摘要：法律本应成为比较理想的风险预防手段, 但是由于存在法律法规不健全、生产经营者不懂法或者不守法的现象, 企业法律风险管理也就应运而生。本文以资产评估法律法规为例, 从如何完善立法、深刻懂法、严格守法的角度来探讨资产评估机构的法律风险管理。
关键词：资产评估机构,法律风险,管理
德国社会学家乌尔里希·贝克1986年出版的《风险社会》曾经风靡一时, 从哲学高度上引发了对于科技发展、政策变更等各种广泛存在的社会风险的关注和研究。用贝克的话说, “在风险社会中, 不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”。力求维持稳定状态的法律, 是明确而且可预料的, 实际上理应成为一种最大程度凝聚社会共识、合理引导公众心理预期的风险预防手段。但是, 由于存在法律法规不健全、生产经营者不懂法或者不守法的现象, 企业就很容易因生产经营活动不符合法律规定或者外部法律事件遭受损失, 也就产生了研究企业法律风险①管理的需要。
资产评估机构与其他企业一样, 在企业设立和存续、合同订立和履行等多个环节, 在企业股权治理结构、知识产权保护、人力资源管理、财务税收等多个方面, 都应当注意进行法律风险管理。同样, 这种法律风险较少是法律本身带来的, 而是广泛存在的社会风险集中体现为法律问题, 由于资产评估行业、资产评估机构“不立法”、“不懂法”、“不守法”造成的。本文仅围绕新颁布的资产评估法及其相关行政法规、部门规章, 从如何完善立法、深刻懂法、严格守法的角度来探讨资产评估机构的法律风险管理。
一、进一步完善立法, 健全法律法规体系
经历十年磨一剑的努力, 2016年7月2日资产评估领域的行业基本法——《中华人民共和国资产评估法》 (以下简称《资产评估法》) 由全国人大常委会四审通过, 对于规范资产评估行为, 保护资产评估当事人合法权益和公共利益, 促进资产评估行业健康发展具有重要意义。但尽管已经有了《资产评估法》, 仍然不能说资产评估行业、资产评估机构已经摆脱了“法律不健全”②的问题。因为法律本身不是一个孤立的存在, 而是需要在社会一系列相互关联的制度支持下才能正常发挥作用。而且法律处于整个法律法规体系的金字塔尖, 往往有些规定比较原则、缺乏可操作性, 有待于下位法规进一步明确配套的具体规定。例如, 《资产评估法》第三十九条规定, 国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则和评估行业监督管理办法。目前, 为配合新颁布的《资产评估法》, 财政部已于2017年4月21日制定并公布《资产评估行业财政监督管理办法》 (以下简称《监督管理办法》) , 并已于2017年6月1日起施行。为了做好资产评估机构审批制到备案制的过渡管理工作, 2017年7月14日财政部还签发了《关于做好资产评估机构备案管理工作的通知》。此外, 法律明确要求制定的《资产评估准则——基本准则》, 也正处在征求意见和进一步研究修改过程中。
但问题是, 国务院有关评估行政管理部门并不仅仅是财政部一家, 按照法律草案的说明, 还有住房和城乡建设部、国土资源部、商务部等部门。《资产评估法》颁布以后, 财政部门的配套规定已经逐渐完备起来, 但是其他部门尚未给予足够的重视。仅以国土资源部、住房和城乡建设部两个重要部门为例: (1) 2016年11月25日国土资源部签发了《关于贯彻实施<中华人民共和国资产评估法>的通知》, 要求准确把握《资产评估法》的意义, “首次在法律层面上明确了国土资源主管部门是土地估价和矿业权评估的监督管理部门, 同时通过立法将不同专业评估管理统一到一部法律框架之下, 既有利于统一标准和尺度, 又有利于充分发挥各专业类别评估的作用”, 并要求“各级国土资源主管部门要认真履行法定职责, 依法加强对评估行业的监督管理。一是要加强《资产评估法》配套规章制度建设。在《城镇土地估价规程》、《固体矿产地质勘查规范总则》等现行基本准则、规程、技术标准的基础上, 研究修改完善土地估价和矿业权评估基本准则, 对土地估价和矿业权评估专业人员和机构的职业道德、评估程序、评估方法运用、评估信息披露等进行规范。二是要抓紧制定土地估价和矿业权评估监督管理办法, 依法对评估机构、评估专业人员、评估行业协会遵守法律法规、评估基本准则等情形开展监督管理。”但是截止到目前, 土地估价和矿业权评估监督管理办法仍然没有出台。 (2) 2016年12月6日住房和城乡建设部签发了《关于贯彻落实资产评估法规范房地产估价行业管理有关问题的通知》, 明确自2016年12月1日起, 对房地产估价机构实行备案管理制度, 不再实行资质核准;设立房地产评估机构, 应当符合《资产评估法》第十五条、第二十七条、第二十八条规定。明确根据城市房地产管理法的规定, 房地产估价人员继续实行准入类职业资格管理, 管理机构、管理办法保持不变, 取得房地产估价师职业资格并经注册后方可从事房地产估价活动。但是, 网上查到最新的《房地产估价机构管理办法》是2015年5月4日根据住房和城乡建设部令第24号修正的版本, 仍然没有根据《资产评估法》的精神进行相应修改。《房地产估价机构管理办法》仍然规定“机构名称有房地产估价或者房地产评估字样”, 属于立法过程中众多评估机构集中反映的对机构名称的不合理限制, 不符合《资产评估法》第四十二条规定“评估行政管理部门不得违反本法规定, 对评估机构依法开展业务进行限制”的立法精神, 亟需作出修改。
总之, “徒法不足以自行”, 尤其是新法制定以后的宣传教育和贯彻实施, 非常需要执法主体的密切配合、认真履职。《资产评估法》涉及到评估行业的多个行政管理部门, 更是需要各有关部门按照新法的精神, 重新制定新的行业监督管理办法, 或者系统梳理修改以前的行政管理规定, 使得依法行政落到实处, 各专业领域的行政管理规定都协调统一到法律要求上来。正是出于维护法律权威和法制统一的目的, 《立法法》第六十二条提出明确要求:“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的, 有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定, 法律对配套的具体规定制定期限另有规定的, 从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的, 应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”《资产评估法》自2016年年12月1日施行以来, 很快就满一年时间, 财政部以外的国务院有关评估行政管理部门也应当积极履行职责, 加快行业监督管理办法的制定, 系统梳理并及时清理以往部门规章中与新法精神不一致的管理规定。
资产评估行业、资产评估机构要获得健康稳定发展, 就必须直面解决法律法规体系还不够健全的问题, 积极配合行政机关梳理和修改行业管理规定, 努力提高行业协会自律管理水平, 进一步修改完善以《资产评估法》为引领的资产评估法律法规体系, 才能站在顶层制度设计的高度上规避政策变更和行政恣意的风险。随着民主立法、科学立法的推进, 作为被监管对象的行业协会和评估机构等市场主体的声音越来越受重视, 在《资产评估法 (草案) 》四次审议修改过程中体现得非常明显。草案一审稿确立的行政管理体制由财政部一家作为“国务院资产评估行业管理部门”变更为现在按照专业类别的多个“国务院有关评估行政管理部门”, “注册评估师”变更为“评估专业人员”, 评估机构的设立由“核准”变更为“备案”等等。除了出于维护法制统一的考虑、经过多方论证仍然保留了“资产评估法”的法律名称以外, 几乎可以说草案审议过程中的所有尖锐意见都得到很好的协调解决。从评估行业长远发展的角度讲, 《资产评估法》的顺利出台只是万里长征的第一步, 随着经济社会和评估行业的快速发展, 《资产评估法》等相关法律法规出现不适应现实需要的情况时还要及时修改。一旦证明现在的行政监管体制分散、混乱或低效, 也应当与时俱进修改法律将其变更为某个部门的统一监管, 一切都从评估行业健康发展的整体利益出发。立法是众人之事, 评估机构法律风险管理的第一步就是要以主人翁的态度, 提高法律意识和立法敏感度, 积极关注和推动《资产评估法》等相关法律法规体系的完善。
二、深刻理解法律, 避免有意无意误读法律
一部法律在全国人大及其常委会审议通过以后, 因为普遍采取公开公布的方式, 任何公民和组织都不得借口不知道法律而不遵守法律。《资产评估法》公布以后, 作为市场主体和被监管对象的评估机构尤其应当积极主动学法、知法, 明确哪些是法律禁止事项, 避免无意间触碰法律红线而遭到处罚等不利后果。更进一步, 评估机构还应当比一般的社会公众更为深刻地理解法律, 从法律条款的字里行间领会立法理念, 避免有意无意误读法律所造成的风险。以下面两个问题为例, 来谈一下对《资产评估法》的深化理解:
第一, 法律法规对资产评估机构的内部管理制度作出的规定, 是否过于细化、影响了评估机构的自主管理?
《资产评估法》第十七条规定:“评估机构应当依法独立、客观、公正开展业务, 建立健全质量控制制度, 保证评估报告的客观、真实、合理。”“评估机构应当建立健全内部管理制度, 对本机构的评估专业人员遵守法律、行政法规和评估准则的情况进行监督, 并对其从业行为负责。”“评估机构应当依法接受监督检查, 如实提供评估档案以及相关情况。”《监督管理办法》进一步用整整一节规定了“机构自主管理”, 其中第十七条规定:“资产评估机构应当建立健全质量控制制度和内部管理制度。其中, 内部管理制度包括资产评估业务管理制度、业务档案管理制度、人事管理制度、继续教育制度、财务管理制度等。”第十八条规定:“资产评估机构应当指定一名取得资产评估师资格的本机构合伙人或者股东专门负责执业质量控制。”法律法规要对资产评估机构的内部管理制度作出规定的主要考虑是, 在简政放权、放低人员从业门槛的同时, “规范资产评估从业行为”立法目的主要靠加强对评估机构的规范管理来实现, 这也体现了《资产评估法》“放管结合”的立法理念③。这种细化内部管理制度的规定正是为了系统规范评估从业行为, 避免评估机构承担不利法律后果而作的善意提醒, 并不影响评估机构的自主管理。对于资产评估机构违反《监督管理办法》第十七条、第十八条规定的, 《监督管理办法》仅仅明确由资产评估机构所在地省级财政部门责令改正, 并予以警告;《资产评估法》上也没有规定相应的行政处罚等法律责任。但这是否意味着, 《监督管理办法》第十七条、第十八条规定可以不用认真执行, 等到省级财政部门责令改正时再做不迟呢?应当认识到, 要求建立健全质量控制制度和内部管理制度是风险管理手段而不是目的, 是应当自觉遵守而不能妄加排斥的, 例如资产评估机构没有建立人事管理制度本身并不遭受严厉的法律惩罚, 但是以结果论, 如果评估机构“聘用或者指定不符合本法规定的人员从事评估业务的”, 或者“对本机构的评估专业人员疏于管理, 造成不良后果的”, 依据《资产评估法》第四十七条规定, 要由有关评估行政管理部门予以警告, 可以责令停业一个月以上六个月以下;有违法所得的, 没收违法所得, 并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;情节严重的, 由工商行政管理部门吊销营业执照;构成犯罪的, 依法追究刑事责任。
第二, 法律规定的评估机构的设立形式是相当复杂的, 应当如何理解和执行, 是否允许执行中有所变通?
《资产评估法》第十五条规定:“评估机构应当依法采用合伙或者公司形式, 聘用评估专业人员开展评估业务。”“合伙形式的评估机构, 应当有两名以上评估师;其合伙人三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。”“公司形式的评估机构, 应当有八名以上评估师和两名以上股东, 其中三分之二以上股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。”“评估机构的合伙人或者股东为两名的, 两名合伙人或者股东都应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。”全国人大常委会法工委等有关领导主编的《资产评估法释义》中对于该条规定已经有较好的说明, “八名以上评估师”是允许混搭的, 例如包括两名土地估价师、两名矿业权评估师、两名房地产估价师等, 就可以设立同时进行土地估价、矿业权评估、房地产估价等的综合性评估机构;并且明确法人股东可以参与设立公司形式的评估机构, 只要满足三分之二以上的规定比例即可, 也不影响评估机构的人合性特点。还有两个容易误读之处, 需要澄清:一种误解认为, 评估机构设立环节应当符合《资产评估法》第十五条的规定, 在以后存续期间如果发生变更, 导致不符合设立条件的也并不违法。但实际上, 评估机构存续期间始终都应当符合《资产评估法》第十五条的规定, 依照《资产评估法》第四十七条第二款的规定, “评估机构未按本法规定备案或者不符合本法第十五条规定的条件的, 由有关评估行政管理部门责令改正;拒不改正的, 责令停业, 可以并处一万元以上五万元以下罚款。”另外一种误解认为, 因为存在“一人多证”的实际情况, “八名以上评估师”可以理解为有八个证就可以了。虽然开展评估业务时, 有多个证的评估师可以从事其资格证相应的不同专业类别业务, 但是在《资产评估法》第十五条明文规定“八名以上评估师”的情况下, 打擦边球解释为“八证以上评估师”过于勉强, 不符合法律规范评估机构的本意。
三、严格遵守法律, 克服以身试法的侥幸心理
明代政治家张居正曾说过这样一句名言:“天下之事, 不难于立法, 而难于法之必行。”如果有了法律而束之高阁, 或者实施不力、满足于做表面文章, 公民或组织就会抱有违法也不会受处罚的侥幸心理, 那么制定再多法律也无济于事。党的十八届四中全会以来, 社会各界对于“法律的生命力在于实施, 法律的权威也在于实施”的认识日渐深化, 严格执法、认真守法的良好法治态势已经形成。评估机构一定要端正态度, 严格遵守法律, 避免以身试法遭受到法律惩罚, 尤其需要注意以下两点:
一是要坚决拒绝虚假评估。《资产评估法》第四条第一款规定:“评估机构及其评估专业人员开展业务应当遵守法律、行政法规和评估准则, 遵循独立、客观、公正的原则。”遵循独立、客观、公正原则, 是资产评估机构及其评估专业人员的安身立命之本。而且为了维护公共利益, 起到防止国有资产流失的作用, 法律、行政法规规定了要对国有资产等事项, 依法委托评估机构评估。这一法定评估制度的宗旨和价值, 也正是基于立法机关对资产评估机构及其评估专业人员能够遵循独立、客观、公正原则的信任。相反的, 虚假评估就像是一个毒瘤, 违背了立法机关和社会公众对资产评估机构及其评估专业人员的信任, 严重损害资产评估行业的权威和公信力, 是必须要慎重对待和严肃处理的。《资产评估法》第四十五条规定了对相关评估专业人员终身禁止从业的严厉处罚, 即:“评估专业人员违反本法规定, 签署虚假评估报告的, 由有关评估行政管理部门责令停止从业两年以上五年以下;有违法所得的, 没收违法所得;情节严重的, 责令停止从业五年以上十年以下;构成犯罪的, 依法追究刑事责任, 终身不得从事评估业务。”因此, 评估机构应当不存任何侥幸心理, 坚决拒绝虚假评估, 在委托人拒绝提供或者不如实提供执行评估业务所需的权属证明、财务会计信息和其他资料的, 依法拒绝其履行合同的要求;在委托人要求出具虚假评估报告或者有其他非法干预评估结果情形时, 果断行使权利解除合同。
二是要防止积小错成大过。有些评估机构、评估专业人员法律规则意识淡薄, 平时大过不犯小错不断, 像这种情况在新法公布实施以后尤其应当注意防微杜渐。《资产评估法》第四十九条规定:“评估机构、评估专业人员在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停业、责令停止从业以外处罚的, 有关评估行政管理部门可以责令其停业或者停止从业一年以上五年以下。”某一评估机构有较为严重的违法行为, 被有关评估行政管理部门同时予以警告、没收违法所得并处罚款三种不同处罚的, 不属于《资产评估法》第四十九条规定的“一年内累计三次”而增加责令停业等处罚的情形。但是, 如果遭到有关评估行政管理部门警告, 例如因为违反《监督管理办法》第十七条、第十八条等的规定遭到评估机构所在地省级财政部门警告, 达到“一年内累计三次”的, 就可以依据《资产评估法》第四十九条规定增加处罚, 由有关评估行政管理部门责令其停业或者停止从业一年以上五年以下。
