在我国，征地制度的建立可以追溯到新中国成立之初，此后陆续颁布实施了系列规章制度，如： 国家建设用地的办法（ 1953） 、土地征用办法（ 1958） 、国家 建 设 用 地 征 用 条 例 （ 1982） 、土 地 管 理 法（ 1986） 、土地管理法（ 1999） 、土地管理法（ 2004）[1],以及 2014 年修订的中华人民共和国土地管理法实施条例。整体上看，在快速新型工业化、城镇化和农业现代化的进程中，征地法律体系也在不断完善。
但目前我国土地征收制度仍面临公共利益界定不清晰、补偿费用不尽合理、补偿原则较难把握、征地程序和救济措施还需进一步完善等问题。作为一项现代法律制度，土地征收制度是现代民主政治发展的产物。相对而言，美国征地制度在一定程度上促进了其工业化、城市化和农村地区的发展，从历史经验来看，包括司法判决的一些做法对其他国家有一定的参考价值。本文以中美两国土地征收制度的比较研究为视角，在土地征收的目的、原则、范围、方法以及救济措施等方面展开研究，进而提出完善我国现行土地征收制度的具体路径。
1 中美土地征收制度对比
1.1 土地征收目的的比较
土地所有权是一种具有法律强制执行力的排他性的个人权利的集合，是一种可以在市场上交易的有价资产[2].土地征收过程中需要将一些个人的权利交付给政府，以满足发展的需要。公共目的是合法性的唯一基础，如果不符合公众利益，特别是在对环境、公共卫生或其他公共服务设施等有害的情况下，征收将不会被通过[3].一般认为，公共目的应包括公共使用（ public use） 的性质和公共利益（ publicinterest） 的运用两个方面。在英美法系国家，如美国、澳大利亚、英国等通常使用立法和司法判决两种途径来认定公共利益，这通常使公共利益的界定转化为合理的制度进而保护私人利益。
在美国，根据相关法案和法律，政府不仅享有征用权（ eminent domain） ,而且有权通过买卖、交换、或捐赠在土地上获得利益。联邦宪法规定了土地征收的条件，根据第五修正案（ Fifth Amendment to the U-nited States Constitution） ,征收必须具备两个基本和必要的条件： 公共利益和公正补偿。实践中，法院也通常将公共使用宽泛地界定为“公共利益、公共效用或公共目的”,而不是狭义地界定为“被公众使用”[4].如最高法院对“公共利益”解释比较宽泛的三个 典 型 案 例： 伯 曼 帕 克 案 （ Berman v. Parker,1954） 、夏威夷房管局诉米德科夫案（ Hawaii HousingAuthority v.Midkiff,1960） 、凯伦诉新伦敦案（ Kelo v.City of New London,2005） .在夏威夷房管局诉米德科夫案中，法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可行使征收权之限制，扩张解释了“公共用途”,公共使用实际上转变为公共利益，泛指公共目的、公共需要或公众福祉，即为了公共目的、公共需要或公众福祉都可以行使征收权[5]163-170.在实践中，很多法院也都延伸了公共利益的范围，如许多高速公路设施包括停车场、酒店、加油站等，均为公共利益的范畴。法院通过四个基本要素区分公共使用和私人使用，如： 目的和效果、征用后的财产用途、公共组织拥有的财产、以及公众对公共利益的占有[6].
很多州也用各自的规章制度来限制土地征收，例如，1984 年佛罗里达州立法通过湿地保护法案，提出征地的合理性在于要保证该项目不能违背公众利益[3].总之，征收的基本要求是被征地必须用作公共使用，从而确保行使征用权的目的是为了社会的发展。然而，公共目的被最高法院宽泛解释后，满足这个标准并不需要公共性和财产有直接联系。结果，公共目的的要求不再是业主可以寻求保护的征收条款的一部分[7].而且，美国的土地征收也具有垄断性，按照其宪法的规定，只要是为了公共目的，并且能够给予公正赔偿，政府和相关机构就有权行使征用权。政府只要支付补偿就可以征用私人财产，并将其转移为公共所有权，如： 用私人财产建设一所学校、一条道路、或一个军事基地，有时征用权可能会被滥用，特别是对低收入和弱势群体的利益[8],或以经济发展为理由来滥用征收权[9].因此，在土地征收过程中公共目的的界定就非常重要。
凯伦诉新伦敦案后，为了解决征收权被过度使用的问题，许多州出台修正案修订法律，缩小了征收目的范围，禁止为发展经济目的而进行征收，如阿拉巴马州、密歇根州等，禁止将被征收财产转让给私人，有的规定不得将被征收财产转让给私人，有的规定不能为了发展经济的目的、或仅仅为了增加税收收入的目的而将被征收财产转让给一个私有的商业企业，有的则规定不能为了发展经济而通过征收将财产在两个私人之间进行转让[10].目前，很多州都通过法定的限制或通过对州宪政性条款进行限制性解释来限制征收权的使用[11]895.根据凯伦诉新伦敦案，如果州的法律没有相关个人利益的保护条例，则可以运用联邦的征收保护条款。总体来看，在美国，对征地目的的范围更趋于一种限缩性的、较为明确的解释。
在我国，相关法律法规对征收目的做出了明确规定，如宪法第 10 条第 3 款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。此外，土地管理法、物权法、土地管理法实施条例、土地征用公告、城市房地产行政法等也有关于土地征收目的的明确规定，但这些都是高度抽象的、原则性的规定，对公共利益的含义、范围以及如何确定没有做出明确的界定。概念的不确定性使得具体征地行为在执行时不易被操作，很难判断哪些建设项目用地属于公共利益，哪些不属于公共利益，影响征地过程中对公共利益目的审查。
另一方面也难以评估征收行为的合法性，给征地审批过程带来了挑战，增加了评估征收行为合法性的难度。虽然有学者从语义学的角度提出公共利益概念本身是一个主观的概念，具有抽象性、概括性、开放性等特征，认为使用客观的标准来界定公共利益没有任何必要，但公共利益作为利益的一种是法治所追求的基本目标和政府行政行为的目的所在。公共利益不是某个狭隘或专门行业的利益，而是国家或社会占绝对地位的集体利益，它构成了一个政体的大多数人的共同利益[12].为了防止征收权的滥用或误用，必须明确界定公共利益的范围，这对确保征收过程的公正公允具有重要的作用。
1.2 补偿原则的比较
公平补偿是土地征收过程中的关键环节，补偿原则是否公正直接影响到整个征地行为能否顺利实施。根据美国的财产法，征地补偿应以“最高最优用途”（ highest and best use） 和“公平市场价值”（ fair market value） 为基本原则，土地所有者应享有公平的土地市场价值。所谓最高最优用途，在法律中的规定为，在合理的将来，在财产私有的前提下，完全考虑了这种用途对市场价格产生影响后的需求前景时，财产能够适用的产生最高收益和最有利可图的用途。因此，以土地市场价格为基础的价值不仅应包括现在的价值，而且还应包括预期的未来收益[13].公平补偿即指在最高和最佳使用条件下给予所有者公平的市场价值，包括目前的价格以及预期的未来收益，并且这种补偿是基于可比性销售或基于财产的预期收入流的一种资本化[11]895.该价格也指土地在公开市场上销售时能够获得的，在合理的时间内所找到的，自愿购买方愿意支付给自愿出卖财产的卖方的价格[14],同时还应考虑到财产所有可能的价值，而不是仅仅限制在业主自己的使用范围之类的价值。
在实践中，补偿标准的确定通常是以整个市场价格为基础的，公平的补偿意味着财产所有者有权获得财产公平的市场价值，包括蕴含在财产中的所有价值且一般不超过市场价值[11]822.面对土地征收中的挑战，法院的职责是检查政府是否充分考虑公众的利益以及财产拥有者是否被支付了适当的补偿[15].同时，也应该认识到，市场价值的标准不是唯一的公平补偿的标准，也可能不是最好的标准。
美国最高法院强调，如果很难确定市场价值，或本标准的应用对财产拥有者或公众明显的不公，那么此时就不应适用该市场价值标准。因此，在某些案例中，有时法院会采用其他的补偿标准，可替换的标准是以征地方在征地过程中获得的利益作为补偿标准，另一个标准是基于土地所有者因征地遭受的损失。如上所述，就土地所有者而言，美国法院的想法是认为土地所有者应获得“与征地之前相同的、完整的和严格的赔偿”,至少在资金方面能使土地所有者享有和征地前一样的地位。这在本质上反映了在民事损害赔偿中“恢复原状”的理念，意味着给予被征收方因公共利益征收引起的补偿，并充分考虑到侵权之前的财产状态，体现了美国建国初期绝对所有权的理念，也是自由资本主义时期的一个非常普遍的补偿原则[16].
