一、引言
十八届三中全会和四中全会分别做出了“发展普惠金融”和“全面依法治国”的决策。如何依法发展普惠金融则是需要深入研究的重大理论和实践问题。有关普惠金融，知名度较高的是孟加拉国的乡村银行。其实，全球普惠金融的发展目前主要有三种模式：一是以孟加拉为代表的乡村银行模式，其特点是由非政府金融组织向穷人发放小额贷款以帮助其脱贫。二是以印度为代表的正规银行模式，其特点是由印度最大的私人银行也是印度第二大银行印度工业信贷投资银行承担普惠金融的主力军，主要为印度农村地区提供综合金融服务。三是以美国为代表的社区银行模式，其特点是社区银行资产规模普遍较小、银行资本来源多样化、以社区居民特别是弱势居民为目标客户[1].在构建普惠金融制度体系方面，我国进行了积极探索，在制度创新方面积极引进孟加拉乡村银行模式，允许小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型金融机构的设立。中国人民银行、银监会、证监会、保监会等也出台了具有普惠性质的制度或指导意见，但总体来看，我国普惠金融法律体系的构建还处于起步和探索阶段[2].
二、美国普惠金融的法律实践
美国作为成熟的市场经济国家，在普惠金融的发展道路与欠发达国家相比有自己的特色，其中最主要的就是美国在普惠金融发展过程中坚持法治的原则，以立法的形式不断发现普惠金融中的问题，矫正普惠金融中的错误，完善普惠金融的运作机制。也就是说，美国普惠金融的发展过程遵循法制化路径。在美国普惠制金融法律体系中，起核心作用的主要是《社区再投资法》《公平信用报告法》和《联邦存款保险法》。其中《社区再投资法》主要用来规范商业银行在中低收入社区的信贷服务，《公平信用报告法》主要用于规范监管机构、金融机构和普通消费者之间在信息公开、使用、隐私保护等方面的行为，以使得普通消费者享有平等的信息权力和隐私保护。而《联邦存款保险法》则是规范问题金融机构的资产处置和分配的法律，这有利于在商业银行出现风险时保护普通消费者和利益相关者的权益。可以说这三部法律基本构成了美国普惠金融法律体系的核心内容。
（一）《社区再投资法》
美国《社区再投资法》是目前世界上对金融机构普惠义务规定最为全面的一部法律，其主要内容包括如何解决金融歧视和金融排斥以及如何提高普通消费者的金融服务可获得性[3-4].《社区再投资法》的立法背景源于美国20世纪70年代的信贷歧视和市场失灵问题。1970年起，美国金融市场上出现了金融服务的“划红线”和 社区不投资 “等情况。所谓”划红线“和”社区不投资“是指大型商业银行等金融机构把中低收入社区划为金融业务的赤字区，导致金融机构对中低收入社区不投资甚至撤离。为了解决信贷歧视和市场失灵问题，美国国会通过了联邦法律《社区再投资法》。《社区再投资法》规定存款性金融机构不能把落后地区划为红线区，突出了对中低收入社区的金融权利保护，确保其居民能够享有平等的信贷等金融服务的需求。
《社区再投资法》的执行机制包括检查与考核两个部分。主要规定内容包括：（1）存款类金融机构作为被监管对象有责任满足所有社区特别是中低收入社区和中低收入人群的信贷需求，并且这种责任是持续不断和责无旁贷的。（2）联邦监管机构负责考核被监管机构在中低收入社区履行金融服务的表现。考核指标体系既包括客观量化指标，也包括主观定性判断指标。客观定量考核指标主要包括贷款投放、投资强度、金融产品、当地经济发展状况、信贷需求、失业状况等。主观定性考核指标主要是参考同业机构的表现。考核结果必须及时公开并接受社会监督。（3）监管部门在评估核准被监管机构开设分支机构、创新业务的申请时，考核等级是重要的依据。（4）在整个检查和考核程序中，信息必须及时公开以便公众参与。监管机构对被监管机构的考核评级和业务方面的审批必须听取公众意见。
需要强调的是，《社区再投资法》并没有对金融机构中低收入社区的投资规模和投资比例、业务规模和业务比例进行明确的量化规定，只是明确了金融机构有义务和责任满足中低收入社区的信贷需求。至于做到什么程度才算达到满足信贷需求，需要金融机构自己理解和把握，这就为金融机构开展相关业务提供了灵活性和便利性，也激发了其主动性和积极性。
《社区再投资法》的检查机制包括检查主体、检查范围、检查要素与检查评价。监管机构的合规检查官是检查主体，负责检查的执行。检查范围不仅包括银行分支机构所在地，还必须包括存在大量贷款的周边区域。需要特别关注的是确定检查范围时不能把中低收入地域排除在外。检查要素主要包括在中低收入社区的贷款、服务、投资的情况，同时也要参考同业比较、公众评价等要素。检查评价由监管机构根据该被监管机构的具体情况、业务表现和公众意见进行综合判定。
合规检查官也是考核的主体，负责考核的执行。合规检查官考核的主要因素包括以下三个方面：（1）银行自身情况，如企业战略、财务状况、提供的产品情况；（2）银行所在考核区域内的经济社会情况，如住房情况、就业情况、商业活跃情况，特别是所在社区金融服务、投资机会及商业整体服务水平；（3）与其他银行同业的比较。如果考核区域经济和社会基本面很差，金融服务和整体商业服务水平不高，投资机会较少，即使被考核机构的存贷比低，但考核结果也不一定低。考核结果共分为四个档次，分别为优秀、合格、待改进、严重违规。合格检查官在出具考核最终结果前，必须向监管机构汇报并听取意见，同时还要征求相关政府部门、非政府组织、媒体、社区居民的意见。
该法案的考核机制还包括检察官执行其检查义务要有对被检查对象考核的数据支持。《社区再投资法》检查需要很多数据作为考核结果的衡量依据，这些数据主要包括房贷、小微企业贷、社区开发贷和社区开发投资等方面的数据[5].
（二）《公平信用报告法》
市场经济是信用经济，信用是市场经济的基石。在市场经济中，潜在的债权人一般在和消费者建立长期业务关系之前，总要寻求了解关于消费者的信息，以便判断其信用。在金融市场，作为资金需求方的金融消费者和作为资金供给方的金融债权人或者其他金融权利人之间达成交易的基础也是信用，而且，金融市场对信用信息的依赖更强。鉴于此，调整金融供给者与金融消费者之间信用关系的法律对于金融市场的有效运行至关重要。美国《公平信用报告法》就是一部典型的调整市场经济信用关系的法律。
《公平信用报告法》规制消费者信用报告以及其他保密信用信息的披露和使用。该法于1971年首次颁布，是美国联邦政府规制信用报告产业的第一次重要举措。其规制信用机构和消费者信用报告使用者的行为，并保护消费者的权利免受信用机构和消费者信用报告使用者的不当影响。也就是说，该法旨在调整消费者、消费者信用发布者以及消费者信用使用者三者之间的法律关系，明确三者之间的权利、义务和责任，以便建立健康的市场经济信用体系。《公平信用报告法》主要包括四个部分的内容：
第一部分是信用报告。信用报告包括以下项目：（1）个人识别信息。如姓名、地址、职业等。（2）交易记录。如对金融机构、商店等交易相对方的交易记录。（3）公共信息。比如对税务部门是否欠缴税收，是否有尚未执行的不利法律判决。（4）信用查询。潜在的授信人可以通过信用查询来判断是否把被授信人列入合格的信用、保险或者其他金融服务对象。（5）争议记录。如果消费者对信用报告所记载的个人信息的准确性或者真实性提出质疑，可以就有争议的地方发出声明，争议和声明也将载入信用报告。
第二部分是信用报告的获得。为了保护消费者的隐私权和获得公平授信的权利，该法对信用报告的获得进行了规制。从结构上，关于信用报告的使用包括三个方面，即哪些主体有权获得信用报告，在什么条件下才能获得信用报告，以及获得什么程度的信用报告。比如，涉及隐私权的某些信息不能包括在信用报告里；根据消费者需要的服务不同，信用机构应提供不同级别的报告。
第三部分是信用信息的使用。信用需求方获得关于消费者信用的报告之后，要根据一定的标准对信用信息进行分析，并据此判断消费者的信用，以便确定如何为消费者提供金融服务。信用需求方会根据信用报告提供的信用信息，根据一定的权重标准给消费者的信用打分，分值代表消费者的信用情况。
第四，信用报告错误信息的修改。因为信用报告事关消费者的信用，影响其从事市场交易的能力，所以，消费者有权知晓信用机构对自己的信息所做的信用报告，并对其中的错误提出修改要求。
《公平信用报告法》对于金融市场，尤其是普惠金融的发展具有重要意义。美国国会在制定《公平信用报告法》的时候，对该法的重要性以及立法目标做了如下陈述，认为，信用报告的准确性和公平性的重要性在于：（1）银行系统依赖公平和准确的信用报告。因为不准确的信用报告直接损害银行系统的效率；不公平的信用汇报方法损害公众的信心，而公众的信心对银行系统的持续运行至关重要。（2）必须建立一个精巧的机制用来调查和评估消费者的信用。（3）消费者信用报告机构对于搜集和评估消费者信用以及其他信息至关重要。（4）有必要确保消费者信用报告机构尽心尽责，在搜集和报告消费者信用的时候做到公平、平等，并尊重消费者的隐私权。国会认为，该法的目标就在于通过合理的程序设计，要求消费者信用报告机构以对消费者公平和平等的方式满足市场对消费者信用、个人、保险以及其他信息的需求。
（三）《联邦存款保险法案》和《多德-弗兰克法案》
《联邦存款保险法案》是美国救助问题商业银行的基础性法律，确立了其基本救助模式。根据《联邦存款保险法案》的规定，要成立联邦存款保险公司并设立存款保险基金，由该保险公司及其所属保险基金承担对问题商业银行的救助职能。存款保险基金主要由投保银行缴纳的保险以及储户缴纳的存款保险组成。
联邦存款保险公司处置问题商业银行最通行的做法分为四个方面：（1）保险公司为问题商业银行提供融资，所需资金由存款保险基金承担；（2）保险公司帮助联系其他银行购买问题商业银行的存款和贷款；（3）保险公司清算处理其余的财产；（4）关闭问题商业银行并按照清偿顺序向利益相关人分配资产。从破产重整的法律程序来看，联邦存款保险公司承担了清算接管人的职能。
这种运作模式是美国破产法的重整出售模式嫁接到金融机构的重整。首先，接管人要把有营运价值的资产整体出售而不是分割出售，这样有利于保持资产的整体性并发挥其最大功能。其次是要把剩余的其他资产按照价高者得的原则用清算拍卖的办法出售，不能随意低价出售资产。再次是把资产处置得到的价值在利益相关人之间进行分配。这种操作模式有利于问题商业银行资产处置的价值最大化，能够有效稳定债权人、债务人、股东及其他利益相关人的心理预期，对防止金融市场风险、稳定信贷市场秩序具有重要意义，为美国商业银行体系稳健运行提供了保障。
《联邦存款保险法案》是对问题商业银行的救助法案，但对于蕴藏较大风险的其他金融机构则缺乏有效成熟的救助模式。2008年金融危机促使美国更加认识到非银行金融机构救助的重要性。为此美国对其金融法律制度作了全方位的改革，在此基础上形成了《多德-弗兰克法案》。该法案在联邦存款保险法案的基础上制定了有序清算制度。根据有序清算制度，除了商业银行，其他金融机构也试用联邦存款保险公司牵头的救助模式。美国联邦存款法案模式下的问题金融机构救助机制对于社区范围内的中小金融机构稳健经营起到了安全阀的作用，这种机制有效地解决了中小金融机构开展普惠金融可能产生的风险问题。
三、美国普惠金融法律实践的启示
美国并没有对普惠金融进行大力宣传或深入理论研究，但是普惠金融法律体系在推动美国金融公平、经济发展、社会进步等方面却发挥了强大的作用。美国在普惠金融法律实践方面的经验值得我们借鉴。
（一）普惠金融法律体系的构建是一个复杂的系统工程
建立普惠金融体系是一个复杂的系统工程，而普惠金融法律体系则是普惠金融体系中的一个子系统，所以要杜绝那种制订一个《普惠金融法》来包办建立普惠金融制度的思想。结合我国实际，要从以下几个方面来构建普惠金融法律体系：（1）从国家层面上除制定具有普遍普惠意义的《信贷公平法》《金融信用信息法》外，还要制定针对中低收入社区、农村、小微企业的金融法，在条件成熟时将《存款保险条例》升级为《存款保险法》；（2）对《中国人民银行法》《商业银行法》及证券、保险、信托、基金等方面的法律进行修订，注入普惠金融的思想和理念；（3）地方政府制定适合当地弱势群体发展的普惠金融管理办法[6].
（二）在普惠金融法律体系构建中，要区分和明确商业性金融机构、开发性金融机构、政策性金融机构和政府之间的定位和职能
对于商业性金融机构，要借鉴美国《社区再投资法》的经验，以正面激励和正向引导为主、强制约束和硬性契约为辅。对于践行普惠金融较好的商业性金融机构，要在商业金融业务发展上给予更多的支持和鼓励，而对于没有践行普惠金融或践行普惠金融不力的商业性金融机构，要在商业金融业务发展上为其规定更为严格的条件。
对于开发性金融机构，要督促其在消除地区发展不平衡、改善欠发达地区发展条件方面承担配置更多金融资源的义务。对于政策性金融机构，要赋予政策性金融机构强制开展普惠金融的义务，既要尊重政策性金融机构的商业利益，更要把公共利益放在与商业利益相平衡的地位，督促其履行社会责任和普惠义务[7].从政府和监管层面看，政府应坚持维护金融稳定与安全为监管目标的基础上，把提高金融效率和弱势群体金融权益公平实现也列为监管的目标[7].对于普惠金融产品，政府可以采取直接补贴等措施提升普惠金融产品的商业可持续性，也可对普惠金融机构或普惠金融业务实施税收优惠政策。
（三）普惠金融法律体系的构建需要充分关注普惠金融的商业可持续
美国的《社区再投资法》在满足中低收入社区借款人的信贷需求方面发挥了一定作用。但美国的普惠金融法律体系在关注弱势群体是否获得平等信贷机会的同时，还关注了金融机构的安全经营和风险控制，在实现金融公平和金融机构安全经营之间取得了平衡[8].我国普惠金融在实施过程中面临的最大问题就是金融机构的风险管理与普惠金融的普惠性之间的矛盾。因此在普惠金融法律体系的构建中，决不能以牺牲金融机构的商业可持续性来实现金融的普惠功能，事实上，商业上不可持续的普惠金融也不可能有持续的普惠性。因此，我国在制定普惠金融法律过程中，要立足商业性金融机构的商业可持续性[9].
（四）构建支撑普惠金融发展的数据库和信息系统
美国《社区再投资法》要求金融机构提供住房抵押贷款、小型企业贷款、社区开发贷款和投资数据等，这些数据是考核金融机构的依据。《公平信用报告法》则专门用于规制消费者信用报告以及其他保密信用信息的披露和使用，旨在调整规范消费者、消费者信用发布者以及消费者信用使用者三者之间的法律关系。结合中国国情，我国应抓紧制订《金融信用信息法》，用于规范监管机构、行业协会、消费者、金融机构、其他信息使用者的法律关系。
参考文献：
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