摘要：长期以来我国存在重建设轻管理的现象, 近年来房屋安全事故频发, 致使人民生命财产受损, 房屋使用安全管理亟待加强。首先梳理总结了我国房屋安全基本现状特征;其次分析了目前房屋使用安全管理国家与地方的立法现状, 并指出了房屋使用安全管理领域尚未出台国家层面的法律法规、缺乏针对性法律规定、缺少相关主体责任规定、缺少有关强制性规定等方面问题;最后, 提出了加快房屋使用安全管理立法程序、立法主题为房屋全生命周期安全使用管理等观点, 解决了房屋使用安全责任主体、使用安全管理制度规范、使用安全防范和监督管理、政府房屋使用安全公共服务责任、房屋使用安全行政处罚力度等五大立法核心问题。
关键词：既有房屋; 使用安全管理; 法律法规; 全生命周期管理;
在房屋建筑领域, 长期以来, 我国一直存在重工程建设轻使用管理的现象, 工程建设阶段的法律法规较为健全, 建成后使用阶段的法律相对滞后。近年来, 我国房屋安全问题凸显, 每年均有房屋倒塌事故发生, 给人民群众生命财产造成严重损失。特别是2014年4月4日, 浙江省宁波奉化市锦屏街道一幢5层居民楼发生坍塌事故, 将房屋安全面临的严峻现实再一次摆在了我们面前。房屋建筑的安全使用, 不仅关系到城市的运行安全, 更关系到广大人民群众的生命财产安全。随着城市化建设发展, 我国正从建设高峰期向使用和维护的高峰期转变, 加强既有房屋建筑使用安全管理工作变得更加迫切, 房屋使用安全管理亟待加强, 房屋使用安全立法问题亟待深入研究。
1 我国既有房屋安全现状
据有关统计推断, 截至2016年底, 我国国有土地上既有房屋建筑面积总量已达560亿平方米, 且增速较快, 根据国家统计局统计年鉴数据显示, 十二五期间 (2011-2015年) , 我国每年新建房屋竣工面积均超过38亿平方米, 其中2014年竣工建筑面积达42.34亿平方米。在目前庞大的房屋总量中, 房屋建造年代跨度大, 有部分房屋已经进入超龄服务期, 大量房屋进入老龄期。此外, 房屋结构类型复杂, 设计标准不一, 1989年 (我国首部建筑抗震设计标准正式颁布实施) 之前建造的房屋基本未考虑抗震设防, 大部分老旧房屋不满足当前抗震设计要求。特别是解放前建造的房屋, 其设计建造时所采用的结构体系与现代设计理论不符。既有房屋不仅面临地震、台风、暴雨、火灾、白蚁虫蚀等外部不利影响因素, 还有部分房屋由于不规范使用存在拆改承重结构等问题;此外, 在城市建设过程中, 大型建设工程如地铁、隧道、深基坑等施工影响, 也对周边房屋安全产生不利影响。
2 房屋使用安全管理立法现状
2.1 国家层面房屋使用安全管理立法基本情况
建设部1989年11月出台、2004年7月修订的《城市危险房屋管理规定》 (建设部令129号修正) , 一直以来都是房屋使用安全管理方面的基础性依据。该规定的出台目标主要是“治危”, 但难以适应源头上“防危”的新需求。
2000年1月出台的《建设工程质量管理条例》 (国务院令第279号) 和2002年5月出台的《住宅室内装饰装修管理办法》 (建设部令第110号) , 对涉及房屋安全的改、扩建和装饰装修方面进行了原则性规定, 但只强调了原设计单位或者具有相应资质等级设计单位的设计方案, 而没有对经过多年使用 (有的已经过多次拆改主体结构, 房屋的安全性能已明显降低) 的房屋进行修缮改造前的专门鉴定的规定。
而其后于2007年出台的《中华人民共和国物权法》, 也主要是从民事角度对建筑物区分所有权的权利义务角度进行的概括性规定, 而并未涉及房屋使用安全行政管理。
综上所述, 从国家层面的法律法规来看, 既有房屋使用安全方面已经出台了《城市危险房屋管理规定》《建设工程质量管理条例》《住宅室内装饰装修管理办法》等规定;物业管理方面的法律法规和政策文件规定有《物业管理条例》《物业服务收费管理办法》和《物业管理企业资质管理办法》等;与更新改造相关的国家层面法律包括《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国物权法》等, 相关的行政法规主要有《民用建筑节能条例》。
可见, 在房屋安全管理方面, 我国目前主要是通过散见于不同规章中的零星规定来对房屋使用行为进行规范。虽然这些规定对于规范既有房屋使用取得了一定的成效, 但是由于缺乏针对“已建成并投入使用的房屋”出台系统性的国家法律法规, 目前已有的相关法律法规条文日益呈现出滞后性、局限性和缺乏系统性的不足。
2.2 地方层面房屋使用安全管理立法基本情况
在地方层面, 北京、杭州、成都、广州、南京、天津等多个省市陆续出台了房屋使用安全管理规定、办法、条例等规章和法规, 设立了房屋使用安全管理的相关制度。
2.2.1 发布形式
这些法规规章发布的形式或是人大条例或是市政府令。部分城市先出台房屋使用安全管理规定, 后出台条例, 如天津市于2000年出台《天津市房屋安全使用管理规定》, 在2006年通过《天津市房屋安全使用管理条例》, 两者同时有效;部分城市如南京市、武汉市、齐齐哈尔市既有早年发布的房屋使用安全管理办法, 又有近年发布的房屋使用安全管理条例。部分城市如吉林市、南京市、杭州市、徐州市、邯郸市、无锡市、广州市已有条例修正本, 部分城市如泰州市等已出台配套的实施细则。此外, 2017公布施行的《浙江省房屋使用安全管理条例》为第一部房屋使用安全管理方面的省级条例。
2.2.2 执行部门
执行部门多为各地房产行政主管部门, 其具体管理部门主要与当地政府机构设置相关。如北京市由市建设行政主管部门 (北京市未单独设置房屋管理部门, 住房和建设主管为同一个部门) 、广州市由市国土资源和房屋管理部门作为执行部门等。
2.2.3 管理内容
管理内容主要为保障房屋建筑结构使用安全, 包括房屋安全鉴定管理、危险房屋治理、以及白蚁预防和灭治管理, 有些市还包括住房装修管理、房屋应急抢险等管理内容。
房屋消防安全以及电梯、燃气、电力、供水等专业设施设备的安全使用管理, 一般都规定按照相关法律、法规和规章的规定执行, 相关专业部门管理。
2.2.4 实施情况
从国内各城市房屋使用安全管理条例实施情况来看, 条例颁布实施对规范房屋安全使用、检测、鉴定、装修改造、危险房屋治理等方面发挥了重要作用, 提高了房屋管理水平, 降低了房屋安全事故发生率。但同时也应看到, 条例在实施过程中, 存在诸如责任主体不够明确、房屋安全鉴定管理不规范, 强制鉴定、定期检测实际操作不理想, 装修拆改处罚难等几方面的问题。
3 房屋使用安全管理立法存在的问题
目前在国家层面上关于既有房屋使用安全主要散见于不同规章中, 日益呈现出滞后性、局限性和缺乏系统性, 不能有效地做到事前预防和事后监管。在遇到具体的法律纠纷时, 一般也只能依据民事基本法律进行处理。房屋安全所涉主体众多, 既包括房屋的所有权人、使用权人, 也包括房屋的建造单位、设计单位、施工单位和监理单位, 还包括对房屋安全造成影响的相邻工程, 以及政府府相关部门等。对于这些主体在房屋使用安全中各自所承担的义务以及对房屋安全造成的不利后果所承担的责任, 法律法规等没有系统化的明确规定。尤其是在房屋安全事故发生后的费用承担, 存在较大的争议。房屋安全责任主体模糊不清, 既会阻碍房屋安全事故的有效处置, 也不利于建设合理完备的房屋安全责任体系。强制性规定的缺失主要体现在以下几个方面:
一是缺乏强制性制止措施。对诸如擅自拆改结构、超设计荷载使用等危及公共安全的行为难以有效制止。
二是缺乏强制程序。房屋安全治理缺乏一套规范、有序、可操作的强制程序。
三是缺乏强制检测鉴定机制。《建设部关于修改〈城市危险房屋管理规定〉的决定》 (建设部令第129号修正) 提到的房屋检测鉴定仍然是业主自我决定, 而且对于公共安全密切相关的公共建筑也缺乏强制检测鉴定的相关规定。
四是缺乏强制维修及维修资金使用机制。根据《物权法》规定, 改建、重建建筑物及其附属设施, 筹集、使用专项维修资金, 要满足建筑物总面积和业主人数双2/3的通过, 但难以形成有效决议, 管理部门也无法进行强制维修。
4 房屋使用安全管理立法建议
4.1 尽快启动全国房屋使用安全管理立法工作
对于房屋使用安全管理而言, 法律是最有效的办法, 虽然我国部分省市已有地方法律法规对房屋使用行为进行规范, 但较低的效力层级可能会增加管理规定在实施过程中的阻力, 因此, 建议对于房屋安全立法应当选择高位阶规定, 也就是国家层面的法律法规来进行, 以期更好地保证房屋使用安全管理的强制执行力。因此, 应加快立法程序、尽快启动立法工作。同时, 相关管理部门和研究单位, 应加快立法调研工作, 充分了解我国既有房屋安全管理的特点和要求, 总结各省市地方法律法规的经验, 为国家立法提供支撑。
此外, 在将房屋使用安全管理作为国家法律法规制订的过程中, 应进一步明确其与《建筑法》《安全生产法》《物权法》以及《城市危险房屋管理规定》《建设工程质量管理条例》《住宅室内装饰装修管理办法》《物业管理条例》等其他相关法律法规的关系, 明确条例的法律依据, 并从房屋使用管理的角度, 将上述国家法律规定的管理内容进行系统性梳理和进一步细化。
4.2 明确立法的主题为房屋全生命周期安全使用管理
房屋使用安全管理立法的对象为既有房屋, 对于有特殊性的文物建筑、优秀历史建筑等还应满足相应的法律法规要求。立法的主题是既有房屋全生命周期安全使用管理, 健全和完善相关法律在房屋使用阶段不健全的现象, 规范在房屋生命周期最长阶段即使用阶段的安全使用行为, 提升房屋安全管理的效率。从而实现由“治危”向“防危”、由“事后管理”向“事前管理”、由“被动管理”向“主动管理”的转变, 从而更加符合房屋建筑使用安全管理的客观规律。
4.3 重点解决五大立法核心问题
房屋使用安全管理立法, 建议重点解决以下问题:
一是明确责任主体, 做到权责明晰。建议将房屋建筑所有人、实际占有人确定为安全责任人, 房屋管理部门为监管责任人, 并规定其应当承担的责任和权力。房屋安全事故中, 涉及的责任主体有当事人、房屋所有人及监管部门, 应明确界定三方的责任, 并依此作为追责定责的依据;在其它情况下, 如定期检查、鉴定、解除安全隐患等方面, 各责任主体的相关责任也应明确。同时, 还应制定违法处罚措施和办法, 实现权责明晰、合法使用、依法追责。
二是完善安全管理制度规范, 实现规范化管理。建议重点完善三个制度:禁止制度, 禁止擅自变动房屋建筑主体和承重结构;禁止超过设计使用荷载使用房屋;禁止损害或擅自拆改共用设施设备;禁止违法存放爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性等危险物品, 等等。检查、鉴定制度, 根据房屋的建造年代和使用情况, 制定相应的定期检查和专业鉴定制度, 及时、准确的发现问题、解决问题。报告制度, 所有权人或管理人发现危及房屋建筑使用安全问题时, 应报告房屋主管部门, 并告知使用人和其他利害关系人以便其采取措施保证安全。
三是加强安全防范, 强化监督管理。在房屋使用过程中, 应通过制度化、长效化的措施, 通过技术手段如定期检查、鉴定等, 加强安全防范, 尽早发现安全隐患, 解除安全隐患。在这个过程中, 除需提升房屋责任人的责任意识外, 尚应明确监管责任部门的职能、分工和工作机制, 强化主管部门的监督管理措施和责任, 形成制度化的长效监管机制。
四是明确政府提供房屋安全公共服务的具体内容。房屋安全的广泛性, 要求政府对房屋安全的职能和职责更多地应当体现于公共服务。针对房屋安全, 政府提供的公共服务重点应当体现在建立房屋安全强制管理制度, 将强制修缮列为房屋安全监管的重要内容;牵头对影响房屋安全事项进行调查和风险等级评估, 并对不同的房屋安全影响因素设立不同的管理措施;设立房屋安全使用管理专项基金等方面。
五是提高房屋安全行政处罚力度。对于房屋安全事故责任处罚, 采用责任倒挂机制, 且应当设立一套行政处罚、行政处理与舆论监督有机结合的制度。对房屋安全多次违法、拒不停止违法行为、性质恶劣的违法单位, 要借助新闻媒体予以公开曝光。对可能造成人身财产安全事故隐患的工程, 直接追究单位法人和直接责任人的责任, 严重的提请司法部门追究法律责任。
参考文献
[1].郑胜蓝.城市房屋使用安全管理现状分析与对策研究.住宅科技.2016.01
