一、劳资力量抗衡制度的构建
工会组织的法律地位和对工会组织的控制权由谁掌握，关系到劳资力量对抗是否平衡，更与社会秩序的稳定休戚相关。 在 20世纪 30 年代风云变幻的社会动荡下，美国工会组织通过《工业复兴法》和《瓦格纳法》在法律上得到承认，在组织上形成了与资方抗衡的力量。
1932 年颁布的《诺里斯———拉瓜迪亚法 》承认了工会法律地位。法律规定，工会如同法人公司一样，享有其明显的法律人格特征。 1933 年的《工业复兴法》也接受了上述法理观念，该法第七条第一款明确表述， 单个的工人没有能力与雇主进行有效的谈判，因而在法律上承认工人可以组建独立的工会与资方进行集体谈判。 美国工会组织权等法律权利逐渐得到社会的认可。 从第一次世界大战以来，美国重要劳工组织———劳联就一直把劳工组织地位的法律保障作为奋斗的重要目标之一。 1927 年和 1928 年，劳联就与美国律师协会共同成立了由劳联、美国律师协会和美国商会的代表组成的全国产业委员会， 负责对工业生产状况进行调查，以防止劳资冲突，促进劳资之间的和平，推动劳资团体之间达成协定。 民间的努力得到了官方的认可，后来该机构成为由美国总统任命的官员组成的常设机构，并拥有收集证据，召集听证会和发表公开报告、向总统提出政策建议的权力。 这一制度为缓解紧张的劳资关系提供了一种可能的双方协商的交流机制，使工会和雇主之间对彼此的利益需要有更为清醒和理智的认识。
①但是，《工业复兴法》的劳工条款并没有得到所有雇主的承认和遵守。 反而该法雇主认为，《工业复兴法》所要建立的生产秩序取决于雇主之间的合作， 而不是通过雇主与雇员的合作来实现。
在他们看来，全国工业复兴法也没有要求雇主与独立的工会进行集体谈判，而仅仅是要求雇主不得禁止雇员建立自己的组织。 确实，从《工业复兴法》的相关规定看，劳资合作的原则还远未成为劳资双方和社会各界的共识。美国工业复兴署对劳工条款的下列解释也说明了这一点。 该解释强调：①雇主与雇工可以自由协商较短工作时间和较高工资等工作条件；②雇工可以不受雇主的干涉而组织起来，但是政府不承担促进劳工组织的任何责任；③工人可以独自与雇主谈判；④雇主不得干涉任何人参加任何劳工组织的自由，工会也不得胁迫员工加入工会。
②根据上述解释，相当多的雇主强制要求雇员参加由公司资助的工会。 对企业界反对工人组织的行为，工会人士的回应是：“让法律讨论见鬼去吧”。 新的劳资关系秩序的出现还需要劳工的斗争的催生。 美国煤矿工会领导人约翰·L·刘易斯命令他的人在整个矿区贴出几千条标语， 广为宣传：“罗斯福总统要你们参加工会”。 通过工会的抗争，工会组织运动在各个工业部门方兴未艾。
如在橡胶、钢铁、汽车、炼铝、水泥、矿冶等产业,有成千上万的工人被动员加入工会。
③美国劳联也充分利用劳工条款的规定和大萧条的好时机，在各地广建工会组织。在数月内，其会员就增加到450 万人。
工人的罢工斗争自然对生产造成了不少的破坏。 1933 年 8月， 因为罢工， 每月的劳动日损失天数由 60 万个劳动日上升到240 万个。 罢工对生产的破坏使得工业复兴署对经济复苏忧心忡忡，它只好呼吁工会在实施经济复兴计划期间暂停罢工。 罗斯福总统也发出了要求劳资和解的私人呼吁，但是，社会舆论却对政府和公司的做法提出了批驳。自由主义刊物《民族》和《新共和》等杂志，严厉指责政府在宣布公司工会为非法前反而要求劳工放弃罢工的斗争是本末倒置。
④在工会组织力量与企业力量平衡的诉求屡遭压制之时，迫于社会革命的压力，为免遭暴力革命必然导致的玉石俱焚，重建稳定的社会秩序， 罗斯福总统和瓦格纳参议员等进步力量与时俱进，推动《瓦格纳法》的制定和颁布，在法律上授予美国工人组织工会权等重要社会权利，在组织上实现了美国劳资之间在力量对抗上的大致平衡，明确了由工人自由组织工会，反对由资方控制工会组织的重大立场。
在劳资力量相互抗衡问题上，由公司工会还是劳工的独立工会代表雇员是最有实质意义的一个问题。新政劳工立法明确宣布支持劳工的独立工会，反对公司工会。因为在雇主的支持下，公司工会必然成为雇主维护其利益和迫害劳工的工具。《瓦格纳法》实施前，公司工会以惊人的速度膨胀，并控制了 300 多万工人会员，而同时期劳工的自治工会才有 450 多万会员。 在雇主的支持下，公司工会的发展势头超过了劳工的自治工会。
⑤由雇主支持下成立的工会，雇主当然对其政策享有绝对的决策权，在这样的情形下，雇主和雇员之间根本不会形成真正的合作关系。
⑥因此，瓦格纳指责“雇主控制的公司工会是集体谈判的最大障碍”。
⑦约翰·L·刘易斯在国会听证上也强烈反对公司工会， 他说：“如果政府鼓励由雇主组织工会， 就是让本来就比工人善于保护自己利益的雇主权力更大。 这是对工人保护自己利益的剥夺”。
⑧大法官布兰代斯关于工会组织和罢工是文明自利行为的观念在《瓦格纳法》立法中也得到了实现。他同样认为公司工会的干预阻碍了这个目标的实现，只有从制度上取消公司工会，避免公司通过其控制的工会操纵劳资之间的集体谈判，才能从根本上把集体谈判变成劳工分享国民收入的工具。
二、劳资集体谈判的合法有序
把劳资集体谈判作为稳定劳资关系的重要公共政策工具,是美国劳资法律的制度性创新。《瓦格纳法》的颁布实施和国家劳资关系委员会的设立, 对劳资集体谈判的开展予以促进和保护，是把劳资集体谈判纳入法制化路径的制度设计。这种制度创新整合了美国既有的法律资源，将过去劳资私人属性的自愿谈判变成双方的法律义务，通过对劳资集体谈判双方主体的明确规定，合法有序地推进劳资集体谈判， 为经济复兴和发展提供了可预期的、稳定的生产秩序。
1935 年 8 月 24 日 ，根据 《瓦格纳法 》的规定 ，新的国家劳资关系委员会成立（National Labor Relation Board,简称 NLRB）。 劳资关系委员会的领导机构由三个部分组成：①5 人委员会；②总律师；③初审法官。 5 人委员会由总统提名并经议会认可，每一位配备 20 名工作人员。 委员会的总律师由总统任命， 独立于委员会。在全国设有 50 个地区办公室，主要负责对雇主和工会组织的不当劳动行为进行调查、起诉和作出最终裁决。
⑨从劳资关系委员会的性质和职权看，劳资关系委员会是一个集行政权、司法权和执行权三种权力于一体的联邦权能部门,直接负责劳资关系的协调。 这一制度实现了瓦格纳以劳资谈判为起始，以劳资合作为基础，重建美国社会民主的构想。 劳资关系委员会着力推进劳资集体谈判体，使在广泛的工业领域内调节劳资关系成为可能。 对劳资集体谈判的强制性规定有双重法律意义，一是使得工会组织与资方的集体谈判得以合法有序开展,工会力量在某种程度上实现了对美国政治经济发展模式的影响；二是从法律上把原来是工会1对雇员和工会来说意义重大。 对雇员而言，这就意味着劳工为参加集体谈判而建立组织的权力通过联邦法律得到了制度性的保障。
由于《瓦格纳法》规定了雇主必须遵守与工会组织进行集体谈判的义务，因而在有关瓦格纳法的辩论中，资本家保守派人士对《瓦格纳法》予以强烈反对。 全国制造商协会的主要律师詹姆斯·A·埃默雷对《瓦格纳法》逐字逐句予以批驳，他争辩说：法案在“法律上是无效的，在政治上也缺乏牢固的基础。 我们将证明，制定瓦格纳法，不是国会商事权力的运用，而是对地方管制雇用关系权力的蓄意的、不可饶恕的侵犯。在劳资关系管理问题方面，最高法院毫无保留地宣布了是属于州的绝对的权力，联邦没有权1⑩即使在《瓦格纳法》的合宪性得到最高法院的确认后，埃默雷还是对《瓦格纳法》攻击不已，他指责劳资关系委员会垄断了调控劳资关系的大权，将导致权力不必要地集中在政府官僚的手中。他认为，作为具有一定司法权的联邦机构，劳资关系委员会对劳资争议处分权的独享是对司法权力的剥夺。
在工会阵营一边，对《瓦格纳法》规定的集体谈判制度也不是皆大欢喜。美国劳联对《瓦格纳法》所规定的集体谈判制度就大为不满。 劳联认为集体谈判完全是工会与雇主之间的私事，完全用不着政府权力的干预，谈判的双方当事人，即工会和雇主完全可以通过谈判取得各自的利益最大化。劳联的理想中的劳资纠纷解决方案是：通过联邦立法取消公司工会，保护独立工会的权益，从而推动集体谈判在工会与雇主之间的开展。国家权力用不着插手工会和雇主之间属于私人性质的工资和工时等谈判。 而《瓦格纳法》却规定了与劳联理想大相径庭的调控程序，把集体谈判变成了一件由政府机构控制下展开的工会与雇主之间的事务，在劳联看来，虽然国家权力极大地推动了集体谈判活动的开展，但却通过国家法律在实际上严重侵犯了工会的自治权力。 对此，劳联希望通过对《瓦格纳法》加以修正，让工会自己去决定雇员代表的选举，取消《瓦格纳法》规定的由劳资关系委员会监督下的秘密投票， 取消劳资关系委员会独享的对集体谈判单位进行认证的规定。 让工会组织自己去决定集体谈判的相关事项。
三、多元化工会格局的立法取向
《瓦格纳法》第 9 条规定劳资关系委员会独享认证工会集体谈判合适单位和工会谈判代表的大权，这是美国联邦政府在法律上对工会组织既授权又限制的巧妙制度设计，也意味着国家劳资关系委员会拥有决定美国众多”美国工人组织和结构的自由裁量权“。 1935 年 2 月，美国国会在讨论瓦格纳法草案第 9 条时，参与辩论的各个成员都认识到了该项规定的利害关系，认为对工会合适谈判单位和代表的认证权掌握在国家劳资关系委员会手中，对于集体谈判的顺利开展和生产秩序的稳定大有裨益。
这些法律规定的价值取向的有两个方面：一是防止工会一家独大；二是推动工会组织内部的不同利益之争，从而最终推动多元化工会组织格局的形成，削弱过于强大的工会力量对资本主义社会秩序和生产秩序的破坏性冲击。
在《瓦格纳法》的立法辩论中，参议院劳资关系委员会主席弗兰西斯·比德尔就坚称： 如果立法机构想要建立一个稳定有序的集体谈判制度，全国劳资关系委员会对工会谈判合适单位的决定权就至关重要。他说：”劳动关系委员会决定合适谈判单位的必要性在下列情况下再清楚不过了。当一个雇主拥有两家生产同样产品的工厂时，是每一个工厂都应拥有一个谈判单位，还是两个谈判单位合并为一个呢？一家工厂中的几种不同的职业工人是否应该拥有不同的代表？把这个决定权赋予给雇主将会导致权力的无节制的滥用，使雇主得以操纵谈判单位的选举，这将使法律的目的受到损害。相反，如果雇员可以自己做出决定，而不去考虑构成谈判单位的基本人员，那么，在任何情况下，雇员同样可能削弱多数代表原则的作用。谈判单位的选择可能会沦为各个不同的小派别之间的争夺，这将使雇主行使管理职能变成一件不可能的事“。
国家劳资关系委员会也一再坚持，只有当委员会”确定或认证合适的代表的权力“得到法律明确规定时，联邦的法律才可能在实际上切实可行。
的确， 政府究竟在推动集体谈判中应扮演什么样的角色，从社会各个不同的利益集团来看，因利害攸关，提议见仁见智。国家劳资关系委员会的官员认为，劳资关系法律的重中之重在于全面扩大全国劳资关系委员会的权威，只有如此，法律所规定的雇员的实体权利才能得到切实的执行，法律所施加于雇主们的集体谈判义务才可能得到完全履行。
对劳资关系委员会的辩解之词，劳联不以为然。对劳联而言，政府对原来属于雇主和工会之间自愿谈判的干预是显而易见的。
劳联认为，美国政府应有节制地使用其强制性力量。 只有在紧急状态情况下，为维护社会之良好秩序的必要时，政府才能使用其强制性力量，迫使其成员遵守和尊重法治社会中的私人秩序。 在过去的几十年里，劳联通过艰苦卓绝的斗争才建立起对工会的控制大权，但《瓦格纳法》的相关规定，却使得劳联控制下的工会组织突然发现它们的活动都受制于一个政府机构。原来劳联可以对其成员工会提供的保护突然之间变得可有可无，无足轻重了。 因为国家劳资关系委员会将为工会和工人的代表提供所有必要的一切法律保护。 这确实是各个工会长久以来所期望的，但对劳联来说却是一个好坏参半的事情。因为劳联所追求的目标是政府对劳资关系的”放任自由“，政府仅承担一个中立的仲裁者的作用，劳资关系的解决是工会与雇主之间的事，最好由雇主和工会通过集体谈判的方式来协调它们之间的矛盾和利益之争。从美国工会的历史传统看，美国的各个工会都把自己视为工人权利的天然保护者，是集体谈判的当然代表。 工会取得集体谈判代表权的过程完全是工会自己可以控制的过程，这种代表权从来不是什么人或政府机构主动授予的给工会的，而是工会通过不屈不挠、艰苦斗争争取到的。
因此，在《瓦格纳法》实施后，劳联不遗余力展开了对《瓦格纳法》确立的国家力量对工会自治的干涉和法律控制工会组织的立法意图。 左翼工会的人士， 受共产党影响的工会联盟的代表，威廉·F·邓恩也对《瓦格纳法》控制工会组织活动的规定大加指责，甚至于完全拒绝《瓦格纳法》，他说：”我们没有兴趣为法案什么提供修正案。 我们完全反对它“。
在很大程度上，《瓦格纳法》的确改变了工会及其工会的代表人在谈判中的地位。因为早在 20 年代，美国法院就表现出把工会视为企业法人的倾向，通过适用代理人和第三方受益人等法律规定，使工会在法律上成为劳资谈判及劳资合同的当事人。 1932 年的《诺里斯—拉瓜迪亚法》就承认了工会拥有某些从事竞争性经济活动的法律权利，这些权利类似于法人团体所享有的从事经济活动的权利，而且受到法律的保护。 而在《瓦格纳法》规定的集体谈判制度下， 工会不再被视为享有权力的工人的天然代表团体，而仅仅是一种在政府的监督下由雇员选举的代表所组成的机构。
因而，工人行使这些权利时，不应受到任何民间机构的限制，这就是说即使是工会,也不能约束任何一个工人行使《瓦格纳法》规定的权利。 按照这个逻辑，工会只有在由劳资关系委员会认定的合适谈判单位的授权下， 其集体谈判代表的地位才可能得到承认。
在国家劳资关系委员会看来，《瓦格纳法》所保护的权利是国家公共政策不可分割的组成部分，是由立法所创设，由国家劳资关系委员会依据法律而强制实施的，工会不能独自宣布自己享有这些法律规定的权利，也不能自行确认其代表人地位。 只有在国家法律的授权下，工会集体谈判的权利才有意义。
这即是说，工会在新的劳资关系调控体制中的核心地位，工会作为特定雇员组织的代表，作为”集体谈判的代理人“，是联邦劳资法律规定的结果，而不是工会当然享有的权利。劳联的领导人对上述法律规定异常愤怒。 劳联出于自己的组织利益的考虑，还强烈指责《瓦格纳法》鼓励各个行业的劳工成立自己的工会，是对劳联在组织劳工方面早已确立的权威的挑战。 1938 年，美国产业工会联合会成立后，由于劳联和产联在争夺工会组织控制权方面的斗争，使劳联与国家劳资关系委员会的博弈也接连不断。总之，劳联等工会欢迎《瓦格纳法》对工会组织权等权利的法律保护，但反对该法对工会组织力量的限制，反对法律推动工会多元化的意图。
四、结语
通过对《瓦格纳法》三条重要法律规定的论述，表明在劳资关系领域，美国社会对秩序、效率和社会正义实现的法律制度安排各有侧重。 其目的就是要在雇主、工会组织和国家之间合理配置权利和分担义务，在维护社会稳定和促进经济发展前提下，保护工会组织通过劳资集体谈判分享”社会经济发展的成果“。 《瓦格纳法》实施后，资方、工会组织和政府围绕着对秩序、效率和社会正义实现的不同阶段目标，三方力量博弈不断，不断寻求利益的平衡点。 1947 年，《塔夫脱—哈特莱法》对《瓦格纳法》作出了重大修改，增加了对工会组织不当劳动行为的规定，更注重于对工会组织、雇主和劳工个体的平衡性保护。
美国劳资关系法律的上述调整更加突出了其目的在于生产活动秩序的稳定和效率，而不仅仅是生产经营中的民生问题和社会分配的正义问题，在社会经济的发展中，社会秩序的稳定是一切法律制度诉求的优先目标，其次才是对经济发展以及对社会分配正义的诉求。当然，强调《瓦格纳法》对秩序和效率的强烈诉求，并不否认该法对美国工会组织和劳动者的利益的促进。美国劳资关系的学者约珥·罗杰斯认为，从历史上看，从 20 世纪 30 年代以来，由《瓦格纳法》和《塔夫脱—哈特莱法》所确立的美国劳资关系法律制度（劳资关系的新政体制），对美国工人收入和劳动生产率的极大提高起了很大的促进作用。 工会组织不仅是道德上的必须，而且在经济和政治上都有益于社会稳定，是一种抗衡资本统治的”制衡性力量“，协调得当，劳动和资本在社会经济发展中可以相得益彰。 总之，劳资法律制度的设计是要在人类文明自利的基础上，创设出新的利益分配制度，使原有利益享有人企业不会因变革而受损，反而会因社会生产总量的增大而继续受益；与此同时， 赋予劳动者及工会与企业方进行依法博弈的相应手段，使原来在经济活动中弱势的劳动者在利益分配体制中也具有一定的决策权，从而使劳动者的利益最大化，实现社会制度改革的帕累托效应。
