地方环境保护工作中政府的作用探析(2)

　　三、地方政府在环境保护中的作用
　　
　　地方政府的各种环境责任之间的冲突也可以分别运用上述理论来解释。上级政府和地方人大，相对于问责对象地方政府而言来说是问责主体，同属于权力资源。地方政府既要对上级政府负责，又要对地方人大负责，是为角色冲突。地方政府不仅是地方利益的代表和维护者，还是国家利益在地方的代表和维护者，这是利益冲突。地方政府各种责任形式之间存在冲突的是导致地方政府环境责任缺失的内在原因。关于如何化解冲突，笔者以为应该从两个方面着手。
　　
　　（一）协调不同环境责任之间的冲突
　　
　　地方政府和地方政府环境管理部门除了对人大和上级政府负责外，还必须遵守法律法规。我国宪法规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”地方政府自然必须依法行政。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也规定：“地方各级人民政府必须依法行政。”法律法规的内容将地方政府的不同环境责任进行了大致定位，切实执行这些法律基本上可以将各种环境责任之间的冲突维持在秩序的范围内。一般法律理论将政府的法律责任理解为政府对行政相对人的责任，其实法律责任还包括对法律本身的责任。前者要求地方政府对相对人执法时权限合法、执法主体合法、责任形式和幅度合法、执法程序合法，后者则要求地方政府忠实执行法律，完整理解并贯彻法律意图，不得只执行符合地方利益的法律规定，拒绝执行或者懈怠执行不能直接带来地方利益的法律规定。
　　
　　地方政府具有明显的独立利益倾向。有些地方政府在执行国家法律时显得日益具有地方利益意识，有选择地执行法律：符合地方利益的法律就“用活用足”,反之就“变通”办理或者软拖硬抗。环境法律就属于地方政府消极抵制的法律之一。甚至有些地方出台拒不执行环境法的文件。例如，金华市委、市政府曾出台《关于进一步优化市区经济发展环境的若干意见》，严格限制环境保护执法，最终被国家查处[1].应该说，我国在法律上基本建立了地方人大和上级政府对地方政府环境行政的监督体系，公众舆论的监督制度正在建设之中，但地方人大和上级政府的监督仍然在实践中没有得到很好的实施。在“有法可依”的情况下，地方人大和上级政府并没有充分利用法律赋予的权力履行监督的职责，地方人大和上级政府对地方政府实施监督也是其义务，问责主体没有完全履行法律，固然可以对问责主体继续问责，但将纸上的法律变成实践中活的法律，还应该借助问责主体的伦理因素。
　　
　　（二）对利益尤其是地方经济利益加大疏导
　　
　　上述各种化解办法都属于对地方政府进行堵截和围剿的外在约束思路，还应该削减地方政府牺牲国家利益的心理冲动。在美国，联邦和州政府在环境管理方面的权力配置体现强烈的契约色彩，例如联邦政府利用开支权诱导州政府贯彻联邦的环境管理计划，对贯彻联邦环境管理计划的州进行资金补助。我国尽管是单一制国家，中央政府与地方政府之间，尽管不一定要引入平等协商的机制，但需要灌注协商合作的精神。地方政府是地方环境利益和地方经济利益的代表，这是无法否认的。
　　
　　中央政府应该尊重地方政府对地方利益尤其是对地方经济利益的代表地位，在环境管理过程中，可以对地方政府进行诱导，而不是单纯发布命令，一味要求地方五条件执行中央的环境立法和政策。例如，上级政府可以运用财政支付、项目审批等手段诱导地方政府严格执行环境法，如果地方政府执行了环境法，就可能获得更多的地方利益。我国环境立法体系基本完善，法律制度也不可谓不严格，但环境执法的效果不尽人意，原因固然很多，但如果中央政府的环境保护的意愿在大多数地方政府都没有得到认真贯彻，仅仅将责任归咎于地方政府便有失偏颇。如果能将法律责任手段和诱导激励手段相结合，软硬兼施，地方政府保护环境和严格执行环境法的积极性会更高、效果会更好。
　　
　　（三）通过立法加地方强环境保护规划
　　
　　环境保护的公益性决定环境保护必须依靠政府和法律的支持。而法律作为一种直接规范人类行为的强制性行为标准，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、教育、预测和强制的作用。因而在环境保护中环境法律制度起着基础性作用，规范、引导和保障环境保护的发展。
　　
　　从我国环境保护几十年的发展来看，存在着诸多方面的问题。其中，环境立法的科学性、立法相配套的法规、规章是否完善，直接关系着环境保护事业的发展。首先，政府应积极推动环境立法的变革，使环境立法建立在科学的基础上。我国现有环境立法上所遵循的体现污染者个体责任和单纯治理责任的“谁污染，谁治理”原则，与环境保护社会性、公益性特点不相适应，要通过制度创新构建起社会利益群体利益均衡的环境法律制度，确保环境责任分散化、社会化，推广至全体社会成员，确立“污染者负担”和“受益者补偿”原则。为公益性环保保护的发展注入新的活力，为解决环境保护过程中“政府失灵”与“市场失灵”问题提供法律理论依据。其次，加强环境行政立法，制定与环境法律相配套的行政法规、规章，为环保保护提供直接的、具体的法律依据，促进环境保护健康发展。环境法律的存在，为环境保护的发展提供广阔的法律空间，但是还必须通过环境行政立法将相关的环境法律具体化，制定相应的条例或实施细则，才能更好地直接适用，将法律为环保保护提供的原则更加具体化。
　　
　　对于权力机关制定的环境保护宏观规划，各级政府必须尊重并严格执行。目前，政府特别是基层政府在履行环境保护职责过程中无视环境保护规划的现象，主要表现在环境许可方面，如排污许可、建设规划许可、资源开发许可，取水许可，土地利用许可等方面违反环境保护规划。