摘 要： 实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，2018年中央一号文件又以乡村振兴为主题，首次明确提出“建设法治乡村”。建设法治乡村是乡村振兴战略的内在要求，是乡村振兴战略不可分割的组成部分，但由于乡村传统观念根深蒂固，其建设的道路依然漫长。目前，法治乡村建设中还面临着乡村法律法规供给不充分、乡村干部法治思维欠缺、维稳压倒“法治”、村霸和混混横行等诸多问题。要改变这一状况，必须要优化法治乡村建设的法制供给，提高乡村干部运用法治思维和方式解决问题的能力，调整维稳考核体系，依法打击黑恶势力。
关键词： 法治乡村; 乡村振兴; 建设;
Abstract： Implementing the strategy of Rural Revitalization is a major decision-making plan made by the Nineteenth National Congress of the CPC and a major historical task to build a well-off society in an all-round way and a socialist modern country in an all-round way. The central document No. 1 of 2018, with the theme of rural revitalization, clearly put forward for the first time "building a village ruled by law". Rule of law is the inherent requirement of Rural Revitalization Strategy and an integral part of Rural Revitalization strategy. However, due to the deep-rooted influence of traditional rural concepts, the road to construction is still long. At present, the construction of the rule of law in rural areas is also faced with several problems, such as inadequate supply of rural laws and regulations, lack of rule of law for rural cadres, "regularity of the rule of law", lawlessness of village tyrants and villains. To change this situation, we must optimize the legal supply of the rule of law and rural construction, improve the ability of rural cadres to use the rule of law thinking and ways to solve problems, adjust the stability assessment system, and crack down on evil forces in accordance with the law.
Keyword： countryside rule of law; countryside vitalization; construction;
实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署，是一项艰巨而又长期的历史任务。2018年中央一号文件又以乡村振兴为主题，首次明确提出“建设法治乡村”1。建设法治乡村是乡村振兴战略的内在要求，也是乡村振兴战略不可分割的组成部分。因此，以法治的视角来探究乡村振兴战略的实施，具有重要的理论和现实意义。由于法治乡村建设提出的时间不长，学界的相关成果尚不丰富2，而且总体来看，存在如下问题：对于法治乡村建设的关注过度集中于对乡村振兴的保障作用，而对乡村振兴如何统领法治乡村建设等关注不够；对于法治乡村建设的必要性以及相关内容关注较多，而对法治乡村建设概念和所涉及的新情况、新问题研究较少；关注到了“法治乡村”建设，却没有深入讨论如何解决“法治乡村”建设中存在的相关问题。本文拟针对上述状况，对当前法治乡村建设面临的问题与困难进行深入剖析，以便找出问题的根源，对症施治，并提出相应的可行性方案，以期对实施乡村振兴战略建设良好的法治环境有所裨益。
一、乡村振兴战略与法治乡村建设的互动关系
十九大报告提出：“中国特色社会主义进入了新时代”3，人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。法治乡村建设，就是要将法治思维和方式有效地融入贯穿到乡村经济、文化、社会、政治、生态文明等各个环节和领域，从而确保乡镇基层政府依法行政、村级组织依法民主自治、新型经营主体和小农户依法经营、乡村各类社会组织依法开展活动、农民群众知法守法、乡村社会和谐稳定。4
（一）法治乡村建设是乡村振兴战略的内在要求
党的十九大将“坚持全面依法治国”作为十四条基本方略之一5，要求在法治国家、政府、社会建设以及城乡经济、文化等方方面面做到同步推进、协调发展，要求法治贯通沿海与内地、覆盖城市与乡村。乡村指县城以下的“乡”和“村”，含国家政权体制内乡镇政权组织和村级自治组织，也是农民聚居和从事农业生产的地方。乡村地域广阔、人口众多仍然是目前最现实的国情，法治乡村建设是依法治国的重要领域。2017年12月28日，***总书记在中央农村工作会议上说：“不管城镇化发展到什么程度，农村人口还会是一个相当大的规模，即使城镇化率达到70%，也还有几亿人生活在农村。”6全面依法治国，包括调整和规范整个社会中各类主体的权利和义务的关系。随着农村综合改革的深入和乡村经济社会的发展，乡村经济关系变得越来越复杂，这就要求必须依靠法律手段来调整和规范乡村各类主体的权利和义务关系。乡村社会的稳定和发展，直接关系到整个国家稳定和发展的大局。乡村社会的矛盾纠纷解决得好坏，既影响乡村社会的稳定和发展，也关乎党和政府的公信力以及全面建成小康社会的实现。
（二）法治乡村建设是乡村振兴战略不可或缺的内容
在加速推进城镇化、工业化、信息化的过程中，乡村社会经历了前所未有的变化，从静态变为动态、从封闭走向开放，呈现出诉求多样化、利益多元化的阶段性新特点，但是由于乡村法治建设发展的不平衡、不充分，目前乡村依然面临着对法治规范不适应以及法治权威不足的问题。从乡村实际出发，加快法治乡村建设，运用法治思维和方式来做“三农工作”，是实施乡村振兴战略的内在要求。十九大报告在实施乡村振兴战略中提出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”5。2018年的中央一号文件又提出，要坚持全面振兴的基本原则，通过挖掘乡村多种价值和功能，统筹谋划经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设，整体部署，协调推进。法治乡村建设，就是要将法治思维和方式有效融入贯穿到经济、文化、社会、政治、生态文明等各个环节和领域，从而确保基层政府依法行政、基层组织依法民主自治、新型经营主体和小农户依法经营、乡村各类社会组织依法开展活动、农民群众知法守法、乡村社会和谐稳定。7因此，法治乡村建设是乡村振兴战略不可或缺的内容。
（三）法治乡村建设是乡村振兴战略的重要保障
乡村振兴战略的部署涉及经济、文化、生态、民生等诸多方面，均与法治有着密切关系。乡村振兴战略各项部署的顺利推进都必须在法治整体框架内来运行，做到于法有据、有法可依。十九大报告在实施乡村振兴战略中提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”等一系列乡村振兴战略政策5，为乡村发展提供了政策支持，但只有把这些政策上升为法律，才能具有法律的强制性、稳定性、确定性的特性，才能为乡村稳健发展提供法律保障。特别是，十九大报告提出了深化农村土地、集体产权等制度改革，各种利益联系错综复杂，牵扯的方面较广，会遇到各种各样的阻力，任务困难重重，这就需要借助法治来扫除改革的阻力，以便少走弯路，为顺利平稳推进农村改革保驾护航。同时，实施乡村振兴战略离不开农民，农民的主体作用和主创精神不可少。然而，一些农民信仰权力，不信仰法律，在遇到问题时，他们寻求解决的途径多数靠上访。要想振兴乡村，依法维护农民合法权益和保障农民财产权益，就迫切需要加强法治乡村建设。
（四）乡村振兴战略反过来也促进法治乡村建设
乡村振兴战略是做好新时代“三农”工作的总抓手，它致力于乡村长远发展，特别是致力于大力发展乡村经济，实现“产业兴旺”，改变衰败面貌，促进繁荣，可以为法治乡村建设提供坚实的物质基础。加强农村基层基础工作，尤其是加强农村基层党建工作，可以为法治乡村建设提供组织保障。培养一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，可以让乡村干部及全体党员成为法治乡村建设最坚实的支撑力量。乡村振兴战略中“乡风文明”的目标，以社会主义核心价值观为引领，采取符合乡村特点的方式，大力弘扬时代精神和民族精神，强化乡村思想文化阵地建设，可以为法治乡村建设奠定思想基础。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，使乡村事务日常的管理与监督、重大事务的决策、村干部的产生和更迭等通过自治方式来实现，充分体现乡村群众的意愿，从而避免和减少一些问题和矛盾的产生，可以为法治乡村建设打下扎实的社会基础。而在乡村振兴战略中深入挖掘榜样，强化道德教育，弘扬真善美，引导乡村群众形成孝老爱亲、家庭和谐、邻里和睦、向上向善、重义守信、干群和谐的良好风气，则可以为法治乡村建设奠定坚实的德治基础。
综上所述，加强法治乡村建设，营造乡村公平、公正的法治环境，是顺利实施乡村振兴战略的可靠保障，而实施乡村振兴战略又是促进法治乡村建设的动力，两者相辅相成、辩证统一。这就要求我们要正确处理实施乡村振兴战略与法治乡村建设的关系，在乡村社会和谐稳定中推进乡村经济社会各项事业的快速发展，通过乡村经济社会快速发展来促进法治乡村建设的逐步加强。
二、法治乡村建设面临的现实问题
乡村传统观念根深蒂固，群众法治意识比较薄弱，“人情社会、熟人社会”更是让群众用法的意愿较低，厌烦诉讼情绪严重，遇事首先想到的不是依法诉求，求官或信访的局面没有从根本上改变。可见，法治乡村建设面临着诸多现实问题，建设的道路依然漫长。
（一）乡村法律法规“供给”不充分，法治运行“有法难用、无法可依”
“三农”领域的法律法规是推动法治乡村建设的重要前提，是促使乡村法治化的依据。随着乡村经济社会的快速发展和群众生活水平的逐步提升，乡村社会矛盾的内容和表现形式也在随之发生变化，有关乡村及其群众的法律法规在质量上和数量上都远远不能适应现实发展的需要，更不能适应实施乡村振兴战略的需要。一是长期以来我国的法律和政策制度制订有的不科学或者不合理，客观上造成了城镇与乡村的教育、医疗、社会保障等出现重大差别，使得实施乡村振兴战略中建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系任务繁重。二是十九大报告实施乡村振兴战略中提出了“壮大集体经济”8，而农村集体经济组织大多数被村民委员会所代替，存在功能缺位、淡化乃至异化的状况，集体经济组织的性质名存实亡。在缺少农村集体经济组织的专门法律法规的前提下，想通过生产、管理、服务、协调、分配以及资产积累等经营活动来壮大集体经济难度很大。三是现行的法律、法规对农村集体土地的产权归属模糊。人民公社时期，农村集体土地实行的是“三级所有，队为基础”，这里说的三级就是指公社、大队和生产队，这里说的队为基础中的“队”，指的就是生产队。随着历史的变迁，公社、大队和生产队分别演变成乡镇政府、村委会和村民组，而按照法律规定，集体土地所有权仍然归村民小组、村和乡（镇）农民集体所有。随着农村家庭承包基本经营制度的建立，村民小组内的土地、山场、生产资料及承担的税费任务分到各家各户，村民小组的功能逐渐退化。事实上，乡（镇）基本上退出，村民小组拥有独立的法人地位的不多，大多数土地由村委会按照各村民组为单位分别发包给各家各户，土地承包经营权主体不清。在众多的深化农村集体产权制度改革中，集体土地所有权又忽略村民组，统一到村一级。四是在《物权法》中明确农村宅基地使用权是一种用益物权，而我国有关法律规定宅基地不能进入市场流通，更不能高价卖出，这种土地是农民专有的，按照“一户一宅”的原则无偿获得的，是作为社会保障的一种体现。而实际上，各地私下都出现过出租、出让、出售宅基地等情况，一些省份也顺应农村改革的潮流，出台了宅基地有偿退回、流转等法规和管理办法，但国家层面上还没有出台与宅基地有偿退回、流转相关的规定，这就使得农村集体产权制度改革预期效果难以达到。9
（二）乡村干部法治思维欠缺，“重人治，轻法治”现象依然存在
由于受到传统文化和封建思想的影响，一些乡村干部依然法治思维欠缺、法制观念淡薄，喜欢用过去的思维模式和思维习惯来审视各种社会矛盾和问题，在维护稳定、化解矛盾时不能完全做到依法行政、依法决策。一是大多数乡村干部不重视学习法律知识，即使参加一些法律知识教育培训，也是流于形式。乡村干部缺乏基本的法律知识已经成为普遍的现象。在法律知识严重匮乏的背景下，乡村干部处理具体事务时，很难将法治方式和法治思维运用到实际工作中，往往只是用手中的权力说话，以言代法。当然，也有一些乡村干部面对乡村中发生的各种矛盾和纠纷时，知道需要依法解决，但又不知道如何具体依法解决，最终还是导致矛盾激化。二是少数乡村干部“官本位”思想依然浓厚，“人治”作风依然存在，他们利用手中权力恣意妄为，遇到问题喜欢批条子、打招呼，喜欢“拍脑袋”、搞“一言堂”决策。而且由于人治思想较为浓厚，存在“选择性执法”：当遇到法律的规定对自己有利，而对别人（或普通群众）有约束时，他们就严格依法办事；当遇到法律的规定对自己有约束，而对别人（或普通群众）有利时，就把法律丢在一边，甚至不惜违反法律规定，随意侵害或剥夺群众的合法权益，导致矛盾的激化。三是很多乡村干部在维护稳定、化解矛盾时，高喊依法治理，但事实上只是喊喊而已，实际中仍然以权力思维代替法治思维，没有真的依法办事，导致法律束之高阁，犹如一纸空文。法律的稳定性、权威性丧失，法治也就沦为人治。四是一些乡村干部在维护稳定、化解矛盾时，觉得依法处理、解决矛盾费时费事，程序繁杂，影响工作效率，因此，遇到问题，他们不顾法律的权威和公平、正义的程序，而是按照自己的方式来处理。这样做看似提高了工作效率，可一旦处理失败，就很容易导致矛盾激化，甚至引发群体性事件。五是随着城镇化、工业化的发展，大量有文化的青壮年外出务工或经商，导致大多数村组干部年龄偏大、文化水平偏低、政策理论功底薄弱、法治观念淡薄，给群众传达党的方针、政策都存在困难，遇到问题更是沿袭本地长期形成的民间“习俗”来处理，而不是寻求法律途径来解决，让他们带领群众开展法治乡村建设也就难以达到预期效果。
（三）基层政府维稳压力过大，“法治”难免被稳定压倒
当前，我国正处于社会转型期，各类社会矛盾纠纷集中凸显，维稳成为各级党政部门的首要任务。为落实维稳责任，各地制定了严厉的考核考评机制以及责任追究制度，具体包括领导责任制、责任查究制、“一票否决”和目标管理责任制等，逐级签订责任状，落实考核责任。在这种形势下，有的维稳工作手段发生变异，工作目标发生异化，甚至维稳“压倒”了法治。一是遵循属地分级管理负责的原则，只要有人上访，不管有没有合理诉求，属地（县乡基层）党政机关都要派人去接访，稍不注意，就要追究相关责任，就会造成不良影响。上访人员只要回去，也不管诉求是否合理、合法，在上访过程中的吃、住和来往费用全部报销。这种上访的零成本催生了更多的人上访，甚至违法越级上访。二是在维稳“一票否决”制下，若维稳工作出了问题，出现“一票否决”，其他工作再出色、再努力也得不到认可，所有工作不参与考核或考核全部为零，单位的各类评比资格全被取消，甚至单位干部职工的“综治奖”及其他奖金的发放也会受到影响。为了稳定，各种不合法、不合理的做法都变得很合理、合法，非法截访、堵访以及暴力打压访民的事件屡见报端，如杨天直之死就是非法截访的典型事件。三是在“稳定压倒一切”的压力型体制下，乡村干部特别是乡村领导干部出现了“宁可不做事，保证不出事”的思想，遇到矛盾和问题时，不敢理直气壮地依法处理或用法治的手段去解决，只是一味地满足对方的要求，甚至不惜违反法律法规来换得稳定。基层政府因稳定而被迫让步，严重破坏了政府的公信力，影响了政府的信誉，也与法治社会、公平正义背道而驰。四是少数村民抓住基层政府“稳定压倒一切”的“软肋”，在毫无政策、法律依据的情况下，也希望通过“上访”解决个人诉求，而基层政府因怕麻烦，在矛盾的处理和息访中可能就会放弃对法治原则的坚持，导致上访者个人不当得利，破坏了法律权威。10五是维稳遵循“谁主管谁负责”的原则，一些主管部门为了稳定，在处理问题时，一旦发现当事人有特殊背景，可能引发上访风险，就会不按法律和政策处理，以免引祸上身，因此有时会出现执法不严、司法不公的现象。特别是法院等司法部门，有时会受地方党委、政府以维稳为名的干扰，造成严重的负面影响。
（四）“村霸”“混混”的介入，严重影响了法治乡村的建设
随着工业化、城镇化的快速发展，乡村人口大量向城镇聚集，很多村庄出现了“空心化”“老年化”，失去了自我的组织能力，为一些颇有头脑的“能人”“狠人”提供了机会。而这些“能人”“狠人”在开发和利用乡村资源时，为顺利获得超额利益，逐步演化成“村霸”，组建黑恶势力，引入生活在城镇的“混混”，牟取更多的灰色利益，严重影响了法治乡村建设。一是乡镇众多的工作需要通过村干部实施、协助和配合来完成，能否选出执行、“摆平”能力强的村干部显得至关重要。而“村霸”“混混”往往能够通过背后的家族势力或笼络村内宗族势力顺利完成乡镇安排的选举任务，使他们“中意”的人成为人选。这样就导致一些“村霸”“混混”倚仗宗族势力干预、操纵、贿赂选举，影响了村民选举的意图和结果。另外一些乡镇干部不能正确认识村民自治。也有一些乡镇干部没有处理好自治与法治的关系，不敢用政权和法律的力量对其予以制止和制裁，甚至还充当其后台、保护伞。二是“村霸”“混混”当选为村干部后，由于他们素质低下，工作方法简单粗暴，恃强凌弱、吃拿卡要，成了带有黑社会性质的“村老大”，侵吞、挪用、贪污、挥霍村集体巨额财产，包庇、放纵宗族恶势力，恶化了干群关系，让法治乡村建设失去了基础。三是一些“村霸”“混混”虽然没进入村干部队伍，但他们好吃懒做、不务正业，长期欺压百姓、横行乡里，而受害百姓担心遭到他们的打击报复，不敢得罪他们，也不敢报案，让他们更加猖狂。部分群众还寻求他们庇护，发生矛盾依赖他们处理，更助长了他们的嚣张气焰。因此，一些邻里之间“鸡毛蒜皮”的纠纷，在处理过程中，由于“混混”“地痞”的参与，常常导致事态扩大、加剧，使矛盾纠纷的处理脱离法治轨道，从而扰乱、破坏了乡村社会秩序。四是一些“村霸”“混混”在当地注册公司，建立组织机构，寻求保护伞，采用骚扰、无赖、暴力等手段欺行霸市，强揽工程，以貌似合法的程序和手段获取不当利益。一旦当地建设工程项目被他人中标，就煽动群众无理闹事或集体上访，阻挠工程项目建设，利用基层政府维稳的压力来抢占工程，非法攫取经济利益。
三、推进法治乡村建设的几点建议
推进法治乡村建设必须紧紧围绕如何实现乡村振兴战略目标而展开，从揭示实施乡村振兴战略中存在的法治问题开始，针对这些问题，完善和建立相关的涉农法律法规及制度，以保障和促进乡村振兴战略目标的实现。
（一）优化法治乡村建设的法制供给，完善法律法规及制度体系
“没有规矩，不成方圆”，任何一项工作的落实和推进都要靠严格的制度和严厉的法律作为后盾和保障。在法制乡村建设中，针对法制的供给和完善，目前要做好如下几方面工作：
一是立足于乡村的现实情况，紧密结合乡村振兴战略实施过程中出现的热点和难点问题，修订和制定符合乡村现实情况的法律法规。11如修改后的《农村土地承包法》规定“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，就是针对当前农民进城落户担心失去承包地的现实，以法律的形式打消他们的顾虑。二是从“以人为本”的法律观出发，结合乡村农民群众知识水平较低的客观实际，对一些争议性较大、规定模糊的法律条文，出台通俗易懂的解释性法规和条文，使法律易于被乡村群众接受，以充分调动民众的力量，获得强大的助推力，推动法治乡村建设不断深入。三是结合新时代、新要求，修改现有法律法规，把支持乡村振兴战略的政策法定化。如十九大报告提出了“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的政策12，而修改后的《农村土地承包法》就增加了“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年”的内容，让这一政策法定化，在法律上使承包农户的耕地承包权得到充分保障。四是立足当地乡村社会的惯例、礼法和习俗等“民间法”，研究制定《关于加强法治乡村建设的意见》，提出建设法治乡村总体目标和具体举措，体现地方特色，突出问题导向，明确自身的差异性定位和发展，注重内容创新，着力提高地方立法的可操作性和实用性，努力为当地实施乡村振兴战略提供高效的法律服务和强有力的法治保障。五是响应十九大报告提出的“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”13，建立或出台与集体经济组织相应的法律法规及规章制度，确认集体经济组织法人地位，明确界定农村集体土地所有权主体资格，调整和理顺集体经济组织与集体经济组织成员的关系，公平合理地确定农村集体经济组织与成员之间的收益分配关系，保障集体经济组织成员的合法权益。六是响应十九大报告提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”13，通过建立健全法律法规及规章制度，重新塑造新型的城乡关系，在权利义务的法律配置中提升乡村和农民的地位和比重，在不损害城市发展的前提下，从社会分配与保障、财政、税收、市场准入、价格、金融等各方面给乡村以适当的倾斜，缩小或消除城乡差别。
（二）树立乡村干部的依法治理理念，提高运用法治思维和方式解决问题的能力
乡村干部是法治乡村建设的推动者、组织者、实践者、示范者，要大力加强乡村干部的法治教育培训，树立他们的法律信仰、依法治理理念，让他们自觉尊重法律的权威，正视法律赋予自己的权力，从而实现法律对权力的抑制，实现乡村各项工作的法治化。具体来讲，一是要构建乡村干部法治教育培训的长效机制，使他们树立法律主体意识和依法治乡、治村的观念，让法律至上的权威性铭刻于心，自觉把法律作为一种规则来遵守，作为一种观念来崇尚，作为一种信仰来追求14，想问题、作决策、办事情，严格遵循法律程序和法律规则。二是坚持问题导向，以“按需培训、学以致用”为原则，以提高乡村干部法治水平和法治能力为重点，使乡村干部掌握有关乡村振兴、乡村社会稳定等方面的法律法规，学会依法解决乡村经济社会发展中出现的各种纠纷和事件。三是加强乡村干部依法执政理念的培训，树立权力制约意识，破除其头脑中的封建意识，摒弃权力在手、高高在上的心态，杜绝以权谋私、以权压法和贪图享乐的做法，合理利用自己手中的权力处理乡村各类矛盾和问题。四是组织乡村干部系统学习宪法法律，特别是新增法律规范和适用中的重点、难点，采用多种方式，如正反案例介绍、舆情处置、法律法规培训等，让他们掌握法律知识的精髓，提高他们的法律素质、法制观念和乡村事务管理的法治化水平，增强他们运用法治思维和方式解决问题的意识和能力。15五是把运用法治思维、方式和手段解决乡村群众关注和影响经济社会发展的难点、热点问题列入乡村干部工作考评的重点，将考核权交给乡村群众，让群众来评判他们办事是否依法、遇事是否找法、解决问题是否用法、化解矛盾是否靠法，是否时时以法律来规范自己，是否事事以法律约束自己，并将考核结果作为评选评优以及选拔任用的重要依据。实行“庸者下，能者上”的政策，对不称职、不合格的乡村干部及时进行调整；让“法治型”乡村干部有位置、有舞台，激发他们的潜力，为法治乡村建设提供有力的保障。16六是加大乡村干部行使职权或者权力的监督与问责，推进乡村事务管理法治化、程序化和规范化，积极谋求公开、公平、公正，让他们在行使职权或者权力的过程中，自觉接受组织监督、法律监督、群众监督、舆论监督，把权力关进制度的笼子，同时也让他们依法承担权力行使不当或者违法行使职权而引起的各种法律责任17，迫使他们提高自身的法制观念和法律素质，增强法治自觉性。
（三）调整维稳考核体系，建立乡村法治运行机制
法治是解决维稳问题最权威的方式和最终的手段。当前出现维稳手段变异等问题，在某种程度上说是考核体系和导向出现偏差而形成的新情况。因此，一方面，应结合实际，按照可行性、科学性、导向性的要求，对当前维稳考核体系进行必要的调整。另一方面，应遵循乡村经济社会运行的规律，建立和完善乡村法治运行机制，将乡村各项工作纳入法治良性发展的轨道，强化法治的尊严和权威，避免为解决维稳问题而破坏法治的恶性循环，具体要着力完善如下方面：
一是以集体、越级上访量作为考核指标，但不单凭集体、越级上访量论功过。在社会转型期，一些影响稳定的问题时间跨度久、涉及面广、解决难度大，有些完全超出了基层政府的治理能力，必须合理界定和解决基层政府在维稳方面所承担的职、责、权不对称问题。在考核中要进行客观分析，分清主观努力和客观因素的影响，客观、公正、准确地考核。对于工作上确实很努力，但由于各种客观因素的影响，一时难以解决问题的情况，要给予客观、公正的评价，特别要充分肯定在艰苦环境中长期奋力拼搏的干部，调动他们的积极性。要对工作不努力、无所作为而导致集体、越级上访量呈上升势头的各级党政部门、单位和个人进行严厉的责任追究和问责。18二是把信访维稳问题的排查和解决作为考核指标，但绝对不可以将进入司法程序的信访维稳问题列入指标考核，纠正群众认为信访大于法律的错误导向。18构建乡村民众有序参与的考核机制，将他们的意见纳入到考核中，保证乡村民众在维稳中拥有话语权，使乡镇政府、村级组织和乡村干部在选择维稳方式、采取维稳手段时充分考虑乡村民众的建议和意见，营造一个公平、公正的社会维稳环境。三是“稳定压倒一切”并不代表在维稳工作中可以不顾一切地采取不正常的行为和手段，甚至以非法的方式进行维稳。因此，必须规范乡镇政府的维稳行为，以确保维稳的方式和手段在法治框架内进行。19同时，要完善解决矛盾冲突和维护稳定的法治机制，依法界定矛盾各方的权益，曝光缠闹缠访典型案件，以法律手段为主，辅以经济和行政手段，扭转维稳工作被动状态。20四是将涉农各项工作和事务管理纳入法治化轨道，强化法律在化解农村社会矛盾、治理生态环境、支持保护农业、规范市场运行、维护农民权益等方面的权威地位，建立健全农村公共法律服务体系和矛盾纠纷调处机制，加强对农民的司法救助和法律援助。同时加大乡村普法力度，提高乡村民众法治素养,引导他们增强学法、守法、用法、尊法意识，减少问题的发生。五是严格规范司法行为，引导乡村民众通过司法途径解决矛盾纠纷。加强对司法活动的监督和制约，杜绝领导干部干预司法，插手具体案件处理，让司法机关独立公正行使职权，确保司法公正，增强乡村民众对司法的认同和对法律的信任。21
（四）依法打击宗族势力、黑恶势力，净化乡村社会环境
乡村“混混”和“村霸”对法治乡村建设、村民自治能否有效运行和实现具有深远影响，必须坚持长期防范整治和短期严密打击相结合、长效机制和临时举措相结合的原则，集中整治乡村“混混”和“村霸”，从而有效地推动乡村振兴战略的实施。具体而言，一是按照2018年1月党中央、国务院发出的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》要求，依法严厉打击处理欺压残害百姓的乡村黑恶势力和横行乡里的家族、宗族势力，把扫黑除恶同惩治腐败结合起来，深挖宗族势力、黑恶势力和村霸背后的“保护伞”，铲除黑恶势力的滋生土壤，创造安宁和谐的乡村社会环境。二是强化乡村干部的责任，杜绝乡镇政府及乡村干部在征地、维稳等乡村事务管理中利用乡村“混混”，强化政务公开、村务公开，加大对乡镇政府及乡村干部的有效监督。三是加快乡村社会治安防控体系建设，让公共安全力量覆盖到村庄。22针对乡村青壮年外出打工经商、群防群治力量薄弱的现状，要科学整合警务资源，组织乡村治安员、老党员、复退军人、有正义感的村庄精英、低保村民等力量，在村警务工作站民警的带领下巡逻打更，努力提升乡村治安巡逻防控效能。要建立乡村视频监控网，并使派出所监控中心与村组的监控室联接，村组联防人员、民警均可进行网上巡逻。23推进村级技防和技防设施入户进程，实现50%的村级主要路口和路段建有视频监控、30%城乡居民建有技防设施的目标。同时，定期组织开展打击黄赌毒、拐卖儿童妇女、两抢一盗、治爆缉枪、电信诈骗等专项整治行动，加强对吸毒人员、社区矫正等重点人员的管理，强化预防青少年违法犯罪，减少“村霸”横行的机会，切实增强乡村群众安全感。四是把好村两委干部选人用人关，特别要严把候选人资格关，选准、用好带头人。加强村两委干部候选人身份和品质审核，可以通过深入调查群众反映，广泛征求群众意见，把愿奉献、作风正、能力强、有担当、有干劲、素质高的同志选入村两委干部队伍。在选举程序中，要对候选人的资格审查、投票、计票等各个环节都做出明确规定24；对有可能涉及宗族势力、黑恶势力和“村霸”干扰破坏选举的乡村“混混”及相关人员，主动进行警示谈话，及时查处、打击宗族势力、黑恶势力和“村霸”干扰破坏选举的行为，将问题控制和处理在苗头阶段，阻止宗族势力、黑恶势力和乡村“混混”进入村两委干部队伍。五是强化乡镇党委和政府、村务监督委员会、社会力量等多元主体参与监督，落实和细化各类村务、财务的公示制度，特别要充分发动乡村群众积极参与监督25，形成合力。同时，广开投诉途径,如公开举报热线、开设专门的电子邮箱、网上举报专栏、微信和网络问政等，第一时间让群众的举报得到受理，发现欺凌乡里的宗族势力、黑恶势力、“混混”和“村霸”予以及时曝光和惩治，让他们没有可乘之机。
结语
2018年中央一号文件以乡村振兴为主题，首次明确提出“建设法治乡村”，就是要将法治思维和方式有效融入贯穿到乡村经济、文化、社会、政治、生态文明等各个环节和领域，从而确保乡镇基层政府依法行政、村级组织依法民主自治、新型经营主体和小农户依法经营、乡村各类社会组织依法开展活动、农民群众知法守法、乡村社会和谐稳定。从目前看，虽然“建设法治乡村”还任重道远，但只要找到问题的症结，有针对性地改进和完善，乡村振兴情景下的法治建设就一定能一切向好，前景可期。
注释
1《2018年中央一号文件》，搜狐网，2018-02-05,https://www.sohu.com/a/221019716_100086201.
2参见：王运慧的《建设法治乡村助推乡村振兴》（《党的生活（河南）》2018年第17期）、张锋学的《法治乡村是振兴乡村的根本保障》（《农村实用技术》2018年第10期）、张帅梁的《乡村振兴战略中的法治乡村建设》（《毛泽东邓小平理论研究》2018年第5期）、张艳的《村干部要做“法治乡村”建设的促进者》（《农村青年》2015年第3期）、聂清如的《“法治乡村”从提高法律意识入手》（《乡镇论坛》2018年第8期）等。
3***：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，光明网，2017-11-02,http://topics.gmw.cn/node_115074.htm.
4江雯雯：《浅析乡村振兴背景下乡村社会治理的法治化探索》，《职工法律天地》（下）2018年第7期。
5(4)(6)***：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，光明网，2017-11-02,http://topics.gmw.cn/node_115074.htm.
6***：《在中央农村工作会议上的讲话》，《中共中央办公厅通讯》2018年第2期。
7郝浩：《论建设法治国家的目标》，《政府法制》2018年第19期。
8***：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，光明网，2017-11-02,http://topics.gmw.cn/node_115074.htm.
9惠建利：《农村集体土地产权制度与流转制度的立法完善--基于地方立法实践》，《中共山西省委党校学报》2012年第3期。
10周铁涛：《村级组织推进农村法治化治理的困境和路径》，《行政管理改革》2016年第11期。
11汤丽：《当前农村法治化建设存在的问题与对策探析》，《农村经济与科技》2017年第16期。
12***：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，光明网，2017-11-02,http://topics.gmw.cn/node_115074.htm.
13(2)***：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，光明网，2017-11-02,http://topics.gmw.cn/node_115074.htm.
14陈永红：《论领导干部法治思维的养成》，《黑河学刊》2018年第3期。
15张莉：《领导干部法治思维的内涵与培育路径探索》，《云南警官学院学报》2018年第4期。
16褚楚、杨弘：《基层干部如何推动法治建设》，《人民论坛》2018年第16期。
17马怀德：《法治政府建设的基本要求》，《中国司法》2018年第5期。
18(2)张力：《关于信访工作实绩考核机制几个问题的思考》，《探索与求是》1999年第11期。
19杨大路、杨福禄：《新形势下地方政府社会维稳的行为逻辑及其治理》，《理论导刊》2013年第6期。
20敖带芽：《高压维稳考核的弊端与完善途径》，《广州社会主义学院学报》2015年第2期。
21王祯军：《法治视域下“维稳怪圈”之成因及破解路径研究》，《行政与法》2016年第12期。
22郑风田：《对沦为村霸的村干部必须严惩》，《人民论坛》2017年第10期。
23缪金祥：《城镇化进程中农村社会治安防控体系的建设》，《净月学刊》2016年第6期。
24任禹：《“村霸”现象及其治理路径》，《领导科学》2018年第18期。
25王忠信：《乡村治理背景下的“村霸”现象及其治理》，《改革与开放》2017年第19期。
