2. 美国海岸警卫队是美国海上唯一的综合执法机构
美国海岸警卫队是由灯塔局、轮船检查局、航海局、缉私船队、海上救生队等五个联邦机构组合而成。组建前他们就各自承担着美国海洋管理与海洋执法的职责。美国海岸警卫队综合以上五个部门的执法范围与权限，并严格按照相关法律的规定全面开展海上执法与执勤活动。根据美国法典第 14 编第五章的相关规定，美国海岸警卫队作为综合执法机构，其职责范围包括禁毒、禁止非法移民、海洋资源保护、海洋环境保护、执行渔业法。除以上执法权限范围外，还包括海上人员与财产救助、海上导航等管理活动。
（ 三） 依法理顺美国海岸警卫队的指挥体制
美国海岸警卫队虽然是美国的五大武装力量之一，但是却不受美国防部的领导。2002 年美国国会为有效应对恐怖袭击威胁批准了《国土安全法》，成立了主要负责保卫国土安全及相关事务的国土安全部。2003 年 3 月 1 日海岸警卫队从运输部正式转到新组建的国土安全部，成为国土安全部的主要执法力量。战时按照总统的命令转为接受国防部海军指挥领导参加作战。
美国海岸警卫队在接受国土安全部全面领导的同时，也依法构建了有效的指挥系统与执法体制。
根据美国法典第 14 编的相关规定，海岸警卫队最高指挥管理机构为海岸警卫队总部，最高首长为海岸警卫队总司令。根据美国国土安全防卫的目标和美国国土区域在海岸警卫队总部下设置太平洋区司令部和大西洋区司令部。在这两个地区司令部下根据地域标准进一步划分为九个分区司令部。在各级司令部内设有主管执法业务、人力资源、后勤装备等工作的业务部门，从而构成了垂直统一的指挥与执法体制。
四、完善我国海警遂行多样化任务法律保障机制的建议
（ 一） 系统构建我国海警执法执勤法规体系
如前所述，美国海岸警卫队十分重视法规体系建设，针对部队机构组织和遂行各类具体多样化任务都制定了详细全面的法律法规。其特点是法律位阶高，且已经呈现法典化、体系化趋势。相比较而言，目前我国海警遂行多样化任务的法规依据不仅未形成体系，也存在一些空白。因此我们亟需建立完备的执法执勤法规体系。具体来说，需要从以下两个方面加强立法工作： 一是尽快制订出台我国的海洋基本法，特别是综合海上执法执勤各类法律文件，制定海警海上执法执勤技术规范。二是未来海警部队必将在遂行海上恐怖主义、海上贸易安全保护等任务中与其他国家开展更多的国际合作，因此应按照国际法惯例积极与相关国家和国际组织就合作具体事项签订双边或多边条约。
（ 二） 全面提升海警部队的法律地位
美国之所以采用海岸警卫队这种准军事部队性质武装执法执勤模式开展海洋管理活动，目的就在于强化国家海上维权执法实力的同时减少国家间因海上冲突摩擦升级为军事冲突或战争的可能。
目前我国的海警部队中虽然包括原公安边防海警部队，但无论在基本法律地位还是具体的干部级别、部队建制、武器配置等方面都与解放军无法相比，同时对于战时或紧急状态下海警的作战任务和隶属关系等均没有法律规定。
结合我国的制度实际，笔者认为应全面提升海警的法律地位。应对现行《中国人民武装警察法》和相关组织法进行修改，明确海警为中国人民武装警察部队的警种之一。同时参照美国等实行海岸警卫队执法模式国家的有益做法，并结合海警部队执法执勤特点在全国人大制定的基本法中对海警的具体职责与权限予以明确。
（ 三） 健全海警指挥领导体制与机构设置
美国海岸警卫队的成功经验，是确立垂直领导体制的同时设置了健全的工作机构。例如针对各类执法执勤活动，海岸警卫队总部设有海上安全和环境保护委员会、系统委员会、作战委员会、深水委员会等部门。
目前我国海警执法领导体制与机构设置还需要全面建设。在领导体制方面，《方案》和《规定》确立了海警局在接受国土资源部领导的同时接受公安部的业务指导。应通过立法进一步细化区分国土资源部和公安部各自的领导职权范围。同时应明确海警与地方政府部门在海洋管理职权方面的界限与协调机制。同时目前中国海警局的机构设置是由中国海洋局的相关机构兼任[5],且机构设置还比较简单。笔者认为应学习美国海岸警卫队的做法，建立有效的领导指挥机构，特别是专门的业务部门及职权需要通过相应的组织法进一步细化。
（ 四） 扩展我国海警遂行多样化任务的范围
美国历来重视发挥海岸警卫队的作用，并通过相关立法授予其重要防卫和执法职责。按照美国法典第 14 编的规定，海岸警卫队的职责包括国土安全任务和海洋管理任务两大类。这两大任务进一步细化为 11 个法定任务，其中海洋管理的传统任务包括海事安全、搜索及拯救、协助导航、海洋生态资源（ 渔政执法） 、海洋环境保护及海冰事务等。国土安全任务包括减少恐怖分子对美国的水上攻击，查禁非法偷渡和走私活动，毒品查禁，港口、水路及海岸保安防卫、维护专属经济区的安全以及战时参战等。
尽管目前相关组织法对我国海警的职责范围作出了明确的规定，但是与美国海岸警卫队的职权内容相比，我国海警的法定职权内容单一、职责范围过窄，与其综合执法机构和武装力量的性质地位不一致。而且实践中海警遂行着海上灾害救助、海上安保等大量急难险重任务，因没有法定依据很可能会带来经费保障上的困难和组织协调上的麻烦。因此笔者认为应通过立法进一步扩展海警的法定职责范围。其中有两点特别需要指出，一是应继续深化我国的海洋执法体制改革，将我国海事部门的部分海洋管理职权合并到海警职责范围中。海事所负责的海上交通与海上搜救是美国等国综合海洋管理机构的主要职权，将其合并到海警职责范围中，不仅尊重国际惯例也符合我国实际。另一方面应通过相关立法明确海警的国土安全保卫任务，特别是学习美国海岸警卫队与美国海军组成“国家舰队”的做法[6],明确海警在战时转由总参谋部统一指挥参加作战任务，这也符合其准军事部队的性质。
（ 五） 规范海警的执法权与武器警械使用权
美国海岸警卫队能够实现高效遂行各类任务的原因之一是其拥有法律赋予的强大执法权。美国法典第 14 编第 89 条授予海岸警卫队在海上执法时享有登临检查权、讯问权、监督权、搜查权、逮捕权及侦查权等行政执法权与刑事司法权。同时法律针对海岸警卫队的准军事部队性质和海上执法特殊性，对其执法活动的程序性要求也有所放宽。
强有力的执法权是执法机制运转的保障。因此在我国海警遂行执法任务过程中应重视各类执法权制度的建设。应结合我国行政执法与刑事司法制度与实践，在相关法律中明确赋予海警行政许可、行政处罚及行政强制等各类行政执法权。同时针对海上刑事犯罪活动猖獗的现状，应赋予海警刑事侦查权力，并明确侦办案件的种类和程序。当然需要说明的是，应遵循比例原则，通过制定行动技术规范对海警使用武器警械的范围和程度严加控制。
参考文献：
[1]阎铁毅。 中国海洋执法体制改革建议[J]. 行政管理改革，2012,（ 7） :26.
[2]刘斌。 中国海警局执法一年观察，不再单打独斗了[N].南方周末，2014 -10 -09（ 1） .
[3]师小涵。 中国海警局诞生不只是统一服装的问题[N]. 南方周末，2013 -04 -04（ 3） .
[4]李培志。 美国海岸警卫队[M]. 北京： 社会科学文献出版社，2005:9.
[5]国办印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定[N/OL]. （ 2013 - 07 - 09） .
[6]陈鹏。 美国海岸警卫队对中国海警发展的借鉴意义[J].公安海警学院学报，2013,（ 2） :61.
