摘 要： 随着改革开放进程的加快,民事纠纷呈现出数量激增、主体多元、诉求多样等新特点,多元化纠纷解决成为民事纠纷司法改革的趋势。我国已初步建立了民事纠纷的多元化解机制,但在实践中仍存在诸多问题:多元化特征不明显、过分依赖诉讼、各制度间缺乏衔接等问题。通过分析美国“替代性纠纷解决机制”的借鉴意义和我国新时期不断发展的“枫桥经验”的优势,从横向和纵向上探讨我国民事纠纷多元化解机制的完善。
关键词： 多元化解机制; ADR; “枫桥经验”;
Abstract： With the acceleration of the reform and opening-up process, the civil disputes bear new characteristics: the number of the disputes has increased sharply, the appeals have diversified, the demands become varied, and pluralistic resolutions for the disputes have become the trend of civil dispute judicial reform. China has initially set up a diversified settlement mechanism for civil disputes. However, there still exist many problems in practice: indistinctiveness of the diversified characteristics, excessive reliance on litigation, and lack of cohesion between different systems. By analyzing the reference significance of "alternative dispute resolution mechanism" in the United States and the advantages of "Fengqiao Experience" in the new era of China, the improvement of multiple resolution mechanism of civil disputes in China is studied from both horizontal and vertical perspectives.
Keyword： multiple dispute resolution mechanisms; ADR; Fengqiao Experience;
随着我国社会主义市场经济建设的不断推进,社会结构发生剧烈变化,利益分配格局也发生较大调整。与此同时,人民内部矛盾凸显,民事纠纷呈剧增态势,表现出纠纷主体多元化、纠纷诉求多样化[1]及纠纷波及范围广域化的特点。这些现代型纠纷的新特点加之我国司法资源的严重不足,使民事纠纷的解决方式趋向多元化。我国目前已初步建立起民事纠纷的多元化解机制,但实践中仍存在过分依赖诉讼、各制度间缺乏衔接、当事人对诉讼外纠纷化解方式不甚了解等问题。早在20世纪70年代,国外就有学者提出了“替代性纠纷解决机制”,即“Alternative Dispute Resolution”(简称ADR),并在民事纠纷的解决中加以适用,有效缓解了西方的“诉讼爆炸之困”。同时,我国20世纪60年代产生的“枫桥经验”1也在经济与社会发展的大洪流中得到不断完善和推进。这些对我国民事纠纷多元化解机制的完善具有重要借鉴意义。
一、民事纠纷多元化解纠纷成为司法 趋势
(一)从民事纠纷到民事纠纷多元化解机制
1.民事纠纷的理论界定
民事纠纷作为法律概念,首先,其应存在法律介入的价值,以民事权利义务关系冲突为前提,同时这种权利义务冲突,需外化为客观现实或极大可能,才能达到纠纷的标准,即民事纠纷要有民事权利受损的现实或权利受损的极大可能性;其次,它区别于刑事与行政的等级或附属关系,纠纷主体的法律地位是平等的;最后,民事法律关系以意思自治为原则。因此,民事纠纷中的民事权利应具有可处分性,并且主体对于纠纷的解决方式和解决程度具有可选择性。
2.民事纠纷化解机制理论现状
现阶段我国学术界所普遍认同的民事纠纷化解机制是以纠纷化解主体的不同为标准,将其划分为“私力救济”“社会型救济”和“公力救济”等三种模式,不同模式对应不同程度、不同诉求的民事纠纷[2]25。这一分类同时体现出纠纷化解结果与程序在“合意性”与“程序要求”上的不同。纠纷化解结果的“合意性”越高,所达到的社会性反馈越好,越有利于当事人社会关系的修复;反之,“程序要求”越低,所达成的结果强制作用越差,执行度也就相对越低。具体来说,“私力救济”为无第三方介入模式。在此模式中,完全由纠纷当事人各方对合意内容进行控制,程序性要求低,达成和解内容的执行依靠当事人内心的道德约束。“社会型救济”为非司法权第三方介入模式,此第三方不仅包括熟人群体中具有高权威和高信任度的个人,也包括基层群众自治组织和人民调解组织等。在此模式中,当事人合意性由于第三方的介入而相对减弱,但程序性要求增强,调解结果由于存在第三方监督,执行程度有所提升。“公力救济”为公权力第三方介入模式,此第三方包括行政权介入和司法权介入,多表现为行政调解、诉讼、仲裁、诉前诉中调解等。在此模式中,各方合意性较于前两者最弱,对程序性要求也最高。例如民事诉讼程序,就是在法院工作人员的主导下进行。
3.民事纠纷多元化解机制的引入
三种纠纷化解机制各自具有优点与不足,针对不同民事纠纷类型进行程序选用成为高效化解民事纠纷的关键。因此,民事诉讼领域可引入民事纠纷多元化解机制理念。构建多元化解民事纠纷机制就是将以上三种纠纷化解机制相结合,从流程上、案件分类上予以分流,充分发挥诉讼外纠纷处理方式特别是人民调解、行政调解与诉前调解的作用,协调选用纠纷化解的最优方式,达到促进人际和谐、优化社会调解资源、缓解司法案件数量压力等多重目的。
(二)民事纠纷多元化解机制的意义
1.多元化解机制有助于合意达成
从民事法律关系的概念来讲,平权关系的目的在于达成合意,“对于纠纷解决,其发现事实真相和正确适用正当法律程序很重要,但并不必然与有效性具有等同关系”[3]8。民事纠纷重在化解矛盾,和谐人际交往关系,避免纠纷升级或恶化为刑事案件或更大冲突,其目的不在于惩罚哪一方。因此,民事纠纷的解决并不必然要求公权力的介入。
2.多元化解机制有助于提高司法效率
现阶段民事纠纷面临数量激增、主体复杂、诉求多样的现状,司法资源却严重不足。多元化解民事纠纷,一方面能有效缓解司法资源不足,优化司法资源配置,将小摩擦、小纠纷解决在萌芽状态,将类型化纠纷纳入统一处理机制,提高效率,节约资源,从而将更多的司法资源倾注到解决重大疑难问题上去。另一方面,民事纠纷的多元化解决也满足了快节奏生活状态下,社会个体对于纠纷处理“经济”“省时”“低费”“高效”的期望。
3.多元化解机制有助于社会和谐
诉讼是冰冷的程式化行为,判决具有国家强制性,针锋相对的一纸判决无法全面顾及当事人的情绪愿望。多元化解民事纠纷,让当事人不必遇事就对簿公堂,对于纠纷真正“大事化小,小事化了”具有建设性的意义,是我国建立和谐社会、实现伟大复兴“中国梦”的题中应有之义。
二、多元化解纠纷机制中存在的问题
我国以审判权为中心,仲裁、调解以及其他非诉讼纠纷解决方式相互衔接的多元化纠纷解决机制在制度层面已初步形成,诉讼与非诉讼纠纷解决制度并行,确实也取得了阶段性实施成果。但由于社会实践的复杂多变和司法改革的不断深化,初步建立的民事纠纷多元化解机制在实践中还存在诸多问题。
(一)实务中多元化特征不明显
法院的审判、判决,在纠纷解决中固然具有极其重要的地位,但并不必然事事都要经过审判。在实务中,由于以下原因致使纠纷解决过分依赖审判。
首先,司法的强制性使其具有更强的公信力,调解、和解、仲裁制度远不可与之比肩。这其中很大一部分原因在于非诉讼的纠纷解决机制在建立之初的不周全:人民调解制度缺乏一定的强制性,给当事人一种流于形式的印象,权威不够必然导致信任度不高;行政调解和人事仲裁带有半行政半司法的特征,也往往无法成为被主动选择的方式。
其次,部分学者和司法工作者存在错误理念,认为纠纷解决本就是司法权的管理范围,非诉讼纠纷解决机制的推行以及人民调解制度的建立将会冲淡司法权的核心地位。因此,在接受法律问讯和提供法律服务时更多地建议当事人采用诉讼方式解决问题。
最后,在实践中,基层人民调解部门和其他非诉讼类纠纷解决部门普遍存在人员数量不足、业务素质不过关、对自身职业缺乏认同感等特点,导致对所受理案件的处理流于形式,浅层敷衍。他们认为最终还有诉讼可以依赖而不结案,矛盾依然被转入诉讼流程,无法真正发挥其“分流纠纷”的作用。
(二)各纠纷解决机制间衔接不当
各纠纷解决方式虽有单法加以规定,却无明确的宏观流转机制和规范化的操作流程。同时,实务中各制度间缺乏有机的衔接,极易造成当事人“诉求无门”“越级上访”,或是陷入取舍两难的境地。
民事法律关系当事人在遇到纠纷无法达成合意时,往往寄希望于第三方的介入,特别是有关国家机关的帮助。但当事人不具备专业法律知识和实务经验,对于部门和机关的选择具有盲目性。受案部门在初步审查后,对于不属于自己管辖范围的案件,或是给当事人提出更好处理建议的案件,虽已尽到告知义务或部分处理义务,但由于各制度机制间的不流畅和不衔接,案件可能再次回到当事人手中。很大一部分这样的案件的当事人基于“惰性心理”和“畏难心理”,不再继续寻求“公力救济”或“社会救济”,转而自行解决。这极易上升为更大程度的纠纷甚至刑事案件。
(三)调解、仲裁中政治色彩浓厚
调解和仲裁制度在多元化机制中占有重要地位。其调节体系中的人民调解又是维护社会稳定的主力军,但其在机构设置、资源分配、具体运作中又存在着行政色彩浓厚的问题。一方面,“随着城市化的推进,传统意义上的社区日益社会化,城市居委会的自治功能越来越多地依附于政府赋予的行政管理功能,自治功能被弱化”[4]163,越来越多地沾染行政色彩,独立性大大下降。另一方面,机构设置上,总量较少,规模较小且分散,没有统筹性、地区性的管理机构,缺乏相应的社会公信力,服务性越来越弱,管理性越来越强。
相比于人民调解发展中的问题,仲裁制度从一产生便带有行政色彩,在发展过程中更是过多地依附于政府力量。例如在劳动争议仲裁中,仲裁员基本由劳动局下属的劳动仲裁科选任,仲裁双方的合意也基本是在管理色彩下的说服。这些因素必然会影响“社会救济”效力的发挥,“被迫合意”的现象也就屡见不鲜了。
三、我国民事纠纷多元化解机制的 域内外借鉴
对于多元化的理解,我国学者所普遍接受的是,既包括诉讼方式也包括非诉讼方式。国家审判制度作为纠纷的处理方式之一,具有规范性、强制性和权威性。长期以来,各国学者对于法律价值的追求也更多地体现在对于诉讼体制的探究,寄希望于以尽可能完善的审判制度实现全民的公平、自由与秩序。但随之而来的是大量民事案件的司法涌入,司法资源陷入严重不足的境地,因此,探究诉讼外纠纷化解又称为新的理论与实践方向,我国多元化解民事纠纷机制的完善可以从中借鉴经验。
(一)美国的ADR制度
ADR最早起源于美国。美国1998年《ADR法》将ADR表述为替代性纠纷解决方式,并将其界定为“任何主审法官宣判以外的程序和方法,在这种程序中,通过诸如早期中立评估、调解、小型审判和仲裁等方式,中立第三方在论争中参与协助解决纠纷”[4]114。美国的替代性纠纷解决机制在其长期的发展中不断完善,并在事实上真正缓解了美国的“诉讼爆炸”问题。
1.针对纠纷特点设定相应化解程序
简洁而完善的程序是提高效率的最优解。美国作为世界第一大经济体,其面临的债权、物权、环境、侵权等民事纠纷的类型和数量纷繁复杂。在美国ADR中,为提高民事纠纷的结案率,针对不同纠纷案件的案由和矛盾化解阶段的不同特点,适用了不同的化解机制和调解程序。例如,在美国评价型ADR中,早期中立评价机制就是在矛盾化解初期,由经验丰富的中立律师根据主张、证据、情理为双方当事人作出客观的诉讼评估,帮助双方当事人提前预演审理结果。这对于双方当事人来讲是一次心理衡量的过程,有助于选择更为经济、更具价值的解决方案。再如,中立专家事实发现制度,是专门针对解决知识产权纠纷而设立的;企业家中心型ADR,是针对企业之间的纠纷而设立的程序。
2.充分调动闲置法律资源
诉讼爆炸之困的解决症点在于如何缓解司法资源不足带来的司法压力和社会压力。美国对于这一问题的解决在ADR上表现为充分调动社会闲置的专业法律人力资源。在美国,对已经退休的老法官和律师、法律服务工作者都会实现登记造册,以备在需要时方便知晓和调动发挥其专业法律能力。例如,在ADR体系中,法院附带仲裁是纠纷化解机制中重要的组成部分,实务中,各州法院仲裁员的人选是从高威信律师和退休法官的名册中筛选出的,这样的人员安排方式既能依附于当事人所看重的法院权威,又能不占用现职的司法资源,可谓一举两得。
3.坚持纠纷处理过程中的“当事人中心主义”
美国替代性纠纷解决机制中多以当事人为中心。例如,在法院附设调解这一形式中,由双方当事人在法院提供的调解人员名单中选出自己信任的调解人,再由双方调解人选出一名中立的调解人;在调解中双方律师还可以为己方当事人辩护。这样的规定,有效地提高了当事人对于调解人的信任感,提高了心理上对调解形式的安全感。如此一来,在调解之初就率先满足了当事人对于公平的感情期待,这对于其对调解合意的达成和对调解结果的认同是极其有帮助的,极大地提高了和解调解的成功率和履行率。
(二)“枫桥经验”的核心
“枫桥经验”的诞生是基于其政治教化与政治号召功能,号召基层矛盾在基层化解,不上交、不扩大、不演化。后发展成为社会治安综合治理的手段,并在20世纪60年代成为基层矛盾纠纷化解的重要方式,发挥着重要作用。其内涵在于树立群众观,依靠群众、发动群众,充分发挥人民调解的力量,很大程度上将矛盾纠纷化解在基层[5]。 随着经济社会的不断发展,党和国家在人民内部矛盾的化解中不断积累经验,提出新思路,实施新探索,这其中就包括将“枫桥经验”赋予新的时代内涵,即:将“枫桥经验”向法治道路靠拢,人民调解制度与《人民调解法》应运而生,并被纳入多元纠纷化解体系中。但值得深思的是,被纳入法治轨道的人民调解力量在多元纠纷化解中并未得到充分发挥,显得“束手束脚”,人民调解机构处于“难案不敢调,小案懒得管”的若有若无状态。笔者在派出所实习期间接到大量民事纠纷报警案件,从案件难易轻重来看,人民调解理应胜任,从对当事人的询问来看,不少当事人不知存在人民调解机构,抑或对人民调解处于不信任状态。人民调解是“枫桥经验”的核心,是“多元”的重要力量[6],是发动群众自我管理、调动群众积极性的重要途径和方式。因此,改变人民调解在现有民事纠纷化解中的现状,分机构、分类别、分轻重利用人民调解力量,对于发挥群众自治力量,对于我国现阶段的多元化解民事纠纷机制的完善均具有重大意义。
四、我国民事纠纷多元化解机制的 完善建议
(一)深化程序体制改革
对于我国各纠纷解决机制间衔接不当或无衔接的问题,通过借鉴ADR的精髓,可将我国民事纠纷解决程序作如下调整和完善。
1.完善程序对接机制
做好程序间对接不仅能够解决当事人在纠纷化解中案件投报无门的问题,提高案件解决效率,更能提高民众对司法机关的信任感,感受到司法的公平正义。一方面,应完善诉调对接、诉非对接、诉保对接机制,搭建常态化的诉调、诉非平台。利用互联网络实现机关与机关间、部门与部门间的信息传达和案件移送,使对接常态化、独立化、自动化,帮助当事人防范诉讼风险,减少诉累。立案登记制实施以来,大量案件涌向法院,对于登记后尚未立案的案件通过互联网平台进行分流,符合条件的案件转入非诉程序,调解僵局的案件及时转入诉讼程序。同时,完善诉保对接,对于有给付诉求的案件,登记后及时提醒当事人申请诉前保全,避免程序行进中的心理负担以及诉后的执行困难。另一方面,增强上下级间的交流与对接,特别是县镇两级、市区两级的程序对接和监督,发挥审级监督作用。有必要时上级部门可对下级部门处理的案件进行抽样回访或驻点监督,防止案件久拖不解。
2.分类处理类型化案件
针对类型化案件进行分类处理,“一站式服务”不仅能提高案件处理效率,更能实现全方位的沟通。针对小微案件,特别是程式化小微经济纠纷和小微侵权纠纷,搭乘科技的“便利车”,实现案件网上处理[7],先由双方当事人在平台上预约、选择纠纷处理方式,上传案件资料、证据材料,再由程序直接分派到处理单位,实现智能化集约化。此外,对于特殊类别的案件,例如家事纠纷、知识产权纠纷、环境侵权纠纷、民营企业经济纠纷,可在法院内部单独设立此类案件的调解室或仲裁室,由相关专业人员专职处理,从而达到案件的分流与专业化处理的目的。
(二)加大队伍培养建设力度
缓解司法资源不足,一方面要提高已有资源的质量与效率,另一方面,从“枫桥经验”将“矛盾化解在基层”的理念来看,应扩充纠纷化解主体资源数量。这就要求在提高司法机关内部人员的各项专业素质的同时,加大基层纠纷化解力量的建设。
1.提高司法机关内部人员的各项素质
随着科技创新的不断发展,信息交互技术不断应用于各领域各行业。大数据背景下,信息技术的广泛应用能够有效提高办事效率,但技术终端终究需要人员来操作,因此,司法系统在引进新技术的同时,应注重人员技术培养与训练,搭乘科技的便利车,提高案件处理效率。同时,督促诉访部门阶段性做好案件统计与调研工作,了解人民群众真正关心的纠纷处理难点,为制定工作计划与细则提供事实依据,精准办案。此外,定期组织各地区间、上下两级间的经验交流与分享,提高办案信心与办案能力。
2.加大基层纠纷化解力量的队伍建设
首先,充分发挥基层群众自治组织以及行业自治组织的作用。我国是人民民主专政的社会主义国家,在党和政府的领导下,人民具有进行自我管理、自我监督、自我消解部分纠纷的能力。一方面,居委会、村委会与群众生活最为贴近,一旦公民个体间发生民事纠纷,其作为社会组织体系网格中最基本的单位,最易掌握具体情况,同时,较为熟悉的说理思维与说理环境对双方当事人来说更具说服力与认同感。因此,在日常实践中,基层群众自治组织应注重对矛盾纠纷的筛查,及时发现,及时关注,及时将矛盾处理在萌芽状态,注重人文关怀,树立良好的组织威信。另一方面,发挥行业协会的组织性、权威性与专业性。在国家扶持民营企业发展的大环境下,行业协会作为群体性组织,在业内具有权威性与专业性,法院与行业协会的联动调解有助于为民营经济发展营造良好的市场环境,提高民营企业家的投资信心。
其次,培养专业的、具备高水平业务素质的调解人员,实现调解职业化。针对社区多发案件的类型,对有威信的社区服务人员和有志愿精神的退休职工等进行专业化的调解培训,使其在处理社区纠纷,特别是邻里纠纷时兼具调解艺术与调解技术。同时,联合律师协会,鼓励律师事务所特别是具有一定社会影响力的律师事务所,定期轮班进社区,举办普法守法宣传讲座和模拟法庭,让群众足不出户可咨询,言不出区可解决。
最后,充分发挥离退休司法人员的余热,鼓励其实现更高水平的人生价值。离退休司法人员,具备专业的法律素养和案件办理能力,在纠纷处理过程中,合理安排离退休司法人员的启用与返聘工作,能收到事半功倍的效果。
(三)更新纠纷化解理念
纠纷的实质是利益与心理上的冲突,纠纷化解说到底是双方当事人利益和心理上的博弈。在纠纷化解中,偏重于关注影响当事人心理状态的客观条件更有助于找寻其心理与利益上的平衡点。从我国社会主义本质来看,人民是国家的主人,民事纠纷的解决更应趋向于情理与法理相和谐的双赢效果,从而达到和谐中国的理想社会状态。以当事人为出发点,突出当事人地位,要求在民事纠纷化解中,坚持同理心,在情理与法理间寻找平衡点,让当事人在“我想怎样做”与“我必须怎样做”之间做出衡量。同时,坚持需求导向,对于收集到的高发性家事纠纷、民营企业经济纠纷中当事人普遍关注的疑虑点定期做出回应与解答。
五、结 语
我国民事纠纷的多元化解机制已经初步建成,但在实践中仍会出现各种各样的问题,需要进一步完善。发展是一个过程,多元化解民事纠纷体制的完善是建设法治中国的题中应有之义。笔者相信,随着在实践中发现问题,在发展中解决问题,民事纠纷多元化解机制一定会在司法实践中取得长足的进步。
参考文献
[1] 楼烨玲,周伯煌.基于“枫桥经验”的新时期社会矛盾多元化解决机制探析[J].湖北函授大学学报,2015(8):85-86.
[2] 许昕.迈向社会和谐的纠纷解决[M].北京:中国检察出版社,2008.
[3] 胡铭,赵俊,周翠.转型社会多元纠纷解决[M].北京:知识产权出版社,2011.
[4] 孙彩虹.社会转型期我国民事纠纷解决机制研究[M].北京:中国政法大学出版社,2016.
[5] 杨燮蛟.转型期社会矛盾纠纷多元化解决机制研究——以浙江“枫桥经验”为视点[J].西南农业大学学报(社会科学版),2010(5):74-79.
[6] 郑世保.论我国在线解决纠纷机制的完善[J].中国社会科学院研究生院学报,2017(4):126-136.
[7] 厦门市法学会举办“新时代‘枫桥经验’与多元化纠纷解决机制”研讨会[J].福建法学,2018(2):97-97.
注释
1 20世纪60年代初,浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的“枫桥经验”.1963年,毛泽东批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”.“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型.之后,“枫桥经验”得到不断发展,形成了具有鲜明时代特色的“党政动手,依靠群众,预防纠纷,化解矛盾,维护稳定,促进发展”的枫桥新经验,成为新时期把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范.
