我们可以看看资源的取得是否节约，它产生的资源的消耗是否达到计划目标来评估，看看是否具有"可持续发展性",标准建立在"优先实践"为原则上，我们应该本着长期与短期、定性和定量、全面可操作等原则来形成具体详尽的、自我特有的绩效评价指标体系。
五、提升专业素养，是实现人员结构多元的力量源泉。
审计人员的专业能力是实施政府绩效审计的必要保证。目前，我国的审计人员整体状况尚不尽如人意，阻碍了政府绩效审计的发展，审计人员除了要掌握会计、审计、法律、财务、计算机等知识，还要有意识地引进其他专业的人才充实审计队伍，如要具有数学、公共管理、信息技术、统计学、人力资源、环境科学等多方面的知识，调整从业人员的知识结构，来适应新时期的政府绩效审计。所以，在今后要放弃原来的概念，拓宽选择审计人员的思路，多角度、全方位的从各种专业人才中的进行选拔，培养复合型的全才，不断提高审计人员的履职能力，即审计人员在专业知识、经验、综合思维能力上做出准确客观的评价，并提出切实可行的建议。
在我国审计人员队伍建设方面，笔者认为要提高审计人员的素质，人才队伍的建设才是我国开展审计工作的重要保障。每一个审计项目不同审计人才的搭配使用直接能够影响最后审计报告的水准。与传统财务审计相比，政府绩效审计对人才综合素质的要求更高，审计团队应该由更高层次、更好的专业人才组成。因此，重要的是要给审计人员树立"大审计"的理念，推动我国审计工作的发展。
（一）加强"大审计"概念。
"大审计"概念是在审计范围内，所有的财政收支主体在政府审计中，以全面事前、事中、事后审计的形式，加强财务审计和其他形式的审计。一方面各级审计机构要通过优秀的媒介渠道推动"大审计"概念，另一方面通过优秀案例分析、研讨、学习课程等形式及时总结先进经验和实践，探索新的"大审计"方式。
（二）加强队伍的自身建设。
审计人员不仅要掌握企业知识，而且要有良好的职业道德。只有这样才能保证审计质量，防范和降低审计风险，保证审计工作的公平性和权威性。近期几年时间，我国审计署就已颁布了许多利于审计工作长期发展计划，并对审计人员进行了多项规定，加快推进职业准入制度建设，本着"宁缺毋滥"的原则，严格把关审计人员，确保所有审计人员可以满足工作要求的标准的职业道德和专业素质，以促进审计人员满足管理的需要。进一步定期组织审计人员进行审计理论培训，特别是财务、审计、法律、管理学、计算机、数学、公共管理、信息技术、统计学、人力资源、环境科学，努力营造良好的审计团队成长环境。完善绩效考核评价体系，引导干部考核制度，提高考核的科学性、客观性和准确性，为审计人员提供广阔的发展平台。审计署审计长刘家义认为："注重运用案例教学、模拟实验室、送教上门等方式，不断提高培训的针对性和实效性。采取不同层级审计机关干部交流挂职、全国性审计项目混合编组等方式，加强对干部的实战培训。"（三）多渠道选拔优秀人才。
随着经济环境的发展，审计对象的复杂性不断被提及，对审计人员的学识、经验、分析能力及创造性思维能力提积极向社会、高校引进数学、金融、管理、计算机、法律、统计等专家和学者加入审计队伍，优化整体队伍的知识结构，互相弥补专业知识和能力的不足，解决一般审计工作中不能解决的问题使审计人员充分发挥职能，最大程度地熟练掌握和运用绩效审计方法体系。
六、完善公告制度，是增加政府绩效审计透明度的决定因素。
按照国际惯例，审计结果应尽快向公众开放，这是审计结果的展示和推广。
我国绩效审计报告的前提是在没有泄露国家秘密和被审计单位的商业秘密的基础之上，逐渐向广大社会公众公开，充分接受社会监督和舆论监督。绩效审计报告除了满足社会公众的知情权需求，掌握政府和有关部门的经济活动效率和效益性的实施政策外，重点还要放在政府相关职能部门上，能够在促进政府领导了解具体的审计情况，监督执行审计建议，加强整改力度，提高整改效率，促进审计质量，加强诚信建设等方面发挥重要作用。我国长年以来一直是以 GDP 增长率来考核政府发展系统的，为此，某些地方政府领导因为存在着每年 GDP 预计要高速增长的较高压力，或推广遵循的是用夸大政绩"官方数字"的潜规则，以此来得到自己仕途的更大光明；也有某些经济发展迅速地方政府怕"鞭打快牛",看起来是上级组织充分信任下级地方政府，锤炼下级地方政府，但实际上这些下级地方政府的能力、精力、经费也是有限的，不可能一直高增长的经济态势，一味地"扬鞭策牛"会挫伤了他们积极性，久而久之就存在故意瞒报，漏报的现象。其结果是造成这些统计数据不准确。一旦官方统计数据不属实，公共部门绩效管理就会失去基础。在以前计划经济体制下，各级政府的成本是通过行政渠道分配的，在严格意义上没有预算的概念。改革开放后，我国的财政预算制度开始走向规范化和法制化，目前普遍使用的"零基预算",比以往由主管领导小组的说明，政府支出"不耍花招",这无疑迈出了是一个很大的脚步。然而，在从市场经济的发展是比较早的，预算也比较严格的国家学习过程中，他们已经普遍建立了绩效预算制度，通过绩效预算改革，改善政府的预算计划，以确保公共部门的绩效管理系统，帮助管理者们明确组织的目标与今后的努力方向。公开的政府绩效报告会成为广大社会公众评价和监督政府的一个有效渠道，把这种责任关系明晰化，提高绩效审计的透明度和责任归属。因此，政府绩效审计的发展和其所存在的社会制度间是一种依附关系，不能等待社会制度健全了，我们才会去实施绩效审计，在实践中，两者应该互通有无，互相帮助。
