摘要：纵观人类历史发展进程, 法治无疑是理想的社会治理模式。法治政府是法治中国建设最重要、最核心的部分, 探寻符合时代潮流、适合中国国情的法治政府建设的战略路径是当代中国政治发展的关键议题。而当代中国, 利益冲突和社会矛盾急剧增多, 政府治理的社会生态环境发生巨变, 法治政府建设面临诸多困境。突破困境需要在在立法、执法和司法层面推进综合性改革。
关键词：法治; 法治政府; 公民权利; 依法行政;
2014年10月, 中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将法治建设提升到国家治理现代化和政治发展全局的战略高度, 探索适合发展潮流、符合中国基本国情的法治政府建设道路, 全面推进依法治国和国家治理现代化, 是当代中国政治发展的关键议题。
1 法治政府建设的发展历程
法治中国建设最重要、最核心的内容就是建设法治政府。亚里士多德认为法治应该包含两重含义即已成立的法律获得普遍服从, 而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。因此, “法治政府应该是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法治化轨道, 权利与责任紧密相联, 集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身, 并用法律加以固定。”一般认为, 法治政府应该至少存在三种特征:一是良法存在, 法律的好坏以是否正义为划分标准, 良法能保障大家所重视的善德和公共利益, 是正义的具体体现。二是法律至上, 因为法律是人们互不侵犯对方权利的保障, 是处理违法的人们的工具。三是法律获得普遍遵守, 即法治必须解决法律在实际生活中的效力问题。改革开放以来, 中国法治政府建设历随着体制改革与对外开放的稳步推进而迅速步入良性循环的发展轨道, 大致可分为两个阶段:一是自1978年以来以依法行政为主题, 以政府法制建设为核心政府法制建设阶段;二是自2004年以来系统性开展法治政府建设阶段, 迄今法治政府建设已经取得长足进步和明显发展。而在此过程中, 法治政府建设始终是法治国家建设的重中之重, 依法行政则是法治政府建设的核心内容。
2 法治政府建设面临的挑战
经过几十年的法治实践, 中国法治政府建设取得了显著成绩。法律法规和从业律师的增长数量超过了经济增长速度;全国性的普法成绩显著, 国民的法治意识明显提高;法律专业教育与人才培养取得较好成绩;对政府的权力规约及其工作人员行为的约束也渐渐步入正轨等。另一方面, 法治政府建设也面临诸多难题。
2.1 人治现象在政治统治中仍旧普遍。
长期以来, 我国倡导以德治国更甚于以法治国, 权大于法、等级观念、特权思想仍然很严重, 而德治与人治密切相关。一是法律工具主义盛行, 轻视制度的现象普遍存在。所谓法律工具主义是指仅仅将法律视为实现各种目的的工具, 而忽视其本身存在的其他价值, 这与法治的目标背道而驰。尽管现阶段我国已确立了以法治国, 建设法治国家, 建设法治政府的目标, 但此政策在现实中却并未得到有效地贯彻落实, 人治仍旧占据着主导地位, 企事业单位一把手的个人素质仍然是此单位兴衰与否的关键因素。二是党政不分, 官员的治民心态并未得到修正, 特权思想还很严重。由于官员法律意识不强, 一些国家公务员总认为法律即是用来管理百姓的, 而与自身无关。更有一些官员在实践中运用的法律的两重性, 有选择地运用法律, 当需要用法律手段打击、惩治社会上的违法行为时, 他们积极地运用法律;但在对待规范自身行为的法律时, 他们往往抵触, 不愿受到约束, 守法意识不强。三是法律缺乏一种普遍的信仰与尊重。我国的传统文化蕴育了“关系社会”的环境氛围, 再加上经济发展水平的相对落后和法制的不健全。这样就导致了权大于法、情大于法的现象普遍存在;法律的立法质量不高并得不到彻底的贯彻实施。如“矿难私了”, 这种蔑视法律的后果是矿难仍层出不穷。公民遇到困难往往是托人情找关系, 希望有包青天式的人物来解决其困难, 而不是诉诸于法律途径以求得到公正公平公开的解决。
2.2 市场经济不健全, 缺乏实施法治的资源环境
我国的发展道路是与西方的发展道路迥异的。在欧洲社会的发展历程中, 其封建君权较为虚弱, 专制统治持续的时间也并不那么长, 这也就造成了其比较开放、思想更为自由的社会环境。为此, 西方文化提倡尊重人权和自由, 政府权力, 法律得到充分的信仰与尊重, 市场经济的发展也更为成熟, 法治政府的建设也更为完备。市场经济是将市场作为资源配置的基础方式, 它作为一种经济形态和制度安排, 在本质上应该为法治经济, 一方面可以约束政府行为, 限制政府责任;另一方面约束经济人的行为, 使其按照合同规定和法律, 公平运作, 合理进行市场竞争。在政府与市场的关系上, 既彼此独立又相互联系, 合理划分权限, 本身就蕴含着对法治政府、依法行政的诉求。但我国建设市场经济的时间并不长久, 经济发展水平相对不高, 贫富差距日益扩大, 市场缺乏自由公平的竞争, 公民权利意识不强, 社会监督失效等问题使法治政府的建设更困难。
2.3 司法权缺乏独立性, 执法困难
不同于西方的三权分立, 我国实行议行合一的体制, 立法机关代表人民行使权力, 处于最高地位;司法权和行政权是为人民服务的, 从属于立法权。在理想状态下, 司法权具独立审判的权力, 但由于我国现实问题的复杂性, 司法的这种独立性往往得不到有效发挥, 法律执行困难, 违背公开公开原则, 导致公民对其失望, 造成对法律解决问题的诉求也减少。再加上司法机关的经费来源主要是上中央和地方财政拨款, 削弱了其独立性, 也容易形成司法腐败的恶劣局面。
3 建设法治政府的路径
一方面, 法治政府是依法做事, 依法行使职能, 依法提供服务, 而不是一味地推崇无为而治的政府;另一方面, 政府职能又应归位, 做其应做之事, 也不是完全不作为, 每个政府至少都应具有经济调节、市场监管、社会管理及公共服务这四项基本职能。同时, 理顺各方关系, 将统治思维转变为治理思维, 做到立法、行政、司法机关的权力平衡, 最终实现经济社会和人的全面发展。
3.1 加强行政法规建设, 促进行政管理体制法治化
3.1.1 明确切分政府职能, 合理界定政府职责, 切实做到党政分开、政企分开
建设法治政府应以转变职能为前提, 因为法政政府是为人民服务, 为人民谋利益的政府。若政府干预过多, 直接从事相关经济活动, 必然会受到相关利益动机的驱使, 以权谋私、同民争利, 违背政府的宗旨。法律保障社会公正、人民权利与自由, 因而法治的政府应该是有限有政府。
3.1.2 整合精简机构, 完善相关的行政组织法与程序法
加大机构整合力度, 探索实行职能有机统一的大部门体制, 健全部门间的协调配合机制。而机构繁杂、冗员过多, 会使各个部门各行其是, 遇到相互争夺, 遇事则相互推诿。不少行政部门不按规定向当事人公开办事程序, 并对已有的法定程序随意地进行解释, 扩大自己权利, 而老百姓按法律程序却往往办不成事。这严重扭曲了的依法行政的本质。同时, 健全组织法与程序法, 也可避免机构改革陷入精简与膨胀的怪圈。因此, 精简机构、完善相关立法是推进政府依法管理、督促其职能归位、避免职能交叉的有效途径。
3.1.3 强化政府责任
切实解决政府责任缺失、错位和混乱的问题, 全面实现计划经济下虚化政府责任向市场经济下强化政府责任方面转变。具体而言, 一是要强化公民义务与政府权力向强化公民权利和政府责任转变;二是从权力无限政府向权力有限政府转变, 恢复政府为公众谋幸福的职能;三是在法治观念上, 从以法治民、治事向以法治官、治权转变。
3.2 确立法律的权威, 提高公民的法律意识
树立法律信仰, 提高人们的法治观念是法治政府的本质要求。法治的社会必定是以法律受到尊重, 人人在法律面前平等的社会。在此社会中, 法律是公民行为的最终导向, 是司法机关的行为准则, 也是行政机关活动的唯一准绳, 不论是个人还是政府都必须受到法律的约束。
3.2.1 要立法认真, 严格立法程序
现代民主制度要求要有科学的立法程序以真正确保良法存在。通过对立法过程的监督和审查, 排除其中非科学性的因素的干扰, 以预防违法或不当的立法行为的发生。同时, 要敢于发现立法活动中的错误, 认真总结经验教训, 探索立法活动的规律, 加强科学管理, 提高立法质量以解决立法权限不明, 地方越权立法以及法律冲突严重等问题。
3.2.2 树立法律面前人人平等的观念, 建立部门完整的法律体系
法律面前人人平等的原则能够有力的反对各种特权思想和特权人物, 维护公民的利益和法律的权威。同时这一原则也是宪法的一项重要原则, 是我国现行的实体法和程序所要贯彻和体现的原则。有法可依是建设法治政府的前提, 并且这种法律还必须是制定得好的法律, 否则, 便会阻碍社会的发展, 侵犯公民的利益。
3.2.3 严格官员选拔, 提高官员素质
加强官员的综合素质和法律水平, 他们的政治素质、执法能力与水平直接影响到依法执政的进程, 提高他们的责任意识、法律意识和业务素质, 使其能在法律之下提出、思考和解决问题。同时, 建立领导干部法治建设责任制, 由党政一把手承担法治建设的责任, 将责任目标放进干部的绩效考核。
3.3 依法行政, 提高司法机关的独立性
依法行政, 需要有严格的政府责任制度作为保障, 否则, 就只能是政府的一厢情愿并且难以持久。司法领域的公正透明需要完善司法审查制度。同时也只有司法独立才能真正解决执法困难的状况。
3.3.1 完善行政立法
法治政府承认法律的最高权威, 要求政府按照法律行使权力, 但其前提是国家有完备的、符合正义的行政立法。近些年来, 我国相继颁布了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政许可法》等, 尽管这些法律为监督行政机关的活动提供了法律保障, 但更多地法律仍旧被需要着。
3.3.2 加强和改善行政执法
执法是依法行政, 建设法治政府的重要环节。确保法律法规的正确实施, 严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责, 既不能不作为, 又不能越权作为。这就需要控制行政机关的自由裁量权, 并保证执法程序的公正, 解决重复执法、乱收费、乱罚款的现象, 真正做到严格执法、文明执法和公正执法。
3.3.3 推进和确保司法独立
遏制司法腐败, 避免其他权力对司法审判的干预, 保证司法的独立性, 是我国推进法治政府建设的又一重要环节。司法审判应公开透明, 使大量的违法行为置于广大群众的视线之中, 大力发展民主政治, 让人民享有广泛的民主和自由, 并切实解决司法弱化的问题, 让其发挥应有的功效。
3.4 加大监督力度, 强化权力运行的规范性
英国历史学家阿克顿勋爵认为, 权力意味着腐败, 绝对的权力意味着绝对的腐败。任何一种权力的有效行使必然是置于某种监督之下的。同时, 为了强化监督, 必须改变其软弱无力的状况, 使其具有独立性、公开性和民主参与性。
3.4.1 以权力制约权力
中国传统政治模式总是给垄断公权力的官员享有优越的条件, 也容易产生腐败。为此, 我们应该吸取教训, 通过修改宪法, 形成有效的权力制衡机制, 加强党内纪检和全国人大以及司法机构对党和政府的制约和监督。在以权力制约权力这点中, 最重要的是人大监督, 它主要通过立法和执法检查、信访、人大代表质询案等来进行监督。各级人民政府应自觉接受同级人大及其常委会监督, 并向其报告工作, 接受质询并接受政协的民主监督。此外, 还包括司法监督和行政机关的内部监督。
3.4.2 以权利制约权利
我国自建国以来, 就一直注重以人民主权和人民授权来实现监督。因为政府是人民的, 它通过发扬民主, 实现人民当家作主的权力。在正确处理权力与权利关系的基础上, 适当设置权利, 并确立权利保障机制, 使其能起到一种限制, 防止权力滥用的作用。合法的权力来源于人民的授予, 政府不过只是人民利益的代理人。同时, 群众监督应该制度化, 使群众的表达渠道畅通, 保障群众的合法权益, 真正做到取信于民。
3.4.3 以法律监督权力
维护公众利益的良法是制度文明的重要体现, 是法治的前提。以法律规范调整的社会关系和社会行为才能为执法行为提供依据, 法律应该成为一切政府活动的准绳。正如博登·海默所指出的那样, 在法律统治的地方, 权力的自由行使受到了规则的阻碍, 这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束。因此, 制定严密的法律法规, 规范权力的动作过程, 控制官员的用权行为, 完善公检法司的制约关系十分重要。
3.4.4 以舆论监督权力
由于电视、杂志、网络等媒体具有广泛性、及时性的特点, 使得其成为现代监督权力的一种强有力的手段。同时, 将大量的违法行为曝光, 置于公众的监督之下, 能够保证监督的公正性。因此, 舆论监督应当成为社会的预警系统, 对用权者形成强大的舆论压力, 对腐败分子产生震慑, 以弥补法治建设和道德规范方面的缺失。
道格拉斯·诺斯的路径依赖理论认为, 在制度变迁过程中, 存在着效益递增和自我强化的机制, 也就是说, 这种制度一旦走上了某一条路径, 它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径, 经济和政治制度的变迁可能进入良性循环轨道而迅速优化;也可能顺着原来的错误路径往下滑, 甚至被固定在某种无效率的状态之下而导致停滞。就当前而言, 法治无疑是使我国的经济和政治制度进入迅速优化的良性循环轨道的理想途径。虽然我国法治的传统源远流长, 但主要是将法律作为一种工具和手段, 这使得我国建设法治政府尤为迫切。再加上现实条件的限制和制约, 又使得法治政府建设是以政府为主导而推进的。这种政府推进型的模式必然会导致政府机构的膨胀和行政权力的扩张, 因此, 在建设法治政府的过程中, 如何实现由政府推进型向西方的自然演进型转变以及如何遏制政府权力的扩张和防止公民利益不受侵犯等问题无疑会成为重点和难点。
参考文献
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[3]吴振钧.权力监督与制衡[M].北京:中国人民大学出版社, 2008.
