摘 要： 电力设施规划是城市规划的重要组成部分, 具有综合性、政策性和电力专业技术性较强的特点, 是衔接城市开发建设与电力发展的重要桥梁。当前, 电力设施规划和城市规划在对接、衔接过程中仍然存在种种问题。文章从两规协调中存在的问题和挑战出发, 提出协调的总体思路, 以此为依据完善两规协调体系, 并提出制度层面的保障建议。
关键词： 城市规划; 电力设施规划; 协调;
Abstract： Power facility planning is an important part of urban planning, with comprehensive, policy and technical characteristics of the power industry. It is an important bridge between urban development and power development. At present, there are still a variety of problems in the docking and connecting process between power facilities planning and urban planning. Starting from the problems and challenges existing in the coordination of the two regulations, this paper puts forward the general idea of coordination;based on this, it intends to improve the coordination system of the two regulations and puts forward some suggestions on the guarantee of the system level.
Keyword： urban planning; power facility planning; coordination;
随着经济的发展和城市化进程的加快, 电缆下地导致地下电力通道资源日趋紧张。城市中心区本就狭小和复杂的空间给电力设施布局规划带来了较多的困难。由于电网规划与城市总体规划在规划编制的出发点、区域范围、所处层面以及编审程序等方面存在差异, 两规不协调的问题成为当前电网规划工作当中较为突出的问题。
1、 两规协调存在的问题分析
1.1、 规划编制方面的问题
(1) 在目标取向上, 电力设施规划以负荷预测和电源规划为基础, 确定电网建设类型与时间, 以达到规划周期内所需要的输电能力, 在满足各项技术指标的前提下使输电系统的费用最小;电力设施规划重在满足城市电力发展的需求, 目标取向的维度较为单一。而城市规划则是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态, 推动城市健康、可持续的发展, 追求社会、经济、生态的综合利益和协调;城市规划旨在追求城市整体发展的效益, 其目标取向的维度较为多元, 考虑的问题和涉及的内容也较多。因此, 两规在目标取向上即存在偏差。 (2) 在基础信息沟通上, 由供电公司主导的电力设施规划, 在规划编制过程中缺少规划、国土及其他政府职能部门的参与, 信息的不对称、不对等使得规划不能充分结合地方经济社会发展和城镇发展趋势, 有些规划目标过高或过低, 缺乏科学性, 在具体的空间布局上也与地方城镇建设存在较大差异。
1.2、 规划技术体系方面的问题
目前已编的电力设施规划主要包括总体规划 (以下简称总规) 层面的供电专项规划和分区规划 (以下简称分规) 层面的配电网规划。供电专项规划与城市总体规划相对应, 对城市发展进行战略性、宏观性部署安排, 规划内容主要为全市负荷预测、电力平衡、110kV及以上设施和廊道布局等, 由于空间尺度较大, 往往难以准确的划定设施和廊道的具体范围, 同时总规作为战略性规划的属性也决定了供电专项规划无法作为规划管理实施的直接依据。配电网规划以分区为单位, 对分区设施进行统筹安排, 规划内容主要为分区负荷预测、变电站、开闭所及环网柜的具体布局、电力通道规划等。分区配电网规划基本达到实施深度, 但由于分区范围过大, 使得相关规划要求难以衔接到相应的城市规划技术体系当中。
1.3、 规划实施方面的问题
目前电力设施规划的实施主要有四条路径: (1) 将电力设施规划的内容纳入到城市总体规划当中, 通过城市总体规划将相关规划要求传导到单元规划、控规。该实施路径存在两个方面的主要问题。首先, 目前我国城市总体规划的审批制度较为繁琐, 涉及的相关部门和专业较多, 审批周期少则两三年、多则五六年, 很多地方总规批准批准之日就已经是修编或再编之时。而电力设施建设作为城市建设中的基础性工作, 审批时间过长会加剧规划与地方实际需求的脱节。其次, 总体规划一般由国务院城乡规划主管部门或省、自治区城乡规划主管部门会同同级相关主管部门进行审批。虽然相关主管部门在审批时考虑了部门的专业意见, 但由于对当地的实际情况不了解, 仅从各自的专业技术角度出发对规划进行评判, 容易形成程序、技术合理下的结果不合理。 (2) 将电力设施规划的内容纳入到城市市政综合规划当中, 通过城市市政综合规划将相关规划要求传导到单元规划、控规。合肥地区从2014年开始着手编制市政综合规划, 以期统筹水、电、气、热等众多市政基础设施, 解决设施、管线打架的问题。该规划于2016年批准通过, 并通过政府文件的形式作为规划、建委等相关职能部门管理、建设依据。然而由于市政综合规划并不属于法定规划, 相关规划内容和要求缺少法律效力, 因此其规划实施完全取决于相关部门的执行力度。另一方面, 城市市政综合规划的编制、修编周期并没有明确规定, 因此, 该实施路径存在较大的不确定性, 无法作为供电专项规划实施的常态化机制。 (3) 该路径与上述第二条路径面临相似的困境, 即电力设施规划不是法定规划, 其规划内容和要求缺少法律效力, 而电力设施规划的非政府背景, 也加剧了规划执行过程中的随意性。尤其是大城市, 各分区政府的规划建设权限较大, 其出于自身发展建设需要, 往往对变电站、电力廊道这类邻避设施较为抵触。电力设施规划从电网科学、平稳发展角度所做出的电力设施布局, 往往与地方上的发展利益形成冲突, 而由于规划建设权限在分区政府, 因此设施位置的调整、撤并时有发生。 (4) 电力设施规划结合城市重要工程或片区建设而贯彻实施, 如2017年瑶海区开展的东部片区城市更新工程, 作为全市的重点建设区域, 其规划建设意图非常明确, 相应的规划的实施力度也较大。然而该路径有赖于政府对于规划地区的建设意愿, 随着城市发展建设的成熟, 大规模的新城建设和旧城更新活动会逐渐减少。因此, 该路径可以作为电力设施规划实施的重要补充, 无法作为常态化的机制。
2、 两规协调的总体思路分析
2.1、 完善规划的系统性
城市规划是城市发展建设的龙头, 基于城市整体利益考量, 专项规划需要服从城市规划的部署安排。电力设施规划应主动完善自身的规划体系, 以实现与城市规划的无缝对接, 为两规协调奠定基础。
构建“三级组织管理体系、三级规划编制体系、三级评审发布体系”, 形成供电专项规划-单元配电网规划-电力详细规划的三级规划编制系统, 形成战略到实施的完整规划体系。其中, 单元配电网规划应以面向实施建设为规划任务, 立足城市单元的实际情况, 强化与城市单元规划的对接。城市单元规划也应对自身规划内容进行扩容, 增加市政专项图则, 并达到开闭所、环网柜、电力通道的技术深度, 充分吸收单元配电网规划的相关管控要求, 并传导到地块控规编制当中, 作为规划部门日常规划管理的依据。
2.2、 提升规划的协同性
电力设施规划事关城市发展, 涉及公共利益和公共安全, 具有公共政策属性, 同时规划的实施也有赖于政府和供电公司双方的合作, 因此其编制不能完全归于企业行为, 应由政府和供电公司共同主导。双主体的规划组织形式, 使规划在编制初始阶段就能充分了解双方需求, 打破了信息的不对称、不对等, 在规划过程当中也能及早发现矛盾点并寻求协调解决措施, 从而使规划成果能够更好的平衡各方利益诉求, 为规划实施奠定良好的基础。
建议电力设施规划包括供电专项规划、单元配电网规划均由规划部门和供电公司共同组织编制、审批和实施。在审批阶段, 根据实施权责的不同, 规划部门主要负责设施用地、廊道等空间内容的审批;供电公司主要负责负荷预测、电力平衡等电力专业内容的审批。规划通过审批后, 规划部门应依规保障设施和廊道用地不作它用, 同时将规划的相关内容和要求纳入到总体规划、单元规划和地块控规当中, 作为用地审批和规划的依据;供电公司应充分对接地方建设计划, 有序组织电力设施的建设, 保证地方发展建设过程中的用电需求。通过双方的共同合作, 共同维护规划的严肃性和权威性。
2.3、 增强规划的包容性
增强电力设施规划的包容性是指规划能够包容城市发展、电网建设过程中出现的新事物以及存在的不确定性, 能够反映不同主体的需求, 具体而言包含三个方面内容。 (1) 规划应关注近年电网建设过程中的新趋势和新形势, 积极、主动进行前瞻性研究, 提前对两规协调中可能出现的问题予以预判和解决, 尤其是新能源和环境保护方面。建议在电力设施规划中增加相应的专题研究, 掌握规划范围内新能源发展状况, 改进负荷预测的方法, 科学确定设施规模、容量, 同时主动对新能源的发展提出建议和要求;对重大设施、廊道的规模、位置进行环境影响分析, 并通过优化选址、防护隔离、用地统筹等技术手段减少对周边环境的影响;在规划编制、审查中也应加强与能源、环保部门的对接, 听取部门意见, 落实部门已有的能源发展规划、环境保护规划的相关要求。 (2) 加强规划的公众参与。电力设施是典型的邻避设施, 公众在规划编制过程中理应享有充分的知情权。同时, 鼓励公众参与到规划中, 也有利于规划的顺利实施。建议电力设施规划借鉴城市规划公众参与的相关做法, 例如在规划过程中组织利益相关方参与到规划编制当中, 听取各方建议, 并向公众介绍、解释正确的设施防护安全信息, 在互相沟通的基础上达成合意。 (3) 正确处理规划弹性与刚性的关系。长期以来电力设施规划倾向于蓝图式的终极状态描述, 缺少规划过程中面对不确定性和变化的弹性应对。这导致在实际的城市开发建设当中, 面对外部变化时, 规划缺少正常的变更调整渠道, 最后导致规划只能沦为一纸空谈而无法实施。因此, 电力设施规划应逐步建立起长效化的调整机制, 明确规划在什么情况下、哪些内容、怎么样进行调整, 既要保证规划内容的严肃性同时也为城市建设过程中的不确定性留有调整的余地。
3、 结束语
两规之间存在差异和分歧的根本原因在于政企协调不畅。政府与企业基于不同的目标导向和利益需求, 围绕空间生产展开博弈, 然而应该看到这样的博弈并非零和博弈, 因为城市发展与电网建设本身是互为依存的关系。因此, 两规之间的矛盾并非不可调和, 通过制度设计、技术改善可以推动双方朝着互利共赢的方向发展。
参考文献：
[1]李应林.实现电网规划与城市总体规划有效衔接[J].贵州电力技术, 2016 (06) :138-140.
[2]朱力.政企联动开展乡镇电力设施布局规划[J].农村电工, 2017 (07) .
[3]高艳娜, 邱涌.电网规划与城市规划协调发展的应用研究[J].黑龙江科技信息, 2014 (26) :165-166.
