美国最高法院在多种族构成、自由主义意识形态主流地位与制衡性政治制度的社会历史背景下，充当着确立治理[1]原则、影响治理环境、改变治理过程的独特角色，保证了美国国家政治过程的平稳运行。本文力图结合美国社会历史背景，在初步分析最高法院国家治理角色内容与作用的基础上，为实现中国国家治理能力现代化提供司法领域的有益借鉴。
美国最高法院治理角色的社会历史背景
美国最高法院独有的治理角色，同美国国家形成的历史条件与政治制度密不可分。这使得“政府以保护公民利益为存在的前提，主张自由放任，反对国家干预”为核心思想的古典自由主义，历史性地成为各移民群体共同遵循的根本价值观。在此基础上，形成了发达的自治制度。因此，同其他共和制国家宪法相比较，美国宪法更加注重取得、保有权利/力的程序规则，更像一份统治集团内部计股投资、按股分红的契约，呈现出原则表述抽象含混、权利边界划分细致清晰，权力内部议事程序设置繁琐的特点。
在这种情况下，美国宪法为各利益集团提供了争取政治支配地位的制度渠道，带来了各利益集团及内部成员较为平等地影响决策过程、防止全面垄断决策过程的可能性。伴随着被纳入政治过程的利益集团日益增多，将治理原则冲突诉诸于相对独立的司法权，就成为制衡制度下各利益集团的必然选择。当大法官以超然姿态通过判决方式解释宪法，最高法院通过法官法“造法”确立或否决某项法律以确立治理原则，影响治理环境、改变治理过程时，最高法院便与治理紧密地联系在一起，成为国家治理过程中的平衡器。
需要注意的是，自美国立国之日起，持续至今的重大利益博弈内容已经从划分联邦权力与州权力范围的纠缠，演变为界定政府权力与公民权利边界的争斗，但划分州权力与联邦权力范围的争斗，始终是利益博弈过程的表现形式。因此，造成了最高法院更多地聚焦于程序问题，通过改变规则的方式，保持着与宪法注重规则、程序的一致性，实现了确立治理原则、影响治理环境、改变治理过程的目的。
美国最高法院的国家治理角色
一、确立治理原则
确立国家治理原则是美国最高法院治理角色的重要内容。美立国初期，内忧外患，迫切需要强大的联邦抵御外敌，镇压内乱、重建政府信用、统一内外贸易、维护市场秩序，这也是1787年宪法被各州接受，“联邦至上”成为宪法“最高条款”的重要原因。然而，将“联邦至上”真正转化为国家治理原则，需要通过司法审判，消除州权力与联邦权力争斗对“联邦至上”原则的严重侵蚀，才能保证联邦具备一切“适当而必要的权力”,实现对国家的有效治理。为此，最高法院通过两大步骤，以审判活动全力将“联邦司法至上”、“默示权力”、“商事条款”等宪法条款转化为可实际行使的联邦权力。在“联邦至上”真正成为新国家治理原则的同时，也同时塑造了最高法院治理原则确立者的重要角色。
首先，有效压制妨害联邦权力行使的州权理论，确立了“联邦司法至上”原则，为确立“联邦至上”创造了前提条件。最高法院在1816年“马丁诉亨特租户案”[2]审理过程中，论述了州权力与联邦权力的关系，指出两种权力均来自于人民主权，作为最高权力来源，人民有权授予两者相应的权力，同样有权“授予（联邦）政府适当和必要权力”改变州与联邦的关系。代表人民主权的宪法授予最高法院全国性司法权即是人民行使主权的体现。在宪法已为各州所接受的前提下，联邦司法至上即意味着宪法解释权力由最高法院行使。该案判决压制了州权理论，确立了联邦司法至上原则。尽管在整个19世纪20年代，州权力倡导者不断挑战该判决的效力，但终因各州利益分歧难以形成合力而失败。联邦司法至上原则因此得以巩固，并成为“联邦至上”的组成部分。
其次，落实了宪法赋予联邦政府的经济权力。如上所述，重建国家信用。统一内部商业与对外贸易、维护市场秩序是1787年宪法授予联邦政府全国性权力的初衷.最高法院通过确立“默示权力”原则和“商事条款”原则,在事关国家经济发展的关键领域,为确定联邦政府行使国家经济主权的范围扫清了障碍.同时,在州权力与联邦权力共同涉及的范围内,划定了有利于联邦的权力边界.
就“默示权力”原则而言,建立统一的国家银行是联邦政府行使经济权力的重要手段,最高法院在“马卡洛诉马里兰州”案[3]（1898年）的裁决中,将“马丁案”中阐述的人民主权理论进一步发挥,指出宪法规定的联邦主权“直接产生于合众国人民”,州主权必须服从人民主权,州政府因而无权向象征人民主权的联邦机构征税,正确的理解是,人民允许联邦政府拥有“附带的或默示的各种权力”.在征税纠纷中,联邦政府建立第二合众国银行是行使“附带的或默示的各种权力”.因此,州政府向联邦机构征税的抗辩理由“第二合众国银行不合乎宪法”不能成立.
就“商事条款”而言,州际汽船航运是否属于联邦州际商事权管辖、纽约州授予有关当事人垄断汽船航运的法律是否有效,则是1824年“吉本斯诉奥格登案”争议的核心,它涉及联邦政府和各州共同所涉领域的权力划分问题,更涉及国内市场培育、发展和统一问题.最高法院从宪法字面含义和立法目的出发,将商事定义扩大为包含所有地区与形式的商业流通.因此,判定州际汽船航运与判断垄断汽船航运是否有效,属于联邦州际商事权管辖.这一解释不仅将水域管辖从各州的垄断中解放出来,同时激活了联邦政府又一项重要的宪法权力.
“马丁案”、“马卡洛案”和“吉本斯诉奥格登案”的判决具有重大的历史意义“,马丁案”是继“马伯里案”确定最高法院地位后,在夺取联邦司法至上斗争中的又一重大胜利和推进“联邦至上”的前提.“马卡洛案”与“吉本斯诉奥格登案”判决后,地方法律为局部利益妨碍建立统一市场,牺牲国家前途的可能性被消除.“吉本斯诉奥格登案”宣判后四年,美国第一列火车开行,西部得到迅速全面开发,最高法院“给州主权的棺材钉上了最后几颗钉子”,在确立“联邦至上”原则的同时,也确立了自身治理原则确立者的重要角色.
二、影响治理环境
影响治理环境是美国最高法院治理角色的又一侧面.“联邦至上”原则确立及南北内战后,联邦与州的离合问题不再居于美国政治的核心,最高法院先前确立的治理原则随着历史条件的变化,开始成为新的干预工具,影响着治理环境.
“商事条款”被激活后,一直是“联邦至上”原则最重要的支柱之一.19世纪最后30年,为革除弊政,矫正工业化带来的社会问题,联邦政府试图在治安领域拥有优于各州的权力,以干预传统上属于各州的事务,实现对经济、社会事务的全面监管.然而最高法院在“吉本斯诉奥格登案”中对“商事条款”的解释,将联邦权力限制在州际事务方面,造成了许多不合理现象的实际存在.最高法院在“赖特公司案”（1895）中宣布制造业是州内事务,国会只能规制州际商事及对它有“直接”影响的领域,致使1890年《谢尔曼反托拉斯法》禁止使用童工的规定无效.国会只好另行立法,禁止使用童工企业的产品进入州际贸易.又如,1916年《欧文-基廷法》禁止使用童工,最高法院却在“哈默案”[4]（1918年）中宣称童工问题纯属州内事务,与州际商事无关.判定《欧文-基廷法》的权限超越了联邦对州际商事的管理权因而违宪.直至新政时期,最高法院对商事条款的限制性解释始终成为工业化时期影响国家治理环境的干预工具,强有力地影响着治理环境的成效.
三、改变治理过程
通过判决改变治理过程,是最高法院充当国家治理角色最重要的手段.种族歧视长期困扰着美国,20世纪最初30年,大约四百万黑人移居北方城市,成为两党争取的选民集团.冷战开始后,种族问题又成为美苏博弈的议题之一.外部条件与内部力量对比的变化推动着公民权利成为美国政治的核心问题之一,黑人迎来了争取平等权利的历史机遇.与工业化时期最高法院站在州权力一边,阻碍联邦政府革除社会顽疾、影响治理环境相反,在享受平等受教育权利和平等选举权利两大领域,最高法院积极促进废止种族歧视法律的进程,改变了国家治理过程.
首先,就享受平等受教育权利而言,1950年6月,全美有色人种协进会同时在“斯韦特案”[5]和“麦克洛林案”[6]中胜诉.受到最高法院二战前“卡纳达案”判决的影响,在“斯韦特案”中,得州当局在被迫接受黑人学生就读本州法学院的同时,拼凑了专门接受黑人学生的法学院以维持种族隔离.而在“麦克洛林案”中,在俄克拉荷马大学就读的黑人博士生被限制在学校专门隔离出的一部分设施内.最高法院以全体一致的判决,要求两案涉事校方取消隔离,完全平等地接纳和对待黑人学生.在“斯韦特案”中,最高法院认为,即使为黑人新设法学院具备同样硬件,仍不具备保障教学质量与学生就业前景需要的不可量化因素,因而不可能平等.而就“麦克洛林案”,最高法院进一步指出:麦克洛林“接受的教育必然会影响将来要成为他的学生的那些人;如果他及其同学所接受的教育是不平等的话,那么他那些未来的学生在教育和发展上也要不可避免地受到伤害”.判决生效后,得克萨斯州和俄克拉荷马州被迫修改法律,为黑人学生提供完全平等的法学院教育和研究生院教育.
与“斯韦特案”相比较,“麦克洛林案”的司法意见更多地超越了具体案件而指向教育领域的种族歧视制度,但未进一步宣布任何试图通过建立隔离的新校和在原校维持隔离的做法,均不符合最高法院的平等标准.如果据此推论,所有公立学校的各种隔离都将丧失合法性.虽然存有瑕疵,但上述两案为1952年最终消除各州中小学公共教育中种族隔离的“布朗案”打下了基础.
其次,在选举领域,文化测验、白人初选都是历史上南部白人种族主义势力阻挠黑人平等行使选举权惯用的间接方式.1915年共和党政府为争取黑人选票,将俄克拉荷马与文化测验有关的选举法付诸司法审查,最高法院最终认定涉及文化测验的“祖父条款”违反了宪法第15修正案,但这项条款在南部其他州已经失效.俄克拉荷马在废除了祖父条款后,继续采取其他行政方式歧视黑人的做法未引发新的诉讼,因此,该判决仅仅激活了宪法第15修正案,为未来争取黑人权利打下了法律基础.
白人初选是剥夺黑人选举权的另一手段.在此程序中,候选人需要通过党内初选产生.选民只有被登记为党员,才能参加选举.而党内初选不是宪法第14修正案保护的选举.因此,南方重建结束后,民主党利用其在南方一党独大,垄断了各级政府候选人提名,通过否认黑人的党员资格,成功地剥夺了黑人选举权.1941年最高法院在“史密斯诉奥尔莱特案”[7]中以8比1裁定白人初选违宪,法院指出:首先,州法授权初选,并规制政党初选程序;其次,政党所进行的初选具有政府功能.因此,白人初选中的歧视行为不再“姓私”,州政府对于政党歧视黑人负有责任,如果州选举程序限制了黑人选民在选举中的选择,就是认可、采用并实施了对黑人的歧视,政党受到得克萨斯州法律委托、决定初选参加者资格,属于宪法第15条修正案含义中的州政府行为.“史密斯案”的判决,不仅让“白人初选”难以为继,而且推演出“公共功能说”概念,即某些传统上由政府组织的活动,如果由私人承办也属于宪法中的“政府行为”.该概念为后来的反种族歧视判决所继承.在1953年另一个涉及得州地方选举的案件中,最高法院再次将一个“自治、自愿的白人俱乐部”操控地方初选的行为视为“政府行为”,至此,“白人初选”寿终正寝.
结 论
美国最高法院是制衡性政治制度中的重要组成部分,与世界绝大多数国家法院充当单纯执行者的角色不同,它是国家政治过程的决策者之一.由于同各种利益集团进行了制度隔离,最高法院通过确立国家治理原则、影响治理环境、改变治理过程,充当着保证政治运行平稳,促进国家发展、缓解社会矛盾的平衡器.在根本利益一致的前提下,无论是确立联邦至上的重大原则,还是废止具有种族歧视内容的法律制度,最高法院毫无例外地采取将实体问题程序化、政治问题行政化、社会问题个人化的方式加以处理,因此,即使具体案件引申出的司法原则引起重大社会变革,最高法院的决策者角色还是能够被相互冲突的各利益集团所接受,最高法院在特定历史时期阻碍社会进步的消极作用也能够被容忍.与单纯充当国家意志执行者角色相比较,在美国的社会历史条件下,最高法院兼具政治过程决策者角色,充当着社会平衡器,淡化了国家的政治实质色彩,强化了治理色彩,提高了政治运行管理水平,使社会安定更有保障,发展更加平稳.对于致力于实现国家治理能力现代化的中国而言,结合中国国情,强化宪法权威,以赋予最高人民法院司法审查权方式,加大最高人民法院在国家政治过程中的决策权重,也许美国最高法院国家治理角色可以给我们带来一些启示.
